:坚持城乡规划优先 促进县域经济发展——安徽省利辛县规划管理创新刍议

县城作为县域政治、经济、文化的中心,是县域经济综合实力和竞争力的直观体现,对县域经济发展起着龙头作用。

县城在城镇化发展中的重要作用

就城市特征而言，县城规模相对较小，土地成本、建设成本、人力资源成本低，工业、服务业等产业的商务成本更低。由于县城的住房价格、交通成本、教育费用等较低，农业人口转为非农业人口的进城门槛也较低，建设规模更经济、操作更便捷易行、聚集效应和辐射作用更优、城镇化速度更易提升。一般乡镇的规模小、基础设施差、管理滞后、就业机会少、预期净收益低、缺乏城市文明的吸引力，对产业及农民无太大吸引力。低商务成本的产业集聚和低转移门槛的农村剩余劳动力转移一般都集中在县城，因此，加快县城建设是一条低成本的城镇化之路。县城建设和发展在促进县域经济发展的同时，也保障了县域城镇化实现有序、健康和可持续发展。加快县城发展是安徽省“十二五”期间实施城镇化、工业化“双轮驱动”战略中重点关注的核心和关键内容。

在安徽省城镇体系的架构上，县城基本位于城镇体系的中间层面，起到承上启下的关键作用。现阶段加快安徽省县城的发展，优化全省城镇体系结构，与大城市形成有序分工、优势互补的城镇格局，实现大中小城市的协调发展，对于促进全省人口的合理流动具有重要作用。

安徽皖北地区是全省农产品的主要产地，农业发展基础较好，长期以来基本处于自然发展状态，积极探索农业地区的城镇化、城市建设的发展之路对于实现全省的跨越式发展具有重要意义。

利辛县主要做法

（一）积极的人口集聚政策。利辛县充分认识到城镇化在县域经济发展中的主要作用，积极采取有效措施，促进人口向县城集聚，先后出台了《利辛县鼓励农民退宅进城购房定居试行办法》、《利辛县城关镇城市规划区内集体土地征收及房屋拆迁补偿集中安置试行办法》等文件，规定县城规划区内集体土地上的不符合规划的建筑物、构筑物，应全部予以拆除并按规定给予补偿。凡自愿退出本户现有宅基地并在县城购房的农民，县政府给予一定奖励：为其办理城镇户口；给予新购房屋每平方米200元的补贴；免契税等。上述政策的实施，不仅促进了农民向县城的集聚，同时也妥善解决了当前农民建房后的空置与财富的沉积等问题。正如利辛县委书记梁栋所说：“着急的不是农民不建房，而是农民乱建房。”利辛县鼓励农民进城购房、居住的政策颁布后，受到普遍欢迎。到目前为止，已经有700余户农村居民办理了相关手续，尚有一部分农村居民正在等待办理中。

（二）有效的规划引领战略。利辛县委、县政府高度重视城乡规划工作，开展了“规划引领”工程，在财政极其困难的情况下，毅然投入了近2000万元的规划编制资金，初步形成了以县城总体规划为纲领、滨河新区规划为重点、控制性详细规划为核心、专业规划为补充、修建性详细规划和城市设计为基础的城乡规划体系。

在实施“规划引领”工程中，利辛县高度重视规划展示馆的建设。2010年10月15日，规划展示馆交付使用。城市规划展示馆主要包括宏观展区、中观展区、微观展区以及重点项目展区。展出内容包括县城建设成就、历次县城总规、乡镇规划、专项规划、重点区域建设规划以及100平方米的1:600滨河新区地幕沙盘模型。

（三）领先的新区发展观念。2010年以前，利辛县主要的公共设施建设、基础设施建设、新建小区等仍局限在老城区范围内，导致人口在老城区高密度集聚，新区建设未能拉开框架，县城人居环境和城市面貌改善不明显。利辛县委、县政府审时度势，提出“两步走”战略：结合经济开发区的建设情况，加快完善城北地区的功能、配套设施建设；积极谋划滨河新区建设的战略构想，提出在县城西部、西红丝沟以西、西淝河以东建设滨河新区，面积19.5平方公里，为县城新的行政、居住、商业中心，与利辛老城商业中心区形成“双核”，带动县城全面发展。

