:《国运1909》大清议会：橡皮图章也能雄起

国运1909:清帝国 2010-03-07 08:25:42 阅读4307 评论11   字号：大中小 订阅

“橡皮图章”雄起

金秋十月，秋风送爽。

一个喜讯从北京传向全国各地：除新疆之外，全国各省均已成立了地方议会性质的“谘议局”。这是大清国政治生活中的一件大事，是大清特色的政治体制改革的一个里程碑。

此时正是1909年10月，紫禁城的天空蓝得最为动人的季节。

建立谘议局，是以摄政王载沣为核心的大清国新一代领导核心改革攻坚的重要环节，也是1909年的工作重点。

这一年年初（2月17日，正月二十七）颁发的一份中央文件（“谕旨”）,强调指出：“本年各省均应举行谘议局选举，及筹办各州县地方自治，设立自治研究所，并颁布资政院章程等事。”文件认为，“积小高大，乃能纲举目张”，要求各省督抚及管理地方之将军都统，务必选用公正明慎之员绅，依限成立谘议局，不得延误，并由大清国“体改办”（“宪政编查馆”）考核驳正。

此前，中央颁布了《各省谘议局章程》,谘议局被定位为“各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨”，其职权为：议决本省应兴、应革事件；议决本省岁出岁入的预决算，以及税法、公债及本省“担任义务”的增加；议决本省单行章程规则的增删和修改及权利的存废；选举国家议会（“资政院”）议员，申复资政院、督抚咨询事件；公断和解本省自治会的争议事件；收受自治会或人民陈请建议事件等。简单地说，谘议局虽然只是立宪改革过程中的一个过渡性机构，但事实上就是地方议会，是大清国民众参与国家政治生活的最为主要的制度性途径。

参选谘议局议员，必须至少符合以下一项条件：一、曾在本省地方办理学务及其他公益事业，满三年以上著有成绩者；二、曾在本国或外国中学堂及其与中学同等或中学以上学堂毕业得文凭者；三、有举贡生员以上之出身者；四、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。概而言之，作为地方议员，必须符合“有公益贡献、有文化素质、有公共服务经验、有一定资产”四者之一。这样的限制，成为后世论者将谘议局解读为“假民主”的证据之一。其实，平心而论，连这四者之一都不具备的人，却又如何参政议政，“指陈通省利病”呢？

尽管参选议员有条件限制，但谘议局的选举本身相当严格、郑重，既不搞事先酝酿、上级圈定，也不搞鼓掌通过等花样形式。议员本身，包括议长、副议长及常驻议员（类似常委）等，均以无记名投票方式选举产生。更为重要的是，谘议局第一次打破了中国传统的官员终身制惯例，议长、副议长、常驻议员至多只能连任一届。

各地谘议局基本照搬了西方的地方议会模式，从会议程序到议案处理方式，直到民众的自由旁听权，乃至重要议案的“三读”方式，全盘西化。每个环节都进行了严格的制度化设定，至少在表面上切实达到了公开、民主的要求，在制度层面上令大清国民众第一次参与宪政有了基本的保障---尽管后世的太史公们，出于某种需要，对谘议局、资政院连同整个晚清政治改革，多加抨击，认为其是“假立宪、假民主”，但纵观此后的民国议会史，其公开性、民主性，并没有比晚清有更大的进步，相反，因为执政者更为熟练地掌握了“碰见红灯绕着走”的技巧，宪政民主的话语往往成为非宪政、非民主内核的外包装，有时甚至连这层包装都省略了，直接提出了“一个领袖、一个主义、一个政党”的主张。

根据大清国的政治体制改革设计，谘议局与地方政府之间应该是“相互监督、长期共存”的政治协商框架，谘议局就是地方立法机构，地方政府必须坚决服从；而地方督抚虽然有权报请中央后解散谘议局，但依法必须在两个月之内重新选举开会。在这样的制度框架下，地方督抚基本选择了与谘议局紧密合作，共同进退，以期减少行政的阻力，民意也因此得以更为充分地在地方行政中体现出来。

因此，从诞生之初开始，谘议局就没有定位为橡皮图章，而是锋芒毕露，对于“不听招呼”的地方政府，谘议局甚至不惜以集体辞职施压。江苏谘议局就曾经为预算案而与总督争执，议长和副议长带领全体常驻议员以辞职而抗争。这种风气蔓延到国家议会，资政院议员们为了阻止政府举借外债，不惜以集体辞职而抗争。根据有关材料记载, 在如此强势的议会面前，相当多的省级官员在议会领袖面前十分惶恐，行政权一权独大的传统局面得到抑制，资政院后来甚至敢于弹劾政坛上的不倒翁、内阁总理大臣奕劻。

