:泛太平洋战略经济伙伴关系协定的发展与困境

刘昌黎
国际贸易 2011.1
自美国总统奥巴马在2009年11月14日访问东京时宣布美国将加入泛太平洋战略经济伙伴关系协定以来，此前鲜为人知的TPP就名声大振，一些国家纷纷对TPP采取了积极的态度。现在，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚已经和美国一起参加了TPP谈判，日本、韩国、加拿大、墨西哥、菲律宾等国以及中国台湾也表示了准备参加的态度或意向。2010年11月15日，第18次APEC峰会发表题为《横滨愿景》的领导人宣言，在提出建立贸易和投资更为自由化、更为开放的APEC共同体的同时，把推进亚太自由贸易区（FTAAP）作为建立紧密的亚太共同体的基本途径，并强调以10+3、10+6和TPP这三个现有的区域性合作机制为基础，使之进一步发展，最终缔结综合性的自由贸易协定。从目前情况看，由于以10+3为基础的东亚自由贸易区和以10+6为基础的东亚共同体还在协商或构想之中，而TPP则已运行5年多并正在扩大之中，因此，围绕缔结FTAAP、构建APEC共同体的目标，TPP就引起了亚太各国的普遍关注。为此，本文拟就TPP的有关问题做一初步的探讨，以供学术界和有关方面参考。
一、TPP的建立与主要内容
泛太平洋战略经济伙伴关系协定是Trans Pacific Strategic Economic Partnership的缩写，简称TPP。TPP是由新加坡、新西兰、智利和文莱4国缔结的自由贸易协定。2002年10月，在墨西哥洛斯卡沃斯召开第10次APEC峰会期间，新加坡、新西兰、智利三国就缔结FTA达成一致，2003年9月开始正式谈判，2005年4月文莱参加了最后一轮谈判，2005年7月28日签署协定， 2006年5月正式生效。
TPP是以2001年1月正式生效的ANZSCEP（新西兰-新加坡FTA）为蓝本而缔结的。ANZSCEP是一个涵盖广泛领域的综合性的FTA，对货物贸易、服务贸易自由化以及电子商务交易、竞争、关税手续、投资、贸易的技术障碍、卫生植物检疫、政府采购和知识产权保护等，都制订了具体的条款。由于ANZSCEP第4条规定废除所有产品的关税，在贸易自由化方面没有例外，因而被称之为高水平贸易自由化的FTA。由于TPP是在ANZSCEP的基础上缔结的，因此，其内容与ANZSCEP大体相同，也是一个一个涵盖广泛领域的高水平的FTA。TPP的条款共为20条，具体内容如表1所示。
表1  TPP的内容
条目
内容
条目
内容
条目
内容
前言
第1条
第2条
第3条
第4条
第5条
第6条
第7条
设立
定义
货物贸易
原产地规则
关税手续
贸易救济措施
动植物卫生检疫措施
第8条第9条
第10条
第11条
第12条
第13条
第14条
第15条
贸易的技术性障碍
竞争政策
知识产权
政府采购
服务贸易
临时入境
透明性
纠纷解决
第16条
第17条
第18条
第19条
第20条
补充文件
战略合作
行政与制度条款
一般条款
一般例外
最终规定
环境合作协定
劳动合作备忘录
其他
1．贸易自由化、便利化
（1）根据第3条货物贸易的规定，各成员分阶段实现货物贸易自由化，没有例外品目，全部实现贸易自由化。其中，第3条第4款规定，除有其他规定外，在协定生效之际，对其他缔约国的关税全部废除。最终废除关税的期限是新加坡在协定生效的当年即2006年，新西兰和文莱在2015年，智利在2017年，各成员废除关税的具体时间表如表2所示。
表2  TPP各成员废除关税的时间表
新加坡
新西兰
智利
文莱
时间
（年）
废除关税比率
（%）
时间
（年）
废除关税比率
（%）
时间
（年）
废除关税比率
（%）
时间
（年）
废除关税比率
（%）
2006
100
2006
2008
2010
2015
96.5
0.03
1.54
1.92
2006
2009
2011
2015
2017
89.39
0.94
0.29
0.12
9.26
2006
2010
2012
2015
92
1.7
1.1
5.2
说明：废除关税的起始时间为各年1月1日。
