黑苹果系统有什么缺点:找回村落共同体：转型中国村落公共事务的治理

——评《难以产出的村落政治》和《Accountability Without Democracy》
作者：张敏
来源：《中国农村研究》（2010年下卷）
来源日期：2011-7-1
【内容摘要】“村落公共事务的治理”是转型中国基层治理的重要难题之一。刘伟先生《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》和Lily L.Tsai《Accountability Without Democracy：Sodidary Groups and Public Goods Provision in Rural China》两本著作均为近年来中西学术界从政治学视角对此问题的杰出思考，因此，对两者进行对比阅读于展开中西学术研究的对话具有重要意义。本文试图从研究方法、理论提炼到结论思考三个层面对两本书进行梳理，思考找回村落政治共同体对于转型中国村落公共事务治理的价值。
【关键词】村落公共事务的治理 中观理论 难以产出的政治 非正式制度责任
通过权力的“微观物理学”对社会的全面规训是构建现代国家“想象的共同体[1]”的根本原则。其中，国家与社会之间存在双向形塑的关系：一方面，国家拥有自主性，通过现代科层制等方式拓展治理技术;另一方面，社会具有自主性，通过多元化的小共同体的力量制衡国家权力，推进现代国家的成长。然而，后发国家现代权力装置却与碎片化的社会网络互相离散，国家权力单线的垂直渗透逻辑在这种非同质性的社会面临严峻挑战。在这种场景之下，国家拥有统治者和乞求者两种形象，作为统治者的国家拥有毋庸置疑的渗透社会能力，而作为乞丐者的国家则极为悲惨，正如米格代尔的精彩比喻，“国家正如投入小池塘的巨石：它们在池面的每个角落都泛起了涟漪，却抓不住一条小鱼。[2]”因而，转型国家的现代国家政权建设往往无法与碎片化的社会网络相衔接，国家的“政策执行者”基本上“内卷化”为一种异化的权力自治体，成为国家与社会之间的扞格力量。因此，如何寻求一种新型的权力技术，使得现代国家与碎片化社会之间实现有效衔接，成为摆在后发国家面前的重要课题。
一、成为问题的村落公共事务治理
费孝通在《乡土重建》一书中提出“双轨政治”的论断值得我们思考，他认为传统中国的政治，一方面是自上而下的官僚治理轨道，另一方面也存在微弱的自下而上的民间自治的轨道，两者之间的有效衔接机制是处于国家象征性权力末梢和村落“地方性知识”之间的乡绅。[3]在“双轨政治”的逻辑之下，传统中国的“村落公共事务的治理”依赖“权力的文化网络”，“在县之下通过礼俗进行乡村精英(士绅)主导的宗族式村庄秩序再生产，这种再生产的文化网络在国家权力与村落秩序之间相互配套，具有极强的稳定性和修复能力。”但是，这种维持村落公共事务的结构在近代以来的历史中发生转变，村落的秩序逐步被纳入到国家宏观的权力格局之中。中国国家政权建设的压力，使得双轨政治逐渐转变为僵硬的单轨政治，这种单轨政治的逻辑强调国家治理技术的拓展和资源的汲取，而在缺乏有效制约的前提下，代表单轨政治的国家政权逐渐内卷化为一种杜赞奇意义上的“赢利型经纪”，从而导致现代国家与底层社会之间双向的冲突。因此，“村落公共事务治理”作为一种问题开始呈现，也成为中国现代国家建设需要严肃对待的问题。
