黑道特种兵全文阅读1:发改委详释《全国主体功能区规划》（实录）

　　【《财经》综合报道】 6月8日上午，国务院新闻办举行新闻发布会，请国家发展改革委副主任徐宪平、秘书长杨伟民和发展规划司司长李守信介绍全国主体功能区规划情况，并答记者问。下为发布会实录：

　　新闻办新闻局副局长、主持人陈文俊：女士们、先生们，欢迎大家参加今天的新闻发布会。今天新闻发布会的主题是给大家介绍《全国主体功能区规划》有关情况，今天请来的是国家发展改革委副主任徐宪平先生，国家发展改革委秘书长杨伟民先生和发展规划司司长李守信先生。首先请徐宪平主任介绍情况。

　　发展改革委副主任徐宪平：女士们、先生们，上午好。很高兴就《全国主体功能区规划》有关情况，向新闻界的朋友们作一介绍。

　　2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》，这是我国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。实施主体功能区规划，推进主体功能区建设，是我国国土空间开发思路和开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和调控方式的重大创新，对推动科学发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。下面，我简要介绍三方面情况。

　　一、规划编制的背景和过程

　　编制主体功能区规划、推进形成主体功能区，是党中央、国务院立足我国基本国情，从可持续发展的高度出发作出的重大战略决策。“十一五”规划《建议》提出了主体功能区的战略构想，“十一五”规划《纲要》明确了推进形成主体功能区的基本方向，党的十七大报告把“主体功能区布局基本形成”作为实现全面建设小康社会宏伟目标的一项新要求。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》提出实施主体功能区战略，“十二五”规划《纲要》明确了今后五年推进主体功能区建设的主要任务。

　　为编制好主体功能区规划，国务院下发了指导规划编制工作的两个文件，并专门召开电视电话会议进行了部署。

　　按照党中央、国务院的部署，国家发展改革委会同规划编制领导小组14个成员单位，从2006年8月开始，用4年多的时间编制完成了这一规划。

　　二、规划编制的目的和意义

　　改革开放以来，随着我国经济持续较快增长，工业化城镇化加快推进，国土空间发生了巨大变化。这种变化有力地支撑了经济发展和社会进步，但也存在一些必须高度重视的问题，如耕地减少过多过快、资源开发强度过大、环境问题凸显、生态系统功能退化等。因此，必须统筹谋划未来国土空间开发的战略格局，形成科学的国土空间开发导向。

　　推进形成主体功能区，有利于推动经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式。空间结构在一定程度上决定着发展方式及资源配置效率。当前空间结构不合理、空间效率不高已经成为影响科学发展的重大结构性矛盾和问题。转方式必须转变传统的空间开发模式，调结构必须调整不合理的空间结构。只有通过明确不同区域的功能定位和发展方向，才能把转方式和调结构的要求落实到具体地域上。

　　推进形成主体功能区，有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距。区域协调发展并不是使经济总量在城乡和各地区平均分布，并不是简单地缩小地区生产总值的差距，而是要从人人享有小康社会幸福生活出发，使生活在不同地区的人们都能享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平。

　　推进形成主体功能区，有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，实现可持续发展。对一些生态环境脆弱的地区，若仍按照原有的发展模式，势必大大超出其资源环境承载能力，陷入越开发、越破坏、越贫困的恶性循环。因此，要引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，为农业发展和生态保护腾出更多的空间，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。只有这样，才能从源头上遏制生态环境先破坏后恢复的弊端，使当代人的发展不损害后代人利益。

　　推进形成主体功能区，有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。我国幅员辽阔，区域差异比较大，国家对区域经济发展的调控，应根据资源环境的特点分类指导。主体功能区规划可以为差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，从而增强区域调控的针对性、有效性和公平性。

　　三、规划的主要内容

　　《全国主体功能区规划》以构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局为主线，共分为六篇十三章，还附了国家重点生态功能区、国家禁止开发区域两个名录以及20幅分析评价图和规划图。

　　规划对我国国土空间进行了深入分析。主要概括了我国自然状况的特点，对国土空间进行了综合评价，分析了国土空间开发中存在的主要问题以及面临的挑战。

　　规划提出了未来国土空间开发的一些新的理念和原则。提出六个新的开发理念，即根据自然条件适宜性开发的理念、区分主体功能的理念、根据资源环境承载能力开发的理念、控制开发强度的理念、调整空间结构的理念、提供生态产品的理念。确定五个开发原则，就是优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹。

　　规划确立了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建这一格局，是在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。