资料来源： New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade（2005) , The New Zealand-Singapore-Chile-Brunei Darussalam Trans-Pacific Strategic Economic Partnership
（2）根据第4条原产地规则的规定，只有符合原产地规则的产品才是贸易自由化的对象。符合原产地规则的产品一是完全取得或生产的产品，二是符合关税编号变更标准或累计附加价值超过45%的产品，即（总价额-非原产材料的价格）/总价额× 100% ≧ 45%。其中，总价额是按FOB（离岸价格）计算的交易额，非原产材料价格是按CIF（到岸价格）计算的交易价格。原产地证书（英文）采取自我证明方式，由出口业者或制造厂商制作。货物运输按直送原则的规定，经由第三国的货物在第三国滞留的时间不超过6个月，在装卸以及不需要进行其他作业来保持货物良好状态的情况下，享受规定的特惠待遇。
（3）第5条关税手续就通关手续及其方便化、关税合作、关税评价、事前教示、促进无纸质文件化贸易、紧急货物通关、风险管理等做了具体规定。其中，物品从海关放行的手续必须在货物到达48小时以内完成。
2．消除非关税壁垒
（1）第6条贸易救济措施规定，WTO规定的权利和义务，包括GATT第19条以及保障协定、GATT第6条和关于第6条实施的协定（反倾销协定）、关于补助金和抵消措施的协定所规定的权利和义务，都不能因TPP而受到影响。
（2）第7条动植物卫生检疫措施（SPS）就执行WTO的SPS协定规定的义务和权利、建立SPS委员会并制定工作计划、相关规定的制定与实施、主管官厅和问讯处、对等措施、进口检查、信息交换和技术合作做了具体规定。动植物卫生检疫措施是对等的，如果认定出口国是非疾病发生区域，进口国就承认出口国有管理风险的能力。
（3）第8条技术性贸易障碍（TBT）就执行WTO的SPS协定规定的义务和权利、国家标准的利用、对等措施、适合性评价手续、TBT委员会设置、协议等做了具体规定。
（4）第9条竞争政策规定，对于包括民间和政府经营活动在内的所有商业活动，不能因事业体以及原产地、销售目的地的不同而采取差别待遇的方法，而应采取竞争的方法，以减少或废除贸易与投资方面的壁垒；制定或实施竞争法，禁止反竞争的商业行为；警惕反竞争安排、竞争对手协商一致的习俗和滥用垄断地位；创设和保留竞争政策执法部门，负责采取措施，禁止反竞争的商业活动。
3．服务贸易自由化
根据第12条服务贸易的规定，服务贸易自由化包括服务越境、服务消费者越境、商业网点和服务提供者越境的自由化。TPP的服务贸易规则以关贸总协定的《服务贸易一般协定》为依据，以内国民待遇、最惠国待遇、市场准入和当地据点为主要内容。其中，市场准入方面的具体规定是禁止设定下述5个方面的限制：①服务提供者数量的限制；②服务贸易总额或资产的限制；③服务提供种类或服务总产出的限制，④服务领域雇用或相关自然人总数的限制；⑤提供服务的法人或合资事业形态的限制。服务贸易的有关规定不适用于金融服务、航空运输服务、政府采购和政府提供的服务。
服务贸易自由化约束采取否定名单方式。其中，新加坡、新西兰和智利在WTO服务贸易自由化的基础上承诺采取进一步自由化的措施，文莱不适用第12条的规定，具体承诺按协定生效2年后继续谈判的结果执行。
4．政府采购
根据第11条政府采购的规定，各成员对其他缔约国企业实行内国民待遇和无差别待遇。在政府采购方面，各成员对其他缔约国的物品、服务以及其提供者，都不能实行低于本国物品、服务以及其提供者的待遇，对与其他缔约国的自然人保持关系或所有关系的本国提供者，也不能实行低于本国物品、服务以及其提供者的待遇。此外，第11条还规定禁止采取与政府采购相关的抵消措施，对招标、投标程序也做了具体的规定。
作为政府采购对象的政府机构，包括中央政府机构和地方政府机构，其中，新西兰有35个政府机构，新加坡有23个政府机构，智利有20个政府机构，文莱有2年的宽限期。政府采购的标准金额是物品和服务为5万SDR，建设项目为500万SDR。
5．知识产权保护
根据第10条知识产权的规定，TPP按照《关于与贸易相关的知识产权协定》（TRIPs协定）所确定的标准，保护著作权、商标、地理标识、设计、专利、集成电路的电路配置以及各种未公开信息等的知识产权。作为一般原则，TPP要求各成员承诺TRIPs协定和其他关于知识产权的国际协定所规定的权利和义务。