建国后，作为一种问题的“村落公共事务的治理”无形中被全能型的国家制度体系所掩盖。基层政权被纳入到国家党政系统的组织网络中，作为一种“单位”形式而存在，依赖这种组织网络所建构的基层政权实际上沦为全能主义国家汲取资源与社会控制的制度节点，即所谓单位办社会的“组织治理”模式。如此，村落的治理问题得以通过强制的行政方式解决，国家在形式上化解了基层治理的困境。然而，这种组织治理模式的问题是致命性的“软预算约束”，基层的政治社会经济小共同体在缺乏有效的制约约束条件下没有利润、效率等观念，易造成国家治理资源的匮乏[4]，因此，组织治理的成本极高。改革开放以后，国家全能主义的治理模式开始后撤，同时伴随基层政权的重建，村落得以获得相对自主的空间。然而，转型中国现代国家建设的压力迫使国家汲取能力急剧扩张，国家“包养”社会的模式在后撤的同时，以财政汲取和社会调控为主的“压力型体制[5]”却紧步跟进，特别是分税制改革与税费改革的推行，各级政府通过财政压力转嫁使得基层政权的财权与事权极为不对称，因而基层政权再度“经营化”。[6]由此，国家与村落之间的冲突围绕着利益冲突而无法实现有效衔接，[①]“村落公共事务的治理”再度显现并成为中国政治中的重要难题。该问题也在学术界引起广泛关注和研究，“华中乡土派”作为一种研究集群的出现，对此问题做出过深入的探讨。近年来，刘伟先生的《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》(中国社会科学出版社，2009年9月版)和Lily L.Tsai的《Accountability Without Democracy：Sodidary Groups and Public Goods Provision in Rural China》(Cambridge university press，2007)两本著作均是从政治学视角对该问题的杰出思考，具有深刻的洞察力。本文试图从研究方法、理论提炼到结论思考三个层面对两本书进行阅读和梳理，思考村落政治共同体对于转型中国村落公共事务治理的重要价值。
二、方法论的引入：两种“中观理论”
社会科学的研究范式到20世纪70年代末为止基本上采取“宏观历史比较社会学”，注重对社会整体结构的研究。这种理论在70年代后期开始遭遇到微观理论的挑战，博弈论和理性选择理论等方法论的发展，使得社会科学研究日益转向个体和集体行动的“微观机制”，关注“行动者”的各种理性和非理性的偏好和选择机制对人类行动和互动的影响。前者的理论体系过于抽象，与具体的政治实践存在一定的距离;后者的理论体系过于微观，往往陷入琐碎的经验之中。因而“如何在宏观取向与微观研究之间寻求有效衔接”就成为社会科学研究范式转换需要解决的问题，[7]“中观理论(或曰中层理论)”正是这种需求的产物。罗伯特.默顿认为中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论。其在社会学中原则上被应用于指导经验性调查，同时也是描述社会行为组织与变化和非总体性细节描述之间的中介物。[②]基于此，笔者认为，中观理论的应用，一方面需要宏观理论的本土化建设，即“理论的中观”;另一方面亦需要通过分类的方式对个案进行中观提升，即“样本的中观”。
刘伟先生《难以产出的村落政治》一书引入中观理论对村民的群体性活动进行透视。在宏观理论框架上，通过反思“国家与社会”及其衍生范式，产生适应于村落层次思考的理论模式，即“自生秩序与国家权力”的框架。作者认为“国家与村落的研究范式，从大的范畴来看，从属于国家与社会的研究范畴，虽然国家与社会二元的研究方法在中国研究中的适用性受到了质疑，但这一范式所具有的解释力还是存在的。因为，从理想类型的意义上讲，特别是现代国家建设之后的社会秩序，都是在延续传统和国家主动建构两种力量下的产物。虽然从结果和过程来看，国家权力与社会力量之间的界限很难划定，两者之间的关系模式也错综复杂，但这不妨碍我们从抽象的意义上建立分析框架。”[8]因而，作者站在村落的层次上，一是向上看，将村落的研究纳入村落所处的纵向权力体系中;一是向下看，将村落纳入自生的自主性体系中，逐渐将“国家与社会”范式细化为“村落自生秩序与国家权力”的可分析性范式。
