黄靖翔cos小花:山东诸城推行农村社区化 宅基地换房屋农民住楼

瞭望2010年第47期封面
“撤村并居”是与非
土地需求紧张的现实，再加上政策执行中涉及“建设用地指标”，有人士也因此怀疑农村社区化的真正动机，被认为至少是“非单一目的驱动”。
诸城“撤村并居”的“农村社区化”改革探索，再次站到了“风口浪尖”。
有媒体评论认为，“诸城是整建制推行农村社区化的先行者”。美国未来学家约翰·奈斯比特在《中国大趋势》一书中更是认为，“诸城市在2007年找到另一种焕发市民活力的‘良药’：两公里社区服务圈，使得农民在两公里之内就能享受到各种文化设施，这加强了农村的文化建设。”在他看来，“这些农村社区文化活动改变了农民日出而作、日落而息的单调生活习惯，新文化氛围的改变，丰富了他们的生活。”
不同的声音则认为，这是推行城镇化的“大跃进”，是意在获取城市建设指标、充盈政府土地财政之举。
事实上，从1985年至1987年还未改市时创造“商品经济大合唱”，到1988年至1991年推进“贸工农一体化”，再到1992年以后制定实施农业产业化战略，以及后来的中小企业产权制度改革，再到此次“农村社区化”，诸城的每一次探索，都吸引了各方面的关注。
动因
对于撤村设社区是不是急功近利，诸城市委副书记张洪全的回应是“水到渠成”，是农村社区化发展的必然。而且，诸城农村社区化探索早于撤村设社区政策三年。正因为此，2008年4月，民政部公布了全国296个农村社区建设实验县(市、区)名单，诸城市是其中之一。诸城同时还是山东省社会主义新农村建设和农村社区化管理改革的试点市，也承担着潍坊市综合配套改革，特别是农村社区化建设的试点任务。
《瞭望》新闻周刊采访中了解到，诸城市的社区化建设经历了三个阶段。
2007年，诸城市开始在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄及有关单位，按照地域相邻、习俗相近的原则规划建设208个农村社区，每个社区涵盖5个左右的村庄、1500户左右。
2009年，诸城市再次提出全面推进农村社区化发展，即在农村以社区为单元，统筹推动公共服务、经济、政治、文化、组织、聚合居住等工作，以求实现积聚、集约发展。
在当地政府看来，农村社区化发展虽然取得了明显成效，但是依托自然村设置的建制村(行政村)的存在，仍然在农村基层表现出不适应。另外，如果建制村与农村社区长期并存，当地政府担心很容易在农村基层产生一个新的管理层级。2010年6月开始，诸城市撤销1249个建制村，以此来推进“农村社区化”的发展。
对于“撤销建制村”的动因，诸城市政府的说法集中于四大原因。
一是城乡基本公共服务均等化的深入推进受到影响。由于建制村规模小、数量多、布局分散，一些公共服务产品，如标准化警务室、标准化卫生室、标准化服务厅等很难在每一个村庄都建设。在社区内部，也出现了中心村与非中心村的差别。
二是农村基层的生产要素难以集约利用。由于建制村的界限壁垒，土地流转难以推行。而且，由于建制村的存在，合作经济组织辐射范围小、带动能力弱。而一些半空壳村的宅基地长期闲置，农村基层的特色产业园区不便于统一规划，难以形成。
三是农村基层由于受宗族派性影响，农村的民主政治难以推行，选人难、用人难问题比较突出。
四是现代化的基础设施难以普及，特别是供气、供热、污水及垃圾的处理、宽带网的铺设等，依托原来的建制村很难普及。
不过，无论是在社区实地调研，还是接受采访时一些干部言语间的流露，土地无疑也是关键因素之一。
目前，诸城全市规模以上企业857家，城区100多家规模以上企业向农村扩散，带动20多万农民实现家门口就业。在当地干部看来，诸城目前已经发展到了生产要素在城乡流动与聚集的阶段，包括土地、资金、人才、技术、信息等。
诸城市委有关部门负责人明确对本刊记者表示，诸城工业基础较好，在一些工业基础比较好的地区，农民集中居住，这也“便于土地的综合利用”。也就是说，“城乡建设用地增减挂钩”政策，从一定程度上满足了诸城对“土地的综合利用”的需求，也为诸城推行的“中心城区——镇驻地——农村社区”的框架体系提供了平台。