6．战略合作
根据第16条战略性合作的规定，TPP定期召开泛太平洋战略性经济合作委员会会议，推进各成员开展战略性合作，战略性合作的领域包括研究、科学技术、教育、文化和第一产业等部门。
7．补充协定
TPP的补充协定有两个，一是《关于劳动合作的备忘录》，二是《环境合作协定》。这两个协定与TPP不可分割，成员国如果不执行这两个协定，就等于自动退出TPP。
（1）《关于劳动合作的备忘录》。该备忘录规定：各成员国承担作为ILO（国际劳动机构）成员国的义务，承诺履行《关于劳动的基本原则和权力的ILO宣言以及其跟进措施》的有关规定，实行与有关国际规则保持一致的劳动法、劳动政策和劳动习俗；各成员既不能因贸易保护而制定不合时宜的劳动法规和劳动政策，也不能延续贸易保护性的劳动习俗。另外，为推进各成员间的劳动合作，该备忘录还规定了设立问讯处、协商等方面的具体条款，并呼吁非政府组织参与劳动合作。
（2）《环境合作协定》。该协定规定：继续实行与国际规则保持一致的环境法规、环境政策和环境习俗，开展高水平的环境保护；尊重各成员环境政策的主权，不能因贸易保护而制定不合时宜的环境法规和环境政策，也不能因鼓励贸易和投资而放宽环境规制，实行不合时宜的环境政策。另外，该协定还就开展环境合作、设立问讯处、环境协商等做出了具体的规定，并呼吁非政府组织参与环境合作。
二、TPP的特点
1．发达小国间的自由贸易协定
从领土面积看，新加坡只为705平方公里，文莱也只为5765平方公里，智利、新西兰虽然分别为75.61万平方公里和27.05万平方公里，也是世界上领土面积不大的国家。从人口看，2007年智利为1660万人，新加坡为459万人，新西兰为422万人，文莱只为39万人，都是世界上人口较少或很少的国家。尽管TPP的成员都是小国，但除新西兰是发达国家外，新加坡和文莱的经济也比较发达，智利也是中等收入的国家。从人均GDP方面看，2008年新加坡为39423美元，新西兰为29879美元，文莱为29558美元，都接近了主要发达国家的水平，智利人均GDP虽然相对较低，也超过了1万美元，为10091美元。由于TPP成员国的经济比较发达，其贸易自由化的水平也比较高。以现行的简单平均的最惠国待遇关税为例，新加坡为0.0%，其中农产品关税为0.2%，工矿业产品关税为0.0%；文莱为2.5%，其中农产品关税为0.1%，工矿业产品关税为2.9%；新西兰为2.1%，其中农产品关税为1.4%，工矿业产品关税为2.2%；智利为6.0%，其中农产品关税为6.0%，工矿业产品关税为6.0%。可见，除智利超过5%以外，其余3国都低于3%，都属于世界最低的关税水平。
2．综合性的高水平的自由贸易协定
如前所述，TPP是以ANZSCEP为蓝本而签署的FTA，其内容不仅包括贸易自由化、便利化，还包括服务贸易自由化以及政府采购、知识产权保护、战略合作等。另外，TPP还参照北美自由贸易区（NAFTA）的做法，制定了劳动合作与环境合作的补充协定，被视为APEC的“模特协定”。因此，TPP是一个综合性的FTA。
更为重要的是，TPP在实现贸易自由化方面没有例外，要求各成员百分之百地实现贸易自由化，贸易自由化的时间也比APEC茂物宣言的目标年度（2020年）提前了。其中，新加坡在协定生效的2006年即百分之百地实现了贸易自由化，新西兰、文莱、智利当年的贸易自由化率也分别达到了96.5%、92%和89.53%，最终实现贸易自由化的时间，新西兰和文莱是2015年、智利是2017年。而且，在原产地规则方面，TPP实行45%的附加价值标准，比东亚各国间FTA的40%的附加价值标准更为严厉。因此，TPP堪称是一个高水平的FTA，被誉为FTA中的“优等生”。
3．APEC框架下的自由贸易协定
TPP成员都是APEC成员，其中新加坡和文莱是东亚国家，新西兰是大洋洲国家，智利是南美国家。上述4国不仅是利用参加APEC的机会接触的，而且是按照APEC贸易自由化的目标签署FTA的。为此，TPP第1条（设立）第3款也明文规定，各成员支持APEC广泛的自由化进程。可见，TPP既是一个跨太平洋的自由贸易组织，也是APEC框架下的自由贸易组织。换言之，TPP成员都承认APEC的基本原则，都承诺实现APEC茂物宣言的目标，都强调扩大亚太区域合作。
