黑暗圣经全集在线播放:中国行政区划的历史嬗变

中国行政区划的历史嬗变

如果从春秋战国时期实行郡县制算起，我国的行政区划已经历近三千年的漫长历史演变。地图上，行政区域边界只是一条细细的、由小圆点和不长的线段相连接的标识；生活中，人们却很少从思想中眺望边界的山水，也不太容易在实践中体会和触摸它。偶尔在火车上听到广播员介绍列车正经过某某大河，进入到某某大省境内，在朦胧中完成从一个省到另一个省的界线跨越，这是许多旅人对边界概念的模糊记忆。

然而，行政区划绝不只是个模糊抽象的概念，也不仅仅是政府档案柜中发黄的图纸，它也是权力的界线，利益的界线，甚至是道德的界线……

图：从甘肃的高山牧场远眺祁连山。甘肃与青海两省以祁连山这道自然区域分界线为省界 图／刘忠文

行政区划是国家对行政区域的划分。上古时期，《禹贡》记载分天下为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州；商周时期实行“封邦建国”，天子、诸侯和卿大夫“分土而治”。但真正意义上的行政区划是中央集权出现后出现的。春秋中期以后，兼并战争不断发生，有些诸侯国君逐渐强大，开始发展中央集权，对新开拓的疆土和从私家剥夺来的领土，不再进行分封，而由国君直接进行统治，采取分层划区进行管理，行政区划制度由此产生。

如果从春秋战国时期开始实行郡县制算起，我国的行政区划已经历近三千年的漫长历史演变。公元前221年，秦始皇将天下六合为一，建立了强大的统一王朝，在全国推行郡县制，并分天下为36郡。这一创举，开全国行政区划之先河，为我国行政区划制度奠定了基础。以后各代，虽有汉州、唐道、宋路的变化，但基本上没有跳出这一框架。元朝在地方创立了行省制度，这是我国行政区划的又一次重大突破，历经明、清及民国的不断发展和调整，演变至今天23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区共34个省级行政区。

两难困境，一个怪圈

把国家分成不同层次、一定大小的地域，这只是行政区划的外在形式和表现。其实质是通过这种划分，赋予各个层次的行政区域单位以相应的管理权限，以便统治和管理，维护国家的统一和中央的权威。可以说，行政区划的实质是国家权力在地域上的分配，即中央将部分权力下放给地方政府。然而，中央集权与地方分权之间势必会产生矛盾，矛盾一旦激化，这种权利的分配就会重新洗牌，在行政区划上的体现就是层级、幅员、边界的调整。

就中央政府的主观愿望而言，是力图尽量简化层级的，一方面可加强对地方的控制，有利于提高管理效率；另一方面可让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。但几千年来，中央与地方的权利分配有如不停摇曳的钟摆，从未稍息。例如中央政权为加强对一级政区的控制，往往在其上增设监察机构。像西汉的一级政区为郡，但汉武帝元封五年（公元前106年），在郡之上又设了13行部，又称13州，每州管辖若干郡，派刺史一人每年在固定时间巡视，岁末向丞相奏事，平时无固定驻地。此时的行部就是监察区，还不是真正意义上的行政区。但渐渐地，这种虚设政区最终都将演变成为正式的区划，仍以汉为例，东汉灵帝中平五年(188年)，州由虚设的行政监察机构变为一级政区实体。同样，宋代的路、元代的行省皆是如此。这样，原来的一级政区幅度越来越小，权限也越来越低，最后演变为二、三级政区甚至消失。将监察区变为一级政区既非统治者所愿，却又为形势所需，这正反映出各王朝在政区设置上的两难困境。

事实上，在中央与地方权力划分问题上，一直存在着一个难以走出的怪圈，即在王朝初兴之时，中央能够有效控制地方，政区划分较为简单;当中央王朝式微之时，常用加重地方一级政区官员权力的办法来加强对地方的控制，行政层级开始膨胀。在多事之秋，中央又常赋予地方大员处置一切的军政大权，结果造成尾大不掉，代表朝廷镇压叛乱、戡乱一方者又成为新的割据势力。地方权力愈重，中央权力愈衰，直至地方势力架空中央，王朝归于灭亡，再开始新一轮的此消彼长过程。地方一级政区就是在这种不断嬗递中实现着中央与地方关系的调整。

图：黄河壶口瀑布浊浪翻滚，气势磅礴。现行省界中，陕西和山西以黄河为界，是“山川形变”、“划江而治”政区划分法的典型代表。本图中，黄河两岸，右为陕西，左为山西 图／关广原

山川形便，犬牙交错

那么，政区的界线又该如何划定呢？中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是“山川形便”和“犬牙交错”这两个原则并存和交替的过程。

所谓“ 山川形便”，是以自然山川、河流作为行政区的边界，使自然区与行政区管辖范围相对吻合。人们根据地域综合体之间的相似性及差异性对人类活动的地域空间进行划分，从而形成自然区。秦汉时期的一级行政区—郡，多与自然区相融合，且多以肥沃冲积平原为核心，如南阳郡（南阳盆地）、南海郡（珠江三角洲）等。唐宋道路制也多以自然区为界，如河南北道、山南道、河东道、淮南东路、江南北路。从现行省界来看，符合自然地理区域界限者也不少，如陕西、山西以黄河为界，河北、山西以太行山为界，福建与江西以武夷山为界，甘肃与青海以祁连山为界。

以“山川形便”原则划分的政区，因与自然地理形势相符合，有利于经济文化发展，但往往会形成“形胜之区，四塞之国”，容易形成割据势力，不利于中央集权。这使得政区划界，特别是高层政区的划界处于两难境地。自唐以后，逐渐采用“犬牙相入”的方法，使相邻政区彼此交错，从而互相牵制。

元朝建立后，吸取了历代地方军阀据险割据、对抗中央的教训，以政治统治、军事战略需要为第一原则，采用“犬牙相入”之法，人为地把同一自然地理单元分割给若干个行省，其用意在于控制地方，打破过去以山川河流为分界的自然经济地理区划，不使某一大省区完全掌握整一形胜之地以据险而成割据。正如魏源在《圣武记》卷12论及元代省域时写到，“合河南河北为一黄河之险失。合江南江北为一长江之险失。合湖南湖北为一洞庭之险失。合浙东浙西为一钱塘之险失。淮东、淮西，汉南、汉北，州县错隶而淮汉之险失。汉中隶秦，归州隶楚，又合内江外江为一而蜀之险失”。这种做法，虽然在军事不发达的社会有效避免了分裂割据，但是也造成了经济区域的分割。

民族自治，承前启后

中国自古以来就是一个多民族的国家，历代王朝版图内无论是中央政府直接统治的地区，还是进行间接统治的地区，都居住着许多少数民族，尤其边疆地区更是如此。这一特点，不可避免地要反映到政区制度中来。秦汉实行郡县制，但在边疆少数民族地区设置与县同级的“道”，作为少数民族聚居地的专设行政区。在西域地区，汉代设置西域都护府进行管辖。唐代实行羁縻州制和都护府制，作为边疆民族地区的特殊政区。元、明、清三代在人口较多、地理情况较为特殊的藏、蒙、回族居住地区，建立起特殊的军政合一政区。我国现行的民族区域自治也是对历史的继承和发展。

中国历代行政区划，在中央集权与地方分权此消彼长的过程中不断调整，在中央政权与边疆少数民族之间的关系交织中不断发展。直到今天，我国现行行政区划仍然是既继承历史传统，又出现了许多适应时代发展创新因素的综合产物。