村落作为一个研究单位本身就是中观层次的考察。然而，由于中国地区发展的不平衡和村落各地的显著差异，如何把差异如此之大的村落样本纳入“村落自生秩序与国家权力”的中观层次，则需要通过分类的方式把个案向中观提升。正如作者所言，“本研究应该属于多个案综合比较研究，也使尝试“走出个案”的努力。具体地讲，就是从若干层面对不同类型(大类与小类)的村民群体性活动作出比较，并在这些比较的基础上对不同范围内自生秩序与国家权力间的关系现状进行比较，从而对村落目前面临的治理困境及其与国家之间的关系进行理论推演。”[9]因而，为了进行多个案的比较研究，作者必须对案例进行分类，分类的标准，“是离国家正式权力机构的远近”，将调查的案例分为文化性特征为主导的群体性活动(譬如婚丧嫁娶)、经济性特征为主导的群体性活动(譬如修路)、政治性特征为主导的群体性活动(譬如村组会议)。当然，这种分类方式在作者看来也是粗线条的，其中没有过多考虑每一类内部的具体区分，而注重群体性活动的主导属性。[10]
Lily L.Tsai《Accountability Without Democracy》同样也是运用中观理论的杰作。Lily L.Tsai在宏观理论框架上，是通过对相关治理理论的反思，产生理论分析构架的。在西方的治理理论中，善治的逻辑一般而言有三种理论预设。第一种观点强调，经济发展水平与公共物品的供给之间存在强的正相关关系，而作者发现在中国的地方经济增长与地方治理之间并没有因果关系，地方分权化所带来的经济增长往往采取的是政府厂商模式，地方政府成为最大的受益者。[11]第二种观点强调，有效的治理依靠正式制度的功效，良好治理的关键在于能否设计出一种对官员的行为进行有效监督和制裁的民主行政制度。[12]基于此，Lily L.Tsai考察了中国官僚制度、政党制度、基层选举制度对地方治理的作用，也未发现其与村落公共物品供给有显著关系。[13]第三种观点强调，社会资本和市民社会的因素，认为公民社会的发育可以促进公共精神的成长，通过参与的压力从而提高政府的治理水平。作者经过考察，也未发现基层民主制度对治理绩效的显著影响。[14]在分析三种治理理论的不适应之后，作者提出一种衡量村落公共事物治理的分析框架，即“连带团体和非正式责任(Solidary Groups and Informal Accountability)”，是为“理论的中观”。
从传统社会到现代社会的演变，底层中国社会中充满各色各样的、秘密的或者公开的连带团体，因而，要考察村落连带团体的非正式责任对村落公共物品供给的影响，就需要对连带团体进行分类研究。Lily L.Tsai认为连带团体具有两种特征：其一，具有包容性，在地方治理单位下对所有的人开放;其二，具有嵌入性，连带团体必须将地方官员嵌入在其中。[15] Lily L.Tsai按照包容性和嵌入性两个特征对村落中的连带团体进行分类，主要分为村庙、乡村教堂和血缘集团三种类型。其中村庙和教堂一般当地的行政边界重合，血缘团体包容性的伸缩程度很大，因而，以血缘团体与村落行政边界的契合程度，又可以将血缘团体继续分类为次村血缘集团、全村范围的血缘集团和跨村血缘集团。这种细致的分类可以将村落的连带团体的个案聚集，向“样本的中观”沿伸。通过对连带团体的分类也进而分析到底什么样的连带团体有利于村落公共物品的供给。
三、理论提炼：从“难以产出的政治”到“非正式制度责任”
用中观理论对“村落公共事务的治理”问题进行分析，产生的理论创新也必然是中层或中观概念。刘伟先生《难以产出的村落政治》通过系统论的演绎将中观理论深入到村落群体性活动中，从而生成本书的核心概念“难以产出的政治”，Lily L.Tsai的《Accountability Without Democracy》确切而言并没有特别强调自身的概念，而是在“连带团体和非正式责任”的中观理论之下对连带团体在转型中国村落公共物品方面的影响进行分析，证成“非正式制度责任”在基层“难以产出的政治”背景下发挥着独特的弥补作用。