4．开放性的自由贸易协定
APEC的基本原则之一是坚持开放性，不搞排他性。因此，TPP作为APEC成员缔结的APEC框架下的FTA，一开始就有扩大成员国的战略目标。根据TPP第1条第2款的规定，经缔约国协商同意，协定可以扩大到其他地区，即吸收APEC的其他成员国参加。
三、美国的积极姿态与TPP谈判的进展
1．美国的积极姿态及其原因
如前所述，美国总统奥巴马在2009年11月14日访问东京时，宣布美国将加入泛太平洋战略经济伙伴关系协定。奥巴马说，美国将与TPP伙伴接触，建立一个既可广纳成员、素质高，又适用于21世纪的区域贸易协定。[1] 2010年11月13日，奥巴马总统在横滨举行的APEC工商领袖峰会发表演说时，再次表明了美国推进TPP的决心，说美国将再次在亚洲发挥领导作用，积极参与亚太地区贸易和投资方面的合作。[2]
美国不仅积极参加TPP，还多次敦促和欢迎日本以及马来西亚等国参加TPP。2009年11月，美国贸易代表柯克在APEC新加坡部长会议期间与日本经济产业大臣直岛正行会谈时说，我们将为早日与亚太各国建立环太平洋战略经济合作关系而密切合作，希望日本参加谈判。[3]2010年11月13日，奥巴马总统在横滨参加第18次APEC领导人会议期间与日本首相菅直人会谈，当菅直人说日本将与美国以及TPP各成员国协商时，奥巴马当即表示了美国支持日本参加TPP的态度。[4]
奥巴马总统支持TPP不是偶然的，而是与里根总统的“太平洋经济共同体”、老布什总统的“太平洋共同体”、克林顿的“新太平洋共同体”和小布什的亚太自由贸易区一脉相承的。就亚太自由贸易区而言，早在1999年的奥克兰会议（第7次APEC峰会）期间，美国就曾支持个别成员提出了建议，只是由于无人迎合，会议才没有就此展开讨论。但美国并未善罢甘休，而是借新西兰、墨西哥与新加坡讨论双边自由贸易之机，顺势提出了包括美国、智利、澳大利亚、新西兰和新加坡的太平洋5国自由贸易区。其后，因各方面的原因，太平洋5国自由贸易区虽然没有取得进展，但美国一直没有放弃建立亚太自由贸易区的初衷。2004年11月，在美国的支持下，APEC工商咨询理事会（ABAC）向圣地亚哥会议（第12次APEC峰会）提交了《亚太自由贸易区方案的初步评估》，建议从2007年开始，建立由APEC 21个成员组成的亚太自由贸易区（FTAAP）。2006年11月，布什总统在河内会议（第14次APEC峰会）发言时，说应加大对FTAAP的宣传和研究，早日就FTAAP的一些细则和定义达成最广泛的共识，并呼吁各方郑重考虑成立亚太自由贸易区。
奥巴马担任美国总统后提出的首个贸易倡议，就是建立泛太平洋伙伴关系，并选择参加TPP，最终建立一个包括所有APEC成员在内的亚太自由贸易区。奥巴马对建立泛太平洋伙伴关系态度积极，首先与金融危机后美国出口大幅度滑坡、失业率大幅度提高有很大的关系。据美国彼得森国际经济研究所测算：如果美国不参与亚太地区的自由贸易区，其出口损失每年至少为250亿美元，失业率也会随之攀升；美国出口每增加10亿美元，就能增加5000人的就业。因此，奥巴马政府希望通过亚太自由贸易，来实现其5年之内出口翻番、创造200万个就业机会的政策目标。[5]2010年11月13日，奥巴马在前述APEC工商领袖峰会发表演说时，再次强调亚洲的安全和繁荣对美国人民的福祉至关重要，说美国的15大贸易伙伴中有7个是APEC成员，5年来美国对亚洲的出口虽然增加了60%，但占区域内贸易的比重却下降了，美国不想放弃创造雇用的就会，决心促进亚洲、太平洋的贸易，建立开放市场的泛太平洋经济伙伴关系。[6]
其次，发挥美国在亚太经济合作中的主导权。美国参加TPP的背景是美国在亚洲的地位下降。面临中国崛起的新局面，美国力图以推进亚太经济伙伴关系来巩固其在亚洲的地位，发挥其在亚太经济合作中的主导权。2009年12月，美国贸易代表柯克在写给美国国会的建议美国参加TPP的信中写道，在过去的10年中，亚太地区与美国无关的贸易协定正在增加，美国在亚太市场的份额下降了。2010年5月，柯克在回答网络媒体的提问时又强调，为提高美国企业在亚洲市场的地位，不仅要削减关税，还要与各国共同采取放宽规制、降低非关税壁垒等，以解决“国境中的问题”，把包括商业习俗、竞争政策、环境等内容的TPP作为“美国FTA的样板”，使各国的国内制度向着对美国企业有利的方向发展。[7]