　　二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。这是结合我国农业自然资源状况的特点和基础，这几年主要农产品向优势产区集中的新变化提出来的，对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全至关重要。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，对于在现代化建设中保持必要的“净土”，实现可持续发展具有十分重要的战略意义。

　　规划明确了国家层面四类主体功能区的功能定位和发展方向。阐述了国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展方向和开发管制原则。同时规划还明确了能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。

　　规划还按照推进形成主体功能区的要求，提出了分类管理的区域政策。分别阐述了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策方向和措施，提出实行各有侧重的绩效考核评价办法。

　　今年是实施“十二五”规划《纲要》的开局之年，也是实施主体功能区战略的起步之年，我们希望通过全国上下和社会各界的共同努力，宣传好、实施好主体功能区规划，共同建设我们美好的家园。谢谢大家。

　　陈文俊：谢谢徐主任。听起来这个话题很专业，大家有什么问题可以提出来。

　　中央电视台新闻中心记者：我有两个问题：第一，在“十一五”规划中提出区域发展总体战略，这次“十二五”规划又提出区域发展总体战略和主体功能区战略，请问这“两大战略”有什么区别，它们之间有什么联系？第二，大家都比较关心的是，对于优化开发的地区和重点开发的地区来说，经济发展本身就比较强，而对于那些限制开发和禁止开发的地区来说，经济本身就不怎么强，这样一个强制的划分之后，是不是拉大它们之间的经济差距呢？对这方面怎么平衡经济发展，国家有什么样的考虑？谢谢。

　　徐宪平：谢谢你的提问，先回答第一个问题。我们讲的区域发展总体战略，包括深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展等内涵，也就是我们通常讲的“四大板块”的发展。区域发展总体战略，它是强调要发挥不同地区的比较优势，促进生产要素的合理流动，来促进区域合作互动良性发展，来缩小区域发展的差距。

　　主体功能区战略提出构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”和优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类的开发模式，它强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此来控制开发的强度，来完善开发的政策，来规范开发的次序。在东、中、西和东北这“四大板块”中都有城市化地区、农业地区、生态地区，也有优化开发的区域、重点开发的区域、限制开发的区域和禁止开发的区域。区域发展总体战略和主体功能区战略这“两大战略”相辅相成，共同构成了我国国土空间开发完整的战略格局。

　　第二个问题请我们的秘书长杨伟民同志来回答。

　　发展改革委秘书长杨伟民：刚才提的问题是社会各界，特别是一些欠发达地区普遍关注的问题。正如你所说的，现在我们确定的优化开发区域，像环渤海地区、长三角地区、珠三角地区是我们国家经济实力最强的地区，这三大地区的经济总量占我们全国经济总量的40%左右。我们确定的一些所谓限制开发区域，也就是重点生态功能区、农产品主产区这些地区的经济总量是很小的。但是我们这么做了以后，可能就GDP来衡量会拉大这样两个区域之间经济总量或者GDP总量的差距。

　　但是我们要缩小的到底是什么差距？我们要缩小的恰恰是徐主任讲到的，主要是公共服务方面的差距、居民收入之间的差距、基础设施之间的差距，是要缩小这样的差距。而我们把这些地区确定为重点生态功能区、农产品主产区，恰恰是从当地的资源和环境承载能力出发的。总的来讲，这些地区承载不了这么多的人口，所以需要通过其他的一些途径来解决。

　　如果要缩小差距的话，须三管齐下：一是扩大分子，尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业。二是减少分母，促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区，而这个过程事实上已经在发生。三是增加转移，中央财政、省级财政增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付，这方面我们已经做了很多的工作。

　　新京报记者：第一，主体功能区规划对于我们现有官员的考核方式会带来非常大的变化，对于这四类主体功能区之内主要官员的考核将会分别采取什么样的方式来进行，如果遇到对于主体功能区规划要求并不符合的行为应该会有什么样的问责或者其他的方式？第二，最近有一些地方在重修城市的总体规划，可能重修和之前只有几年的时间间隔，影响了规划的严肃性。从中央的层面上，对于这样的重修会是一个什么样的态度，会不会有比较严格的控制重修的行为？谢谢。

　　徐宪平：我回答第一个问题，对不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价办法，比如对优化开发区域，对它的考核是强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。对重点开发区域，也就是资源环境承载能力还比较强，还有一些发展空间的地区，主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价。综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。

　　对于限制开发区域的两类，一类是农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。过去我们讲生态地区不生产产品，实际上它提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。

　　对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。《规划》中明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。如果你不按照主体功能区的要求开发，就会影响到对你的评价。

