:改革开放以来我国税制改革的主要经验

改革开放以来我国税制改革的主要经验IdPh

刘燕明
改革开放以来，税制改革进程大体经历了四个阶段：1978年～1982年，是税制改革的酝酿和起步阶段；1983年～1993年，是国营企业“利改税”和工商税收全面改革阶段；1994年～2000年，是为适应建立社会主义市场经济体制需要而进行的深化税制改革阶段；2001年至今，是为完善社会主义市场经济体制而进行的完善税制改革阶段。税制改革在不同阶段配合经济体制改革，在促进经济社会发展、增加财政收入和改善民生等方面发挥了重要作用，积累了许多宝贵经验，对下一步税制改革具有重大的借鉴意义。
坚持理论先行，指导税制改革实践
一系列重大税收理论突破对税收实践起到了指导作用。改革开放初期，随着税收工作上的拨乱反正，我国重新确认了税收在国民经济中的地位、作用，从理论上清除了税收工作中“左”的影响，提出了税收杠杆理论。上个世纪80年代后期，在研究国家与企业分配关系的基础上，对税收本质达成共识，提出了税利分流理论，彻底消除了“非税论”和“税收消亡论”的影响，为推动国营企业“利改税”和工商税制全面改革奠定了基础，对促进对外开放、吸引外资、建立涉外税制等起到了积极作用。在上个世纪90年代后期，针对乱收费较严重的社会问题，我国从税和费的关系上明确了税收是国家进行社会扣除、补偿社会费用的最佳形式，应是各级政府取得财政收入的主要渠道。同时，对各种否定税收或者变相否定税收的做法从理论上予以澄清。这对1994年税制改革和分税制财政管理体制改革，以及后来费改税，都有重要的指导意义。
1992年以来，在建立和完善社会主义市场经济体制背景下，我国吸收和借鉴了市场经济国家的税收理论。这些理论包括税收中性理论、优化税制理论、税负转嫁理论、税制改革理论和国际税收理论等。对税收本质、职能和宏观调节作用有了充分认识，进一步明确了公平税负、促进竞争、依法治税等税制改革原则，摆正了公平与效率的关系。从注重纵向公平，并试图用税收去减少平等竞争的制度障碍，发展到用税收解决分配不公的问题。通过多年的深入研究和实践总结，理性看待各类纳税人（特别是不同所有制的纳税人），取消不规范的减免税，鼓励公平竞争，为统一内外税制、城乡税制和增值税转型提供了理论依据。
党的十七大以后，我国研究确立了服务科学发展的税收理论，从注重效率与公平，发展到兼顾民生、环境、节能和可持续发展，为进一步完善社会主义市场经济创造更加公平、效率和和谐的税收环境。
按照国情逐步推进税制结构优化
税制改革不能只重视每个税种的改革和完善，而应重视整个税制结构的优化。只有将每个税种的改革和完善置于优化整个税制结构中去考量，发挥税收体系的整体效益，才是成功的税制改革。
一是不断优化税制结构。1994年税制改革以前，国家为提高税收在财政中的地位，在税制改革方面更多地考虑以增加税收为导向，从而形成了间接税比重偏高、直接税比重偏低的格局。1994年税制改革以后，直接税所占比重逐步提高，间接税所占比重逐步下降。其中，1994年货物和劳务税类、所得税类和财产税类的收入占比分别为75.2∶18.9∶1.4，到2009年这一比例变为63.9∶28.3∶1.7。除财产税外，16年间，货物和劳务税的收入占比下降11.3个百分点，所得税的收入占比上升9.4个百分点。尽管目前我国的税收体系依然是以间接税为主体，但直接税与间接税的比例差距逐步缩小。这样的税制结构与我国经济发展状况和税收管理能力相适应，是转轨时期“效率优先，兼顾公平”思想的体现，对于实现提高“两个比重”的目标，加强宏观调控，调动各方积极性发挥了重要作用。
二是不断优化税种结构。随着经济体制的转型，为了解决原有税收制度与市场经济要求不相匹配的问题，我国逐步引进了市场经济国家普遍实行的增值税、消费税、个人所得税，改革了企业所得税。经过1994年以来的税制改革，税种已经由改革前的25个减少到19个。其中增值税、消费税、营业税和企业所得税成为主体税种，其收入目前占税收总额的80%以上。在辅助税种的搭配上，简并、开征和废止了一些税种，包括财产税，如合并内外房产税；将外资企业纳入城镇土地使用税征税范围，同时大幅度提高税额标准；不分内外企业和个人实行统一的车船税；开征烟叶税；废止过时和已经失去作用的屠宰税和筵席税。上述税种改革突出表现在统一内外税种、消除税收歧视、简并性质和作用相近或者相似税种等方面，使税种设置更科学、更合理和更简明。
三是不断促进主体税种的完善。在货物和劳务税方面，我国的主体税种演变经历是从工商税、产品税到增值税，而增值税又由生产型向消费型转换。随着主体税种不断改革和完善，征税覆盖面逐步扩大，不断消除重复征税的弊端。同样，消费税的税目由11种调整为14种，从侧重于调节奢侈品、高档消费品到重视不利于节能减排、环境保护等消费品的调节。在所得税方面，对内而言，由差别对待到消除差别；对外而言，由内外有别到内外统一。从税种要素看，增值税、消费税、企业所得税和个人所得税更趋于国际化。
适时合理调整税负水平
我国作为发展中国家，受经济总量、经济效益水平和管理能力制约，税收规模不可能过大，税负水平的提高需要一个逐渐变化的过程。因此，根据社会经济发展状况，及时合理调整税负水平，有利于确保税收作为财政收入的主要来源，加强宏观调控，促进经济协调和可持续发展。