另外，美国之所以选择参加TPP，这不仅是因为TPP与其曾经设想过的太平洋5国自由贸易区非常相似，而且与TPP是一个高水平的FTA有很大的关系。如前所述，TPP的目标不仅是百分之百地实现贸易自由化，没有例外，而且实现贸易自由化的时间是2017年，比茂物宣言的目标年度2020年提前了3年。这意味着在美国的带头下，只要APEC的21个成员都参加了TPP，茂物宣言的目标以及建立亚太自由贸易区的目标就可以顺利地实现。美国深知，在APEC各成员实现茂物宣言目标方面的努力程度和进展情况不尽一致的情况下，特别是考虑到各成员在经济社会制度、经济发展水平、历史文化传统、意识形态和价值观等方面的巨大差异，要21个成员直接就缔结FTAAP进行讨论和谈判，乃是非常困难的。如前所述，从1999年美国支持个别成员提出建立亚太自由贸易区的建议，到2007年《悉尼宣言》第一次就亚太自由贸易区表示明确的态度，就经历了8年之久。再过3年，2010年横滨会议发表的《横滨愿景》虽然正式提出了建立APEC共同体的目标，并且把推进FTAAP作为实现这一目标的基本途径，但却没有提出开始谈判和缔结协定的具体日期。可以想见，不仅21个成员一致同意的具体日期很难确定，即使各成员就开始谈判和缔结协定的具体日期达成了一致，要消除谈判中的争论和分歧，也不是一件轻而易举的事情。弄得不好，谈判就会旷日持久，遥遥无期。相比之下，由于TPP已经有了令美国满意的章程，推进参加TPP的谈判，逐步扩大TPP的成员，就成为美国推进FTAAP进展的一条捷径。
2．TPP谈判的进展
自2010年3月新加坡、新西兰、文莱、智利、美国、澳大利亚、秘鲁和越南在墨尔本举行首次谈判以来，TPP在当年6月和10月先后在旧金山、文莱进行了第2、第3次谈判，12月将在新西兰进行第4轮谈判，2011年2月、3月、6月、9月和10月还将依次在圣地亚哥、新加坡、河内、旧金山、利马进行第5、第6、第7、第8、第9次谈判。
其中，第1次谈判讨论了APEC成员参加TPP的问题，谈判主要涉及建立互信关系、推动自由贸易、消除非关税贸易壁垒、促进电子商务和服务贸易发展以及保护知识产权等议题。美国贸易代表罗基尔表示，希望TPP包括APEC的所有成员；澳大利亚贸易部长西蒙说，这是一个很有前景的贸易谈判，将能够打下基础，构筑未来亚太自由贸易区的桥梁[8]。第2次谈判主要讨论了市场准入的程序、各成员已缔结的FTA与TPP的调和方式以及中小企业优先、规则一致性、竞争力、供应链、发展与区域整合等问题。会后，美国贸易代表柯克说谈判“非常成功”，各方面都取得进展，并表示TPP欢迎更多的APEC成员的加入，已确立了新加入者的加入程序，即新加入的成员必须与每个TPP成员讨论双边协定与贸易问题。[9]第三轮谈判除前述8国外，马来西亚也参加了会议。会议分24个洽谈小组，分别就工业品、农产品、纺织品以及标准、服务投资、金融服务、知识产权、政府采购、竞争、劳工和环境进行了讨论。此外，会议还就促进规则对接、提高地区管理统一性、促使中小企业更好利用协定等问题进行了讨论。根据会议发表的联合声明，9国对洽谈进展表示满意。美国东南亚和太平洋地区助理贸易代表惠索尔表示，此轮会谈仍集中在加快谈判进度，从而签署高质量的协定。
2010年11月14日，TPP 9国领导人在APEC峰会结束后在横滨举行会谈，日本首相菅直人以观察员身份列席了会议。会议就越南正式成为TPP成员国达成了一致，欢迎马来西亚正式参加谈判，强调TPP是目前亚太地区整合的最佳途径，重申TPP继续向APEC的其他成员扩大。[10]
四、TPP的难题
1．TPP成员间经济社会差距的扩大
