盐业体制改革能否“毕其功于一役”

　　编者按

　　食盐是现行普通商品之中少数仍在实行专营的品种之一。这种延续了多年的食盐专营体制，被有些人认为影响了企业的生产效益和生产积极性，并导致了垄断经营。

　　在2009年年底，曾有28家制盐企业讨论制定了《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》，提出对现有食盐专营体制进行改革。今年年初，盐业体制改革的消息再度传出，并称盐业流通走向市场化的方向是确定的。

　　国家关于盐业体制改革的调研已进行了8年之久，改革方案数易其稿。在2009年的政府工作报告中，盐业体制改革也成为要重点推进的改革之一。然而，盐业似乎已经习惯了“我自岿然不动”的姿态。此番热议的盐业体制改革是否能“毕其功于一役”，业内人士认为，先行“变法”或许才是最终出路。

　　□视点关注

　　法制日报记者 杜晓 法制日报见习记者 任雪

　　被称为最后的“计划堡垒”的盐业，其改革怎么进行，无疑已经走到了一个十字路口。

　　据了解，国家发展和改革委员会目前正在制定食盐专营体制的改革方案。但是，由于牵涉到各种利益关系的博弈，盐业专营体制改革仍然只能小心翼翼地推进。在改革前夜，人们不得不面临这样一个现实：

　　相关各方在角力场中悄然发力的背后，一些相关规定成为盐业体制改革的主要阻力之一。

　　在北京买盐比别的地方贵吗

　　2009年，郭奇(化名)在北京一家超市买了一袋食盐，回家反复研究之后，他认为，这袋盐“不公平的高价与合理价格之间的差额价款为人民币0.85元”。据此，郭奇写成一纸诉状，想将北京市盐业公司告上法庭。

　　郭奇认为，北京市盐业公司利用其地位在北京市范围内经销食盐的价格属于不公平的高价，因为北京市盐业公司从专营中获得的利润已经高于行业平均利润。

　　这一结论，是郭奇采用两种方法计算得出的，他将这两种计算方法分别命名为“市场垄断条件下的不公平高价”和“市场竞争条件下的不公平高价”。

　　按照第一种计算方法，盐业公司的经销活动包括：采购大包装加碘食盐，然后在本地批发销售，以及在必要的情况下，将大包装加碘食盐改换为小包装加碘食盐。其成本的组成大致分为三个部分：第一部分是大包装加碘食盐采购成本，第二部分是批发环节的成本费用，第三部分为小包装费用。

　　据郭奇介绍，目前我国大包装加碘食盐出厂平均价格为每吨367元(不含税)，产区批发平均价格为每吨429元(不含税)。北京市没有制盐企业，所以北京市盐业公司必须通过产区盐业公司购买大包装加碘食盐，因此需支付“产区批发价格”。以17%的增值税率计算，北京市盐业公司的加碘食盐采购成本为每吨502元。

　　至于批发环节成本费用，根据国家发改委提供的数据，2008年食盐销售区批发环节的成本费用为每吨607元。

　　另外，根据《中华人民共和国食盐价格管理办法》第十一条的规定，小包装食盐的出厂价格、批发价格，分别在同类大包装食盐出厂价格、批发价格基础上加上小包装费用确定。小包装费用标准由小包装袋、防伪标识、外包装物的购进成本和分装成本费用、税金、利润等构成。小包装费用利润率应控制在15%以内，损耗率不得超过3%。因此，以18%的比率计算，北京盐业公司的小包装费应当为每吨90元。

　　上述的“大包装加碘食盐采购成本”、“批发环节成本费用”和“小包装成本费用”构成了北京市盐业公司的综合成本费用，总计每吨1199元。而北京市盐业公司在该市经销小包装加碘食盐的批发价为每吨2180元，其净利润率高达45%，是行业平均利润率的9倍。

　　第二种计算结果显示，北京市盐业公司的利润是平均水平的13.4倍。

　　“无论采用哪种计算方法，北京市盐业公司经销食盐的价格都属于法律所禁止的不公平高价。”郭奇说。

　　“其实各地情况都差不多，目前的食盐专营无疑会或多或少地提高食盐的价格。对于富裕的消费群体来说，这可能没有太大影响。但是对于收入不高的人群来说，还是有一定影响的。市场上就曾经出现过盐业公司因更换包装提高食盐价格引起当地居民抢购旧包装食盐的问题。”中国社会科学院法学所研究员毛晓飞说。

　　各地纷纷制定盐业法规

　　巨大利润使盐业系统内部长期以来问题不断。

　　据业内人士透露，在2009年查处的广东盐业系统腐败窝案中，自广东盐业公司“一把手”以下共有7人被查处，是近年来最大的一起盐业系统腐败案件，也被认为是“靠盐吃盐”的典型。

　　“盐业公司负责分配食盐生产的指标，这种计划经济体制遗留下来的权力导致了寻租活动，在盐业系统产生了盐业公司与生产企业之间的行贿受贿行为。此外，垄断导致的食盐批发利润相当惊人，盐业公司的内部人是非常清楚的。任何高额利润都会诱发人对法律界限的突破。”毛晓飞说。

　　姚建平，武汉一家进出口公司的经理，主要负责其公司在广东的业务开拓。他所在的公司早在1992年就被国家批准可以经营工业盐。多年来，姚建平一直在和盐企打交道。

　　“根据国家1995年的盐业改革政策，工业盐是放开的，食用盐才是专营。但是许多盐业公司对国家的政策进行了重新解释，把盐分为食用盐、大工业盐、小工业盐，人为地制造垄断。事实上，国家从来没有对盐的用途进行大小之分。这样一来，工业盐也成了专营对象。不少盐业公司还将专营伸展到了盐业包装、行政审批等领域。”姚建平说。