　　回答第二个问题，在开始介绍情况的时候，我说了一句话，说主体功能区是战略性、基础性、约束性的国土空间规划。这个规划是制定区域规划、专项规划以及各种相关规划的一个重要依据，它是有约束性的。刚才你讲到有些地方的规划在修编，未来修编中的一些原则、一些定位必须要遵循主体功能区的定位。谢谢。

　　凤凰卫视记者：请问徐主任，近期有很多机构预测说5月份的CPI有可能涨幅达到5.5的高位，如果在下个星期5月份的CPI数据出台以后，确实是如大家预测的这样，发改委会不会采取一些调控的措施？谢谢。

　　徐宪平：今天的新闻发布会的主题是主体功能区规划，但是对你提出的问题，我还是愿意做一些回应。针对去年二、三季度以来物价呈现上涨的现象，国家采取了一系列的措施来控制物价的上涨，包括加息、保障供应、搞活流通、减少收费，现在看来还是取得了一些初步成效。我看到一些数字，最大的一个可喜的变化是蔬菜的价格比前几个月，包括比去年同期有明显的下降，但是现在物价上涨的压力还是比较大的，特别是国际的粮价、油价都在涨，输入性通胀的压力比较大。国家把控制物价上涨作为宏观调控的首要任务，相关的措施会一步一步的抓落实，我们现在把这个工作是摆在非常重要的位置。谢谢你的提问。

　　中国日报记者：这次主体功能区战略是一个非常好的思路，大家可能都担心实施起来会有一些难度，对相关的一些政策或者措施，不知道发改委有什么考虑？另外一个相关的问题，在上周国新办的发布会上，环保部的副部长当时就承认中国有22%的自然保护区受到不同程度的破坏，我们也了解到可能有一些国家级的自然保护区也在为一些建设项目不得不作出让路的情况，不知道主体功能区战略是否能有效的杜绝类似的情况发生？谢谢。

　　徐宪平：你提的问题很重要，许多人都认为主体功能区的规划要落实的话，关键是差别化的政策要落实。在这一方面，请我的同事杨伟民来回答这个问题，他对这个问题是非常有研究的。

　　杨伟民：在主体功能区规划当中确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核，也算是一个政策。

　　总的说来，我们“9+1”的政策体系重点是放在提出政策未来改革的方向，但是需要在下一步会同有关部门一项一项、一个政策一个政策的落实，变成可操作的政策措施。在这个过程当中，已经有一些政策开始实施，比如财政政策，我们提出要加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度，这个政策从前年财政就开始做，前年中央财政拿了120个亿转移到我们确定的重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务和社会管理方面的支出，去年资金增加到250亿。我们将436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。

　　由于这些政策比较庞大，没有更多的时间一项一项介绍，主要我说一下确定这些政策的考虑。第一，这些政策必须是差别化的政策。大家经常说我们国家地域广大，但是各项政策应该分类指导、因地制宜，有差别化。

　　现在我们的产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录，在全国是同一个，未来是按主体功能区来实行，比如现在在全国是鼓励的，但是未来可能在确定的优化开发区域当中是鼓励的，在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目，也可能变成允许或限制的。这样就体现了每一类不同的主体功能区、每一个主体功能区都会有相应不同的产业政策的指导。

　　第二，缩小我们的政策单元。我们现在实行的是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的战略，相应的政策也是分成四大类，西部有西部的政策，中部有中部的政策，要提高政策的针对性和有效性，必须要缩小政策针对的地域空间单元。比如德国面积35.6万平方公里，它的政策单元有270个。

　　按照我们现在确定的主体功能区（当然还没有全部完成，省级的主体功能区规划还在编制过程当中），现在有3个优化开发区域，18个重点开发区域，25个重点生态功能区，7个农产品主产区，不包括1400多个各类开发园区，这样政策单元变成53个，我们把过去的政策单元从4个变成了53个，这样政策的针对性就比较强。

　　比如对生态保护的政策，今后就可以更多地用于25个重点生态功能区，让它更多地享受到生态环境保护方面的政策支持。比如对农业也有很多的政策。今后我们可以集中把农业政策，可能主要是增量，也包括一些存量的农业政策更集中地用于支持我们确定的“七区二十三带”农业主产区当中，这样每一个地区享受到的政策比原来就要多得多。

　　第三，政策要根据改革的大方向和改革的精神来制定。制定一个政策，首先要看近期的可操作性，是不是有一些难度。有一些政策要考虑未来改革以后，体制变成那种情形以后，政策到底是怎么样。所以政策的确定既要考虑操作性的问题，也要考虑未来改革的方向问题。比如这里提的一些带有改革精神和带有改革味道的政策，实际上涉及到对现行的体制和政策作出重大的调整。这虽然近期实现有一定的难度，但是未来符合改革的大方向。这是我要介绍政策的初步考虑，大家可以看《规划》里的具体内容。