如前所述，TPP原成员国都是经济比较发达的小国，其经济社会发展的差距不大，对外开放水平也很高。然而，随着新加入成员国的增加，情况就发生了变化。从现在参加谈判的9个成员国看，既有世界第一经济大国美国，又有低收入国家越南，就人均GDP而言，2008年美国为45230美元，与越南的1041美元相比，约相当于其43.4倍！从现行的关税水平看，越南与其他TPP成员国也有很大的差距。根据表3的统计，越南农产品关税为18.9%，工矿业产品关税为9.7%，其中，运输机械产品的关税为18.9%，汽车的最高关税为83%，都明显高于TPP其他成员国的水平。这意味着各成员协商一致越来越困难了。因此，围绕参加TPP谈判，越南国内一直有反对意见，认为越南能够从TPP得到的好处非常有限。越南2007年刚刚加入WTO，还有许多经济改革承诺没有兑现，而参加TPP势必要承担更多新的贸易和投资自由化承诺，这让不少人越南人心存疑虑。越南商工会议所的法律负责人说：谈判并不能取得理想的结果，TPP对越南没有什么好处；美国的贸易壁垒很高，只要越南制品达不到美国要求的技术水平，美国就会强加新的要求。[11]
表3  TPP原成员国、新成员国平均关税的比较（%）
新 加 坡
文莱
新 西 兰
智  利
美  国
澳大利亚
秘鲁
越  南
马来西亚
简单平均最惠国待遇关税
0.0
2.5
2.1
6.0
3.5
3.5
5.5
10.9
8.4
农产品
0.2
0.1
1.4
6.0
4.7
1.3
6.2
18.9
13.5
工矿业产品
0.0
2.9
2.2
6.0
3.3
3.8
5.4
9.7
7.6
电气机器
电视机
0.0
0.0
14.3
5.0
2.6
0.0
6.0
6.0
1.7
0-5
3.2
0-5
3.1
9.0
10.9
0-37
4.3
0-30
运输机械
汽车
0.0
0.0
4.0
0.0
3.1
0-10
5.4
6.0
5.1
5.0
5.1
5.0
1.5
9.0
18.9
10-83
11.6
0-35
化工产品
0.0
0.5
0.8
6.0
1.8
1.8
3.1
4.2
2.9
纺织品
0.0
0.9
1.9
6.0
6.8
6.8
13.1
10.0
10.3
非电器产品
0.0
7.1
3.0
6.0
3.1
3.1
0.8
4.0
3.6
资料来源：[日]日本貿易振興機構（ジェトロ）海外調査部《環太平洋戦略経済連携協定の概要》，2010年11月2日。
2．谈判的棘手问题不好解决
目前，TPP的谈判刚刚开始，有关谈判内幕的报道还不多。尽管如此，但从各方面的评论看，谈判实际上并不顺利，一些棘手的问题不好解决。
首先，如何协调TPP与现存FTA的关系，就是谈判一开始所遇到的一个难题。TPP创始成员国和新参加的成员国，相互之间都已通过多边或双边FTA建立了自由贸易关系，相互之间尚未建立自由贸易关系的成员国，都正在进行双边FTA的谈判。[12]关于如何协调现存的诸多双边FTA与TPP的关系，有三种不同的选择方案：一是用TPP取代现存的诸多FTA；二是TPP与现存的诸多FTA并存，同等有效，各成员国企业自由选择对自己有利的协定或条款，开展自由贸易；三是TPP成为一个混合体，部分内容一致条款在某些领域取代现存的双边FTA，现存的双边FTA的特殊内容的条款继续有效。其中，美国倾向于第二种方案，认为现存FTA都是经过讨价还价好不容易达成妥协的产物，不宜改动。这意味着美国希望继续保持其在现有FTA中的各项权益、权利和义务。如果美国的主张得到各成员的认可，美国就可以继续保持在现有FTA中的敏感产品的特殊待遇。例如，食糖在美国-澳大利亚FTA中就被列为敏感产品而推迟了贸易自由化的时间。与美国的立场不同，新加坡、澳大利亚、新西兰等国则主张采取第一种方案，主张在各成员间进行多边谈判，形成单一的统一的市场准入时间表，真正建立一个的“21世纪”的高水平的自由贸易协定。他们认为，只有这样，才有利于消除诸多FTA叠加所形成的“面条碗”效应，降低交易成本，使出口商只出具一次原产地证明，就可将货物运到多个TPP成员国。
其次，如何处理原有协定文本与制定新协定文本的关系，也是一个有争议的问题。就一般的惯例而言，某一国家在参加现有的国际贸易协定或其他国际条约时，需要承认其所参加的协定或条约，原有成员国并不因为吸收新的成员国而修改现行的协定或条约。然而，TPP原本是4个小国签署的协定，现在有世界第一经济大国美国参加，还有澳大利亚等发达国家参加，今后还要发展成为涵盖21个APEC成员的自由贸易组织。美国作为一个霸权国家，一再要求各成员讨论谈判的“新思维”、“新路径”，这实际上是要求各成员按美国签署FTA的范本，即按照美国的意图来制定TPP的新条款。但是，其他成员鉴于过去与美国缔结FTA的痛苦经历，不愿再受美国霸权主义的约束，主张以新加坡、新西兰、文莱、智利原先达成的协定为范本，进行适当而必要的补充和修改。