　　但是最让姚建平等业内人士无奈的，还是法律上的问题。

　　“许多地方把盐产品写进了地方盐业专营的法规里，只要是与盐相关的东西都是他们的审批事项。”姚建飞说。

　　一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者，各地的盐业管理条例几乎就是把部门利益合法化的部门条例，比如某省的盐业管理条例就明确规定，包装袋也要由盐业公司提供。

　　“总之，全国上下只要有条件的省份都制定了盐业条例。因为从1990年开始实施的《盐业管理条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法。”

　　相关规定应及时修订

　　实际上，在反垄断法问世之后，业内人士早已将目光投向了国家层面的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》，对其中的部分条款提出了不同的见解。

　　《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。“该条规定将盐的批发业务授权给盐业公司专营，排除了其他非盐业公司参与竞争的可能性。”毛晓飞说，从目前获得授权的盐业公司的具体经营情况来看，这种垄断行为同时也形成了地域性垄断的格局。

　　据了解，目前，盐业公司基本是依照政府行政机构的模式设立的，即各省、自治区、直辖市人民政府的盐业主管机构在本行政辖区内设立一家省、自治区和直辖市层级的盐业公司，在县、市、自治州和区的范围内设立一家该层级的盐业公司。这些盐业公司只能在其所在行政区域内从事批发经营。中国盐业总公司是唯一一家在多个地区有食盐专营权的企业，但是这个专营权也不是全国范围的。

　　2003年国家发改委颁布的《关于促进食盐流通现代化的若干意见》中要求，“各省级盐业公司对市(地)公司实行垂直管理，逐步推进市(地)县合一”。

　　“这种做法进一步强化了地方盐业公司在本地区的垄断力度。当然，各地的地域性垄断情况也不尽相同。就省内体制而言，有的地方属于垂直一体化管理，即实行省级的专营；有的地方在省内体制尚未理顺的情况下依然维持市、县、区内的专营。但是，无论从外部竞争关系还是内部竞争关系看，盐业公司的批发销售活动都不存在实质性的竞争。”毛晓飞说。

　　而在业内人士看来，这些还与1996年开始实施的《食盐专营办法》不无关系。

　　据了解，《食盐专营办法》第五条规定，国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。食盐定点生产企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构提出，报国务院盐业主管机构审批。第六条规定，国务院盐业主管机构根据食盐资源状况和国家核定的食盐产量，按照合理布局、保证质量的要求，确定食盐定点生产企业。

　　“这两条确立的‘定点生产制度’完全排除了通过市场竞争机制决定‘由谁来生产’的问题。在竞争市场上，谁为消费者提供产品应当由‘市场’来决定，也就是说，应通过消费者对产品的选择最终决定什么样的生产者可以制造产品，而‘定点生产制度’直接对生产者进行了限制。”毛晓飞说。

　　此外，《食盐专营办法》第七条还规定，由有关部门通过统一计划分配生产指标。毛晓飞认为，这就以行政的方式决定应当“生产多少”，偏离了市场需求决定生产数量的基本原则。同时，对计划性生产份额的分配限制了生产者自主决定生产数量和规模的权利，而这项权利又是市场竞争所必备的要素。也就是说，计划生产制度很大程度上限制了现有的、潜在的食盐生产企业的竞争能力。

　　“目前在实际的操作层面，食盐的生产已经存在更多竞争，但问题是，对于各生产商的产量仍然进行严格的控制和分配，这导致生产指标成为食盐生产企业的‘命根子’，每年的食盐计划制定已经演变为食盐生产企业的‘公关大会’。”毛晓飞说。

　　另据了解，《食盐专营办法》第九条规定，食盐年度分配调拨计划，由行政主管部门下达，由盐业主管机构组织实施。第十一条规定，经营食盐批发业务的企业，由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证。第十三条规定，食盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐。

　　“在食盐的批发销售领域，第九条、第十一条以及第十三条共同形成了食盐批发销售领域的计划专营制度，排除和限制了食盐批发销售市场的竞争。”毛晓飞说，第九条规定由国家对食盐的分配调拨实施指令性计划。这种行政计划使得食盐批发企业必须遵从国家的销售指令，从而剥夺了经营者依据市场需求来决定其销售的数量和品种的权利。然而，对销售数量和品种的决定权利是企业竞争必须的要素，如果这一权利被限制，就会对现有的、潜在的食盐批发销售企业之间的竞争造成损害。

　　此外，毛晓飞说，《食盐专营办法》还对食盐经营许可证的授权进行了规定，经营许可证制度本身无可非议，但是《食品专营办法》第十一条将授权分散给各级政府，而各级政府事实上只能在其行政管辖区域内发放许可证，由此导致获得食盐批发许可证的企业只能在本地市场范围内批发食盐。同时，第十三条又要求食盐批发企业只能按照国家计划购进，并按照规定的销售范围销售食盐。这两条与地域性市场的专营有着直接关系。

　　在业内人士看来，《食盐专营办法》的第九条、第十一条及第十三条所形成的“综合作用”，无疑是造成当前食盐批发市场“地域市场垄断”局面的最主要成因之一。

　　对盐业体制改革来说，除法律法规原因之外，是否还会面临其他的坎坷毛晓飞说：“阻碍必然来自于被消减利益的盐业公司中的少数特权人士，盐业公司的大多数普通职工可能并不是垄断利益的受益者。从我调查的盐业公司情况来看，负责包装小袋食用盐或者配送食用盐的普通职工工资也只有每月800元左右，他们并没有享受到垄断租金。”