作者在书中抛出一个的话题，即奥斯特罗姆通过案例研究，发现在小规模公共池塘的资源问题上，在市场和政府之外，可以存在有效的自主治理[16]。相比之下，我国村落的诸多公共事务领域，更具有“小规模公共池塘”性质，在市场化的背景下，不仅村落公共事务成为市场的不愿光顾之地，国家的常规力量也不能有效地嵌入治理过程，村民自主性的力量也显示其致命的组织缺陷。这多少让我们对奥斯特罗姆的乐观命题多一些反思：我国村落的社会性质并不足以保证其自主治理;更为重要的，有效的自主治理并不能单单由其自身来保证，外部的市场化状况和政府架构也可能是更为重要的深层变量。[17]从这一问题出发，作者通过利益-精英-信任的微观分析框架对村落群体性活动进行深入研究，发现“利益只能解决村民是否参与群体性活动以及以什么方式结成群体性活动，如果村落自生秩序和现代国家权力均不能在村民群体性活动的过程中起主导作用，两者之间又不能互相衔接，村民群体性活动的结局并不能让参与者满意。[18]”进而，作者将村落群体性活动纳入一个空间范围内非严格意义上的政治过程中来考察其结构性的困局。针对有些学者将中国村落称之为“无政治村庄[19]”，作者通过调查并运用系统论的政治过程分析发现，村落中并非不存在政治，而只是政治难以达成参与各方的愿望，因而作者将中国村落群体性活动的困局界定为“难以产出的政治”。
“难以产出的政治”概念的产生过程如下：将村落的群体性活动看作一个连续性的系统过程，“政治过程是包含了输入、转换、输出、反馈的无限循环的过程，也就是政治体系与周围的环境进行无停歇的能量交换从而实现系统平衡的状态。从这个意义上讲，政治应该是一个完整的过程，如果政治活动的某一环节出错或者政治活动在某一环节嘎然而止，便是一个非理想的政治，或者更准确的说是残缺的政治。[20]”因此，作者“从政治系统论的角度看，村民的群体性活动也必将包含输入、转换、输出、反馈的过程。……需要说明的，村民群体性活动的输入过程主要指村民的群体性集聚及相关的言论表达、利益诉求和相关行动，转换是指公共组织(或领头人)将相关意愿和利益纳入考虑和决策之中(这其中当然也不排除村民的参与甚至是以村民为主体的参与)，输出是指将形成的决定(含规则)公布于众即形成一个公共议程，反馈是指利益相关者对公布的公共议程提出意见或遵照执行的相关情况。”基于此，作者认为只要存在群体性活动，村落空间中的政治活动在某种程度上就已经存在了，即进入输入环节。而最关键的问题在于是否有产出，换言之，是否出现了大家期待的结果。如果只是形成了相应的公共活动，却没有预期的结果出现，这种状态即为“难以产出的政治”。在作者看来，“难以产出的政治”主要是用来形容当前我国村落因为传统文化网络不再能把单独发挥自主治理的作用，而国家现代规则和治理资源又没能真正进入村落成为村民活动的普遍性依靠，所以，村民的群体性活动往往呈现出只有发生，只有聚集、纠纷和冲突，却大都形成不了一个好的解决方案的政治特征。这有助于我们对单独依靠村落自然生长或单纯强调国家介入的观点的反思。[21]
“连带团体和非正式制度责任”作为Lily L.Tsai的分析假设，抛开国家与社会的结构性视角，观察村落实际现象，直接从治理的层面分析，其得出的“非正式制度责任”恰恰和刘伟先生的“难以产出的政治”概念具有互补的作用。在治理的视野中，一个充满活力的公民社会能产生非正式责任，然而，对于一个缺乏自愿联合历史传统的国家而言，如何实现国家的责任呢?作者认为存在另外一种路径，与横向方向发展的多元小共同体不同，如果一个组织是包容性的、嵌入型的和连带性质的团体，亦可以生成一种责任体系。在连带团体中，其成员有责任按照团体的标准行事，并以团体的标准判断何为“好人”。[22]Lily L.Tsai认为连带团体的非正式责任的关键在于，可以为村落的国家代理人提供道德地位。当然，并非所有的连带团体都能够促进村落公共物品的提供，只有当同时具有包容性和嵌入性两种“理想类型”特征才行。如果连带团体包容地方治理单位的所有成员，而且将基层官员嵌入在连带团体之中，那么这种连带团体越有利于村落公共物品的提供。因为在这种情况下，行政官员需要向连带团体负集体责任，否则，行政官员在村落中的道德地位将无法得到保证。