另外，TPP谈判的议题很广，包括市场准入、技术性贸易障碍、法律制度、跨境服务、竞争、投资、环境、农业、工业产品、纺织品、原产地规则、知识产权、劳动、动植物卫生检疫措施、海关合作、信息化、商业、商业人员出入境、金融服务、能力构建、政府采购和贸易救济措施等议题。上述议题中都有一些不好解决的难题。以市场准入为例，美国打算保持现有的开放水平，并希望尚未缔结双边FTA的成员自行谈判，这虽然得到了智利和越南的支持，却遭到了澳大利亚、新西兰和新加坡等国的反对。今后，随着新参加国的增加，有关问题的谈判会愈加困难。
3．新参加国举棋不定
如前所述，日本、韩国、加拿大、墨西哥、菲律宾等国以及中国台湾都表示了准备参加TPP谈判的态度或意向。从今后的发展趋势看，其他APEC成员也有陆续参加TPP的趋势。不过，上述国家和地区之所以还未参加TPP谈判，乃是因为他们各有各的难唱曲，还在举棋不定的观望之中，日本的表现最为典型。
从实际情况看，自奥巴马2009年11月访日宣布美国将参加TPP以来，在美国的劝诱和支持下，日本就一直在考虑参加TPP的问题。2009年12月10日，日本外相冈田克也首次对外宣布日本积极考虑加入TPP。特别是作为2010年APEC峰会的东道主，日本更是积极筹备APEC部长会议和领导人会议，处心积虑地斟酌部长声明和领导人宣言的内容，力争标新立异，在推进亚太自由贸易区进程方面发挥主导作用。2010年10月1日，菅直人首相在国会发表政策演说时，正式表明了日本参加TPP的态度，说作为实现东亚稳定与繁荣的一环，要研究参加TPP谈判等问题，建立亚太自由贸易区。为此，日本政府于当年11月9日制定《关于综合性经济伙伴的基本方针》，提出了加强综合性经济伙伴关系的具体措施。其中，在加强亚太经济伙伴关系方面，要求在抓紧收集TPP信息的同时采取相应的对策，尽快营造国内环境，开始与有关国家的协商。11月11日和13日，菅直人首相先后在G20峰会和APEC工商领袖峰会致辞时，都说日本将尽快营造国内环境，开始与TPP有关国家协商。11月14日，菅直人首相以观察员身份参加TPP9国领导人会议时，说日本要与9国就亚太地区的贸易和投资自由化进行紧密的协商。尽管如此，但迄今为止，由于日本在FTA、EPA谈判中一直没有放开农业自由化，而TPP在农业自由化方面没有例外，因此，以农林水产省为首，日本政府和民主党内部一直有谨慎或反对的意见。2010年10月22日，100多个民主党出身的国会议员召开学习会，要求日本政府对参加TPP持谨慎态度，前首相鸠山在会上说，决不能把废除所有关税作为参加的起点。[13]至于以自民党为首的反对党的一些人特别是农业团体，则更是强烈反对参加TPP，全国各地多次举行了反对参加TPP的集会。其中，日本农协2010年11月10日在东京日比谷音乐堂举行的集会就有3000多人参加，并做出了《坚决阻止参加TPP谈判》的特别决议。[14]一些农业地位重要的市町村负责人从保护地方经济社会发展出发，也一再呼吁日本政府不要参加TPP。以此为背景，日本政府的前述表态越来越低调，已经从“积极考虑”到“研究参加”，又到“收集信息”、“与有关国家协商”，足见日本政府举棋不定，下不了是否参加TPP的决心。根据日本内阁官房长官仙谷的发言，还要再过半年即到2011年6月，日本政府才能做出是否参加TPP谈判的决定。[15]而根据日本经济产业大臣大畠的判断，直到2011年11月美国主导的TPP谈判有了结果以后，日本政府才能做出参加与否的综合判断。大畠说，参加TPP需要得到国民的理解，现在还不是下结论的时候。[16]
4．美国国内也有掣肘因素