议会政治迅速吸引了精英人士的参与。从1909年各省谘议局第一次选举结果看，约九成的议员既拥有传统功名，又接受过新式教育。这些议员兼跨传统与现代的双重精英身份，具有相当强大的资源动员能力，令谘议局迅速成为全面改革的加速器。1910年开始，各省谘议局四次“大串联”，组织大规模的请愿团，进京给中央政府施加压力，要求尽快“组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”，领头人就是大清国的状元张謇，与海外的梁启超遥相呼应。国家议会（“资政院”）会议期间，各省谘议局再度向资政院上书，并向各地的督抚施压，要求加快政治体制改革，一呼百应，中央不得不缩短此前已经颁布的预备立宪期，并且迅速组建中国有史以来的第一届责任内阁。

大清中央之所以积极推动地方议会（“谘议局”）及地方自治运动，首要目的就是动员民意，对日益尾大不掉的地方督抚实行监督和牵制。当然，政治是一种利益博弈游戏，处于夹缝中的地方督抚转而与地方议会全面合作，由此，作为设计初衷的地方立法机构与地方行政机构的博弈，转化为地方与中央的博弈。在共同利益的驱动下，地方议会与督抚联手向中央索要更大的地方自主权。宪政这样一种价值体系乃至生活方式，异化为实用政治工具，“宪法”与“民主”成为政争中有力的投枪与匕首。

曾经是皇帝候选者之一的溥伦，担任国家议会的议长（“资政院总裁”）后，政治立场似乎发生了巨大的变化，从天潢贵胄摇身一变成为宪政旗手，不仅不接政府的茬，反而带头“刁难”政府。而且，因为其打着宪政大旗，代表着“政治正确”，不仅理直气壮，而且可以结成最为广泛的统一战线，构建自己的政治影响力。这是典型的“屁股决定脑袋”的行为，所谓靠山吃山、靠水吃水，如果因此而认为溥伦是权贵中的改革者，那至少是不全面的。

权力的本质，既不是职位，也不是头衔，而是影响力。谘议局和资政院这样的代议机构，正是构建影响力的最好平台，从而能够为体制内的失意者提供一个卷土重来的机会。在旗手们的眼中，无论红脸白脸，无非都是一场戏，核心目的就是为了自己能上位。“不择手段”早已成为大清政治舞台上各种角色的“同一首歌”，提倡民主与宽容的立宪运动，成为非黑即白的零和游戏，任何的制度设计最后都被不择手段的权争所污染，宪政不仅被工具化，而且被庸俗化。议会成为各色人等捞取政治资本的时尚猎场，根据媒体记载，1911年资政院召开第二届常年会时，议员到会人数很少，但支领旅费、公费的那天，却人头济济。

曾经被立宪派看作是天经地义的“先开民智后开国会”，不久就在“夺权”的动机下彻底变样，因果颠倒，认为只要开国会、就一定能开民智：“吾民资格在争开国会,果能争开国会,则总有资格。吾民之资格在乎争不争。”宪政成为一种权力分割工具后，各地的谘议局极大地推动了地方分离主义，离心倾向遍及全国，一些必须依靠中央统筹才能完成的重大项目，如铁路等，在地方分离主义的干涉下，不仅各自为政，甚至以邻为壑，“不与他路联”的“死路”和“不通江海”的“僻路”大量出现，本就有限的社会资源在民营铁路的大跃进浪潮中被大量浪费。

地方谘议局及其地方分离主义更是成为“辛亥革命”的真正主力，武昌城头一声炮响，依赖黑道和暗杀的革命党还没回过神了，地方谘议局就一哄而上，彻底抛弃了旧的中央政权。而宪政改革却被革命的大潮所中断，一个大的专制者被推翻，无数小的专制者在废墟上立即站立起来，中国再度进入靠枪杆子和拳头说话的历史循环，议会则成为一件髦得合时的新包装，可以随意剪裁。在整个民国历史中，无论是国家议会还是地方议会，都彻底地“橡皮图章化”，革命党理直气壮地提出了“军政”、“训政”作为“宪政”前提的口号，“一个领袖、一个主义、一个政党”成为政治生活的主旋律……

【欢迎转载，请注明摘自《国运1909：清帝国的改革突围》，雪珥/著，陕西师范大学出版社2010年1月版）】

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