（四）及时的基础设施建设。2010年，利辛县投资6.8亿元，新建改建世纪大道、延陵大道、向阳西路等城区道路22条；铺设地下弱电管网25公里、天然气管道38.5公里；完成红丝沟水环境治理和5座桥梁景观建设；实施了醉月溪景观工程等；加强小街背巷改造和城区绿化工作，新装路灯2630盏，城区主干道全部实现了绿化亮化。

利辛做法的启示

利辛县在发展过程中，坚持城乡规划优先、基础设施优先、社会事业优先、农民利益优先、环境营造优先，其中规划优先统领其他优先。与此同时，利辛县以规划展示馆促进信息化建设、以信息化建设支撑规划管理创新、以规划管理创新引领县城发展、以县城发展带动县域经济崛起，走出了一条相对落后地区以适度超前的城镇化带动相对落后工业化的新路径。

（一）突出规划展示馆作用，促进信息化建设。利辛县利用规划展示馆平台，吸纳社会各方面的反馈意见，减少政府决策的失误；让公众了解规划，保证规划的有效实施；增加城乡建设的透明度，减少城市快速发展产生的矛盾；促进技术交流，推动规划的技术创新；提振投资者的信心，成为招商引资的有效手段。规划展示馆的建设状况显示了规划在社会经济发展中的优先地位，也显示了当地城乡规划的现实状况。结合利辛经验，笔者认为在规划展示馆建设中，需突出城乡规划信息化的核心地位，通过城乡规划信息平台的建设，使城乡规划展示更加直观、生动，也使规划的制订和决策更科学、公平、公开。因此，突出规划展示的信息化建设，并促进城乡规划管理中的信息化建设，将更加有效地保证公众在规划中的知情权与参与权，切实维护公共利益。

（二）加强规划管理信息化建设，支撑规划管理创新。信息技术在城乡规划管理中的运用切实满足了城乡规划管理创新的需要。利辛县通过以信息化为主要途径的规划管理创新，解决目前县城规划管理中人员、技术以及管理制度不足等问题。为此，笔者认为需要大力倡导结合县城规划管理的实际需要，积极开展简化、实用的规划管理信息系统建设，加快推进“一书两证信息系统”、“修规通”、“城乡规划辅助决策”的应用，构建数字化规划信息管理平台和电子政务审批系统，实现县城规划管理的适时更新、实时监控、准确图审以及动态管理。

（三）因地制宜开展规划管理创新，引领县城发展。县城建设需要建立“先规划后建设、依规划而建设”的理念和意识，需创新规划编制方法以及规划管理制度。利辛县针对规划中存在的问题，开展规划创新的探索：一是进一步创新县城总体规划编制思路和技术路线，积极探索县域空间利用及管制的方法和路径，妥善解决当前县城工业化、城镇化快速发展中土地需要和耕地保护的矛盾、人口集聚和资源环境约束的矛盾、县城规模扩张和城乡统筹的矛盾；二是按照依法合规的原则，结合县城规划管理的实际需要，积极探索县城控制性详细规划“一则一图”管理，通过制订控制性详细规划通则，避免出现县城建设顾此失彼的现象；通过单元图则的制订，建立单元管理制度，实行严格的设施配建控制和“五线”控制，为规划条件的制订提供法定而又合理的依据；三是梳理现行规划审批、许可流程，创新县城规划管理制度和模式，并通过信息化建设，切实提高县城规划管理效能；四是建立规划编制的后续服务机制，在县城规划管理人才“一员难求”的情况下，要求规划编制单位负责规划审批后的动态维护工作，确保规划的实效性和可操作性。