美国虽然对参加TPP持积极态度，但国内也有反对贸易自由化的势力。特别是金融危机以来，由于制造业严重萎缩，失业率屡创历史新高，美国贸易保护主义抬头，一些制造业部门纷纷指责美国政府对外签署的自由贸易协定。以韩美FTA为例，自2007年6月签署以来之所以迟迟得不到美国国会的批准，就是因为美国制造业部门特别是汽车工业部门强烈反对的缘故。为此，尽管奥巴马一再强调美韩FTA的前提是确保美国汽车工业的利益，但面临日渐走下坡路的汽车工业，美国贸易保护主义势力还是忧心忡忡。美国战略经济研究所所长Mr. Clyde Prestwitz认为，韩国是世界上市场最封闭的国家之一，根本不考虑美国方面的要求，只同意稍稍放宽对进口车排气量方面的限制。不仅如此，他还认为真正的问题不是国家主权而是雇用，FTA必然会使美国的惯用恶化。正因为如此，所以在首尔G20峰会期间韩美FTA谈判破裂后，他就幸灾乐祸，说韩美FTA破裂是一个好消息，奥巴马因韩国“等待”的态度而幸运地避免了美韩FTA最终达成协议的政治性自杀行为。[17]现在，一直受美国政府保护的乳制品业、制糖业和纺织业等行业，又担心TPP将迫使美国对海外竞争者开放市场，损害其行业利益。根据美韩FTA迟迟不能生效的经验，即使TPP谈判达成协议，美国国会批准生效也会有一番周折。
综上所述，建立亚太自由贸易区和APEC共同体虽然已成为APEC领导人的共识，TPP也成为实现这一目标的基本途径，但由于上述难题的存在，TPP的发展不会一帆风顺，有时还会遭到严重的挫折。
[1] 周殊钦、游润恬：美国同意成为泛太平洋战略经济伙伴，亚太自由贸易区见雏形，联合早报，2009年11月15日。
[2] [日]読売新聞，TPP合意へ決意、オバマ大統領が講演，2010年11月13日。
[3]  赵学亮：日媒称美国拉日本加入地区自贸协定抗衡中国，环球网，2009年11月28日。
[4] [日]読売新聞：ＴＰＰで米とも協議、オバマ米大統領もサポートの意向＝菅首相，2010年11月13日。
[5] 人民网：泛太平洋伙伴关系协定首轮谈判在墨尔本举行，2010年3月17日。
[6] [日]日本経済新聞：オバマ大統領、TPP推進の決意を示すAPEC最高経営者サミットで講演，2010年11月13日。
[7]
[8] 联合早报财经：泛太平洋八国齐聚墨尔本，讨论建构亚太自由贸易区等事项，2010年3月26日。
[9] 世华财讯：泛太平洋伙伴关系协定草案即将起草，2010年6月24日。
[10] 南洋视界：奥巴马在九国集团会议上力推自由贸易计划，2010年11月14日。
[11] [日]日本経済新聞：TPP交渉で越不利に？恩恵は限定的＝専門家，2010年12月3日。
[12]在创始成员国中，新加坡与其他8国之间已经全部建立了自由贸易关系；新西兰除新加坡、智利、文莱外，还与澳大利亚、马来西亚、越南建立了自由贸易关系，与美国和秘鲁的FTA正在进行谈判；智利除新加坡、新西兰、文莱以外，还与美国、澳大利亚、越南、马来西亚建立了自由贸易关系，与越南的FTA正在进行谈判；文莱除新加坡、新西兰、智利以外，还与澳大利亚、马来西亚、越南建立了自由贸易关系，与美国和秘鲁的FTA正在进行谈判。在新参加的成员中，美国与新加坡、智利、澳大利亚、秘鲁已经建立了自由贸易关系，与新西兰、文莱、马来西亚、越南的FTA正在进行谈判；澳大利亚已与新加坡、新西兰、智利、文莱、美国、越南、马来西亚建立了自由贸易关系，与秘鲁的FTA正在进行谈判；秘鲁已经与新加坡、智利、美国建立了自由贸易关系，与新西兰、文莱、澳大利亚、越南、马来西亚的FTA正在进行谈判；马来西亚已经与新加坡、越南、文莱、新西兰、澳大利亚、智利建立了自由贸易关系，与美国、秘鲁的FTA正在进行谈判；越南已经与新加坡、马来西亚、文莱、新西兰、澳大利亚建立了自由贸易关系，与智利、美国、秘鲁的FTA正在进行谈判(日本貿易振興機構（ジェトロ）海外調査部：環太平洋戦略経済連携協定の概要，2010年11月2日)
[13] [日]フジテレビ系：反TPP勉強会に100人を超える与党議員が参加，民主党内の新たな火種になる可能性も，2010年10月22日。
[14] [日]産経新聞：TPP参加に大規模反対集会、都内で農業関係者ら3000人,2010年11月10日。
[15] [日]産経新聞：TPP参加是非、６月に判断=仙谷氏が表明，2010年11月9日。
[16] [日] 読売新聞：ＴＰＰ交渉参加、経産相「来年秋頃に判断」，2010年11月26日。
[17] [日]ニューズウィーク日本版：米韓ＦＴＡの決裂は朗報だ，2010年11月12日。