一是处理好税收增长与经济发展的关系。经济增长决定税收规模，税收超经济增长在税制改革的某一时期有其合理性，但不能成为常态。税制改革要以提高税收质量为目标，重点在于促进税收结构的合理和优化。一方面，在政府的收入中合理确定税收与财政收入的比重，确保税收在政府收入中占重要地位；另一方面，税收规模与政府财政提供公共产品相适应。同时，建立和完善适应市场经济发展且富有竞争力的税收制度，必须坚持科学合理确定税负水平的原则，不能为追求效率伤及公平。
二是推进税制改革要保持适度的宏观税负水平。改革开放以来，从总的发展趋势看，我国的宏观税负水平呈上升的态势。1994年税制改革以后，除了1994年～1996年属于调整期，宏观税负有所下降外，1997年～2010年，宏观税负持续上升，不仅为国家财政收入的增加和各项事业的发展提供了强有力的财力保障，还为国家实施税收调控，推进各项体制改革创造了有利条件，如2006年取消农业税，2008年企业所得税“两法”合并，2009年增值税转型，应对国际金融危机实行的结构性减税等。
三是合理调整微观税负。根据加入世界贸易组织的国民待遇原则和低税率的改革原则，加快了内外税制的统一，同时清理和规范了各种涉外税收优惠；通过对增值税、营业税、关税、企业所得税和个人所得税等主要税种的调整，使纳税人的实际税收负担率有所降低，促进了国内企业经营环境的改善和各类企业的公平竞争。
坚持依法治税
我国的税制建设始终遵循税收法定主义，逐步提高税法的级次，推动税收法律体系的建设，已经形成由宪法和税收法律、法规、规章和规范性文件构成的税收法律体系，奠定了税收法制化的基础。不断用法律规范政府和纳税人的关系，强调税收活动要依法进行。
一是在税收立法上，注意征纳双方关系的协调，保护国家利益和纳税人的合法权益，提高征纳双方的税法遵从度。同时，税法起草部门和立法机关越来越重视调查研究，广泛听取社会各界的意见，增加公众参与度，不断提高立法的技术水平和立法的质量。
二是在税收执法上，不断规范税务机关的执法行为，明确税务机关和税务人员违法行为的法律责任，加强“两权”监督。建立健全税收执法内控机制，防范税务管理风险，保护税务干部。
三是在税收司法上，不断加强税收执法的监督和制衡。一方面，维护税务机关正常的执法活动，保证行使国家税权；另一方面，防止税务机关在执法中滥用职权，损害纳税人的合法权益。通过完善税收司法保障制度，为强化税收执法的外部环境提供强有力的司法保障。
四是依法治税是一项综合治理的系统工程，努力争取全社会的支持。
坚持税收征管改革，促进税制改革与税务管理能力相匹配
税收征管改革与税制改革之间存在既相互制约又相互促进的关系。一方面，税制的选择必须适应税收征管能力和水平；另一方面，税收征管必须要适应税制改革的需要。离开税收征管改革，税制改革也难以取得理想成效。从实践中看，每次重大的税制改革和税收调整都伴随着征管改革，促使税收管理方式、管理模式和管理体制的改革和创新，包括税源管理体系建设、信息化建设的加强，以及纳税服务的优化，从而保证税制改革目标的实现。其中，1994年税制改革以后的征管改革对增强税务管理能力起到了巨大作用。
一是加强税务信息化建设，优化税务管理流程。计算机管理系统在税务管理活动中得到普遍应用和升级改造，重点优化了税款流程和税务信息流程，大大降低了税收流失率，提高了税收征收效率。
二是改善税收征管，提升税务管理活动的质量。随着税收征管改革的深化，税务管理部门不断加强内部改革，包括管理方式、征管机构和干部人事制度的改革，使税收管理日趋科学化、法制化、专业化、信息化和社会化。
三是优化纳税服务，提高纳税人的税法遵从度。通过不断充实纳税服务内容，改进服务方式，探索个性化服务，构建和谐的税收征纳关系。
采取渐进式的改革方式
在税制改革的方式上，根据不同时期税制改革的要求，采取了先易后难、循序渐进的稳妥改革方式。在改革推进的策略上，先进行科学论证和确立改革目标、制定总体规划，先试点再推开，先局部后全局（先内后外），分步实施，稳步前进。在出台时机的把握上，通过局部试点积累经验，并创造条件，待时机成熟及时推开。例如，国营企业“利改税”、推出增值税和增值税转型、取消农业税等重大改革措施，都是先在部分地区或者部分行业试点，再向全国范围实施。即使是1994年的税制改革，也是采取了分步走的方式，先统一内外货物和劳务税，等到时机成熟后，再于2008年实现内外所得税的统一。实践证明，在我国这样一个区域经济发展不平衡的大国，采取渐进式改革的方式是正确的，可以兼顾各方面的利益，减少和避免税制改革对社会经济发展的不利影响，降低改革的成本和风险。
上述经验表明，税制改革必须以正确思想理论作指导，必须以满足政府基本的财政需要和促进社会经济和谐发展为宗旨，处理好税收与经济增长的关系，处理好效率与公平、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，坚持统一税制、公平税负的改革方向，加强税收法制化建设，不断优化税制结构，改革和完善税收征管体制，促进税收可持续发展。
作者单位：国家税务总局税收科学研究所