　　关于第二个问题，自然保护区在我们《规划》当中被确定为禁止开发区域，是禁止进行工业化、城镇化开发的区域。我也知道，我们过去确定自然保护区等这些区域的时候，有一些区域并没有完全明确边界在哪里。

　　我们在《规划》里提出一个重要的方面，是近期的任务，要在“十二五”期间给现有的国家级自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园定范围、定功能，到底功能是什么，然后定编制，到底管护人员应该有多少，最后是定经费。我们需要在“十二五”期间将现有的禁止开发区域的范围，包括核心区、缓冲区等，把它的范围界定，这样就有利于重新准确地进行功能定位、保护对象以及管护人员和管护经费，有利于最终实现禁止开发区域所确定的功能定位。

　　中国国际广播电台记者：我的问题和刚才您提出的限制开发区域有关，我们看到规划列了一个很详细的名录，可以看到这个区域特别大，虽然刚才您讲了政府的很多扶持政策，我想当地的民众和政府肯定也特别担心把它划入限制开发区域，如果影响了经济发展，他们还有动力坚持吗？关于生态产品理念，刚才您谈了很多次，不知道具体是什么意思，现在粮食安全和食品安全都是大家关心的，是不是有细则来规定农产品的保护区呢？就农产品的数量和质量都有一些限定，有没有这方面的问题？谢谢。

　　徐宪平：谢谢你的提问。第一个问题，我想请规划司司长李守信同志回答。第二个问题，我想请我们的秘书长杨伟民同志回答。

　　发展改革委发展规划司司长李守信：针对你提出的第一个问题，首先要明确一个概念，我们在全国主体功能区规划里明确的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发里面“开发”这两个字不是一般意义的开发概念，它是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动，是指这一类的开发。

　　我们这里提出的限制开发，实际上“限制”两个字就是限制在一定区域进行这种大规模、高强度的城镇化、工业化的活动。再说回来，整个来讲，我们这里说的限制开发并不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。

　　我们在限制开发区里明确的一类是重点生态功能区，这一类区域是全国生态系统十分重要的组成部分，同时也是为全国提供生态安全的保障。它的主体功能在主体功能区规划当中就是要提供生态产品，提供生态安全的保障。

　　这些区域一般来讲，生态环境比较脆弱或者是生态功能非常重要，资源环境的承载能力也较低，不具备大规模、高强度的工业化和城镇化开发的条件，实际上也不宜进行这一类的开发活动，以便为全国提供可持续的生态产品供给的能力。所以把这一类区域划定为限制开发区域，实际上就是为了全国整体的发展，也是为了全国的可持续发展。

　　对这些区域的发展也不是进行限制，这些地区今后的发展，刚才两位领导已经谈到几个途径，实际上最重要的一个途径是加大中央财政的转移支付，提高转移支付的水平，能够提高基本公共服务的能力，同时这些地区也通过发展自己的生态经济，能够逐步的改善生活水平，通过这几条渠道使得这些区域能够和其他区域一样有大体相当的生活水平和基本公共服务的水平。

　　刚才谈到在这些区域也并不是意味着限制所有的开发活动，实际上在一些生态功能区内也允许适度的开发能源、矿产资源的活动，但是必须进行生态环境的评估，在其中一些水资源短缺、环境容量有限、生态比较脆弱、地震和地质灾害频发的地区要严格限制能源和矿产资源的开发。需要强调的是对于资源承载能力弱的矿区，要在区域外进行矿产资源的加工利用。

　　杨伟民：我回答第二个问题，非常高兴能注意到规划当中“生态产品”的新提法，这个概念或者这个范畴是我们规划当中的一个创新，当然也是我们提出主体功能区战略重要的出发点。对这个概念如果进行比较深入的探讨，我们时间也不够，欢迎您和我们联系，我们会进行深度的探讨。简单的说，这个产品是我们人类生存和发展必需的东西，我们必须要生产，并要保护提供生态产品的资源。但是这种产品不像工业品那样易于分割，它是不能分割的，而且具有公共性，是满足公共需求的，所以现在还不能计量到底生产多少，谁消费了多少，谁生产了多少。我就回答到这里。

　　徐宪平：我还想向新闻界的朋友表示歉意的是，因为我们的文稿总共有7万多字，有20幅图，我们力争会后能够尽快上网。我也知道因为今天时间有限，对于这么重要的话题来不及充分的讨论，也欢迎各位新闻界的朋友对这个问题进行深度的采访和交流。

　　陈文俊：今天的发布会到此结束。谢谢大家。