道德地位对官员和民众都是一种政治资源。连带团体所赋予的道德地位在缺乏其他政治和经济资源的条件下是地方官员的重要资源。中国的政治中通过运用道德地位进行国家治理具有一个相当长的历史：“从一开始国家就是中国社会中的中心权威，仪式、道德等都被认为是中国治理的方式。”[23]当村民质疑地方政府官员的合法性时，获得道德权威就具有更重要的价值。地方官员所面临的主要挑战是如何建立对于国家的责任。那些解决这一挑战的官员往往依靠参与连带团体及连带团体的道德资源，从而获得村民的信任和建立他们对共同体习俗的责任。[24]同样，连带团体提供的道德地位作为普通民众软权力的重要资源也能够改善村级政权。拥有道德地位的个人也可以通过许多方式对官员产生影响：首先，具有强道德地位的个人和团体能够与官员达成妥协;其次，社会行动者可以运用道德权威动员公民抵抗国家任务，要求国家提供公共物品。再次，消极方式的社会抗争作为一种政治力量和策略，隐藏的挑战诸如詹姆斯.斯科特所言的拖后腿、磨洋工、偷懒等“弱者的武器[25]”也会使得国家政策陷入泥潭。[26]正如Levi所言，在政治斗争中，不妥协是弱者对抗强者的权力资源。[27]
四、回归村落政治共同体：转型中国村落治理的一种选择
从村落公共事务的治理逻辑来看，全能主义国家后撤所形成的“国家法团主义”模式呈现为国家基层政权内卷化与村落自生秩序弱化的双重危机。因此，如何寻找一种新的治理技术使得村落与国家有效衔接是转型中国村落治理面临的棘手难题。既然上文所言，村落共同体中的连带团体的非正式责任制度对于村落公共治理具有重要的作用，那么是否需要把回归村落共同体作为国家治理的原则呢?笔者认为，不妨将村落治理放在中国转型的场景下来考察，进而避免对此问题的模糊化处理，分析出问题的层次性，厘清村落共同体在中国转型期的意义和问题，明确应该以什么样的方式回归村落共同体。
Lily L.Tsai对“非正式制度责任与政治转型”之间的关系作出了深入的探讨。Evans认为对于后发国家而言，嵌入式自主的模式对于国家转型具有重要意义，即仅仅当官僚机构的自主性和社会结构的嵌入性得到适当的联结时才能够获得有效的治理。[28]一个非民主的国家转型而言，过于强调村落的自主性并非一件好事，村落的社会结构与行政网格的互嵌反而有助于村落的治理。况且，在中国的政治逻辑中，社会网格与行政网格并没有如西方具有清楚的界分，两者既开放又互嵌。因此，思考非正式制度和其道德权威具有重要的现实意义。那么，在国家转型时期，连带团体的非正式制度责任如何转化为国家治理的资源呢?Lily L.Tsai认为有两种可能性方式：一为将非政治制度体系直接转化为国家制度的一部分，此为非正式制度的正式化;二为在非正式制度和正式制度之间形成一种“制度联结点”。[29]当然，依靠村落的非正式制度来实现地方官僚的责任也存在一些缺点。第一、这种非正式体系可能仅仅对限于乡镇、村级地方治理单位有效，而对于更高层次的治理单位则无太大影响。第二种潜在的缺点是，伴随着“现代化”的演进，依靠非正式制度责任的连带团体成为会越来越少。而一旦被市场化、城市化和全球化的力量摧毁之后，国家将无法再度修复它们。第三也是最大的缺陷，非正式制度带来治理绩效的同时也产生潜在的成本，即长期来看有损于民主制度的巩固和国家政权建设，因为民众往往依靠非正式制度抵抗国家正式的制度建设。[30]