安徽下步工作安排

近年来，安徽省住房和城乡建设厅在大力推进中心城市带动战略的同时，加强对县城规划建设工作的研究和部署，如2010年该厅就将利辛县作为全省县城规划管理创新试点县，初步探索出以规划管理创新引领县城建设发展、以县城建设发展带动县域经济发展的思路；会同安徽省委组织部在全国市长研修学院（原全国市长培训中心）举办了四期市县长城乡规划与建设专题知识培训，提高市县领导干部的城乡规划、建设和管理水平；以规划展示馆建设为平台，推进“阳光规划”的编制和实施等。

安徽省委书记张宝顺在皖北调研时，对利辛县以规划引领城镇化加速发展的思路，给予充分肯定，要求推进全省县城规划建设，突出规划先行、民生优先的理念，抓好规划编制和实施，加快县城建设和发展。该厅认真贯彻领导讲话精神，派人赴利辛组织调研，并向省委、省政府呈报了《关于利辛县创新县城规划建设工作的报告》，建议召开全省县城规划工作会议，出台《省政府关于进一步加强县城规划工作的意见》。张宝顺在《关于利辛县创新县城规划建设工作的报告》上作出批示：“可在县级城建工作中推广。推进城市化，一定要坚持规划先行，强调规划的严肃性。”副省长倪发科批示：“县城经济的快速发展，迫切要求与之相适应的城市载体。让生产力向城镇集中、工业向城市园区集中、人口向城市集聚，是工业化、城市化发展的规律。利辛县的经验值得后发县城学习借鉴，请安徽省住房和城乡建设厅转发。”

为贯彻落实安徽省委、省政府有关加快县城建设要求以及领导在安徽省住房和城乡建设厅《关于利辛县创新县城规划建设工作的报告》上的批示，充分发挥规划对县城建设发展的调控、引导作用，推进县域城镇化，安徽省住房和城乡建设厅将重点开展以下工作：

（一）总结推广利辛县规划建设工作经验,推进全省县城规划工作上水平。在已开展利辛规划建设工作调研，并向市县政府及规划建设部门印发《利辛县城规划建设管理工作调研报告》基础上，在利辛县召开县城规划工作现场会，进一步总结利辛县规划工作经验，对下一步全省县城规划工作作出部署，推进全省县城规划工作上水平。以省政府名义出台《关于进一步加强县城规划工作的意见》，进一步发挥城乡规划对县城建设发展的调控、引导作用，加快全省县城建设，明确县城规划工作的重点和方向，以县城建设促县域经济发展。同时，建议省政府建立县城建设奖励资金，结合城镇化考核评价制度进行奖励，对城镇化及县城发展速度快、质量显著提高、环境明显改善的县予以表彰，并实行以奖代补，为县城发展注入新的活力，争取在较短的时间内实现县城规划建设和县域经济发展的良性循环。

（二）推进规划展示馆的建设。张宝顺今年3月在亳州市调研时，对利辛县规划展示馆建设给予充分肯定，要求发挥规划展示馆的功能作用，每县建成规划展示馆。为落实领导要求，安徽省住房和城乡建设厅将推动各县规划展示馆的建设工作，争取在2~3年内，使每县都建成规划展示馆。同时，该厅积极争取安徽省级财政支持，争取设立专项资金，对县城规划馆建设进行补助，逐步解决建设的资金困难问题。

（三）有重点地指导县城相关规划的编制工作。通过选择有条件的县城编制战略规划或加快新一轮总体规划的编制，提高县城规划的编制水平，更好地指导县城建设与发展，促进有条件的县城发展成为特色鲜明的中小城市，实现《安徽省国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出的有关目标。前一阶段安徽省住房和城乡建设厅向各县印发了《关于开展县城战略规划方案征集的通知》，34个县积极申报参与此项活动。目前，安徽省住房和城乡建设厅根据省域城镇体系规划的初步成果及发展条件和有关原则，已初步选定20个左右的县城加强指导，提出其新一轮总体规划或县城战略规划编制的具体要求，并在第四季度开展的县城规划评优工作中予以表彰和奖励，树立典型和示范。

□中国建设报  吴晓勤 高冰松 张磊