因而，我们在思考回归村落共同体的时候，应该全面考虑到村落连带团体的限度。基于此，Lily L.Tsai认为，一方面对于威权主义国家转型而言，非正式制度可以提供如民主制度一样的制度弹性，有助于减轻国家治理成本。在中国政治转型过程中，由于国家实行一种“分权的威权主义”，国家运用干部任命制度调控央地之间的关系，基层政治在一定程度上获得相对脱离于国家控制的政治空间，这种政治空间为地方政治的发育提供制度基础。[③]另一方面，非正式制度仅仅只能作为国家治理的权宜之计，当非正式制度增强地方国家制度的同时，也将削弱民族国家的制度建设。国家官僚制度的建设、公共物品的供给和民主化制度改革等将逐渐失去压力。[31]
也正因为对上述“非正式制度责任与政治转型”复杂关系的思考，我们发现单纯的道德约束无法实现基层政治转型，因而在思考基层政治的时候需要一个层次性的划分，即道德与法治的分野，在基层共同体重建过程中融入法治化的因素，进行法治化的重建。如此，笔者认为刘伟先生提出在转型时期“国家帮助村落政治共同体的重建”的深刻洞见具有重要的理论价值。作者运用“自生秩序与国家权力”的分析框架认为，“村落依然保留着一定的各种形式的自生秩序，但这些自生秩序更多的是零碎的、不系统的，彼此之间也不是有机联系的，尤其是不能发挥村落公共事务中积极的治理功能，反而有可能成为消极的治理力量——既消解了现代国家的公共规则，也不能实现普通村民的利益。”于此相对，“国家权力在村落中保持着相对主导却又比较遥远的地位，在资源、精英和权力等方面占据着主要空间。”然而由于基层政权的内卷化使得村落发展空间受到限制，同时村民对国家权力也产生不信任感。因此，作者认为，在市场化对村落消解的场景之下，民众有以个人直面国家非规则性权力的趋势，因而笔者认为，转型中国基层治理需要重构村落政治，国家应帮助建立村落政治共同体。“国家有不可推卸的责任帮助部分村落重建政治共同体，将村落内部的力量整合起来，同时供给现代国家的治理资源，并在现代国家的框架下调整、引导村落的自生力量，从而真正实现多元村落与现代国家的一体化，也实现在此新的结构关系上村落转型与国家治理的有机统一。”[32]
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[①] 两者之间的冲突实际上是一种道德化的政治冲突，即所谓“刁民”与“青皮手”的冲突，有学者对这种基层治理模式的描述极为精辟：“这个灰色空间中，农民不是现代意义上的公民，其中很多是“既可怜又可嫌”的“刁民”;乡村干部也不是现代意义上的公务员，而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。参见吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M] .三联书店，2007：622;陈柏峰.“刁民”与“青皮手”：灰色空间里的政治生活[J].文化纵横，2009(6).
[②] Robert King Merton，“On Sociological Theories of the Middle Range，”in On Social Structure and Science，edited and introduced by Piotr Sztompka，The University of Chicago Press，1996;杨念群.中层理论：东西方思想会通下的中国史研究[M].江西教育出版社，2001：194.
[③] Pierre F. Landry. Decentralized Authoritarianism in China： The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao(EraNew York: Cambirdge University Press，2008)，3-5;黄宗智、余盛峰.重新发现政治空间：改革中的地方-国家体制[J].文化纵横.2009(6).