具体来看，诸城以大中城市的标准建设好中心城区，提高中心城区在推进城镇化过程中的辐射带动作用，势必涉及用地的增加。事实上，诸城在拉起大中城市发展框架过程中，实施三处街道驻地外迁，城区实际规划建设面积达到400多平方公里，中心城区建成面积达到70多平方公里。
以现代化县级市的标准建设城镇。与用地密切关联的内容是，为提高镇域工业化水平，在13处镇(街)建起24个工业园区、17处中小企业创业服务基地，为镇域工业发展搭建载体，以工业化促进城镇化。同时，以现代城镇的标准建设农村社区，其中规划建设各类产业园区300多个。
本刊记者还了解到，目前诸城市在承接青岛市产业转移的过程中，相关的企业达70余家，部分业已落地，部分处于商谈中。投资企业看重诸城便利的交通、相对便宜的土地成本和劳动力成本，而政府对此也具有积极性。
为了更好地对接青岛的产业转移，诸城市规划建设了青岛产业园区。青岛产业园区设计了机械制造、纺织服装、仓储物流等十大功能区。下一步，园区计划在做大做强现有企业的基础上，进一步扩大园区规模。
在此之前产业转移的成功案例之一便是北汽福田的落地。据当地政府介绍，福田汽车诸城汽车厂由当地一家规模不大的制造企业发展而来。当初为吸引福田汽车到当地投资，政府部门把600多万的资产连厂带人一并无偿划给了北汽福田。目前，福田诸城汽车厂已经成为福田汽车产业核心制造基地，总占地面积34万平方米，资产总额超过14亿元，员工超过3700人。
有研究者表示，城市扩张难以避免“圈地”，产业结构调整过程中，部分地区吸引“凤凰”栖息也离不开土地这一资源要素。当地一位不愿具名的干部表示，“这是中国经济发展的大势所趋，两大出发点在大的方向上并没有错，关键要把握好进度和节奏，切实保障上楼的老百姓利益。”
两本账
诸城，四通八达的交通、整洁的城市，还有新楼林立。在诸城的208个社区中，共有78个农村社区开工建设住宅楼952栋，建成后可容纳1.8万户居民入住。
对于建设这些楼房的资金来源，诸城市住房和城乡建设局局长孙鲁安在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，在城中村、城郊村和镇驻地，所有聚居楼房的建设都是通过市场化运作的形式操作。
具体的做法是，在符合市里总体规划的前提下，由开发商开发建设。居民安置楼由开发商与居民签订拆迁补偿协议，既有货币补偿，也有实物补偿。楼房建设的标准、规模等也由开发商与居民直接商定。开发商投资建楼后，补偿则是通过在置换出的土地上进行经营开发，房屋面向市场。这种运作方式在安置楼的建设中占了很大的比重。
至于镇下面的安置楼的建设，孙鲁安说，资金主要由镇政府承担，市里没有具体的指标，依据镇一级政府自身的实力而定。还有一种资金来源是镇一级政府与开发商签订协议，交由开发商运作。通过企业实现居住区的建设。
孙鲁安表示，为了保证安置楼的质量，部分社区首创了代表参与的监督形式。即每几户居民选出一名代表，全程参与到建设的全过程，有什么问题及时就能反映。而市住房和城乡建设局的职责是对五大责任主体的监管。包括勘察、设计、建设(开发公司)、施工(开发公司通过招投标引进的施工企业)、监理。“最重要的是对安全和质量的监督”，孙鲁安补充道。
除了资金，避不开的是土地。诸城市土地局勘测站站长曹玉健在接受《瞭望》新闻周刊采访时介绍，安置楼的建设用地主要包含三大块：一是存量的建设用地，二是每年部、省、市层层划拨的新增建设用地指标，三是通过《城乡建设用地增减挂钩》项目进行的周转指标。
在土地置换方面，曹玉健介绍，山东省下达给诸城市的指标是2010年到2020年共计一万多亩。至于置换出来的土地用途，“要建楼的话，肯定要占用别的土地，置换出来的地主要还是用于农民安置”，曹玉健说，“以前住平房，基础设施可能不好，供水、供暖等都要用地”。
据诸城市土地储备中心主任安文丰称，如果农民全部迁到社区中心村居住，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地复垦为耕地。下一步，曹玉健介绍说，诸城将以城乡建设用地增减挂钩试点为抓手，每年重点整体改造偏远村、空心村50个左右，聚集5000户以上，复垦旧村址4300亩，年节余3000亩建设用地指标。把这些指标储备成周边土地，每年的土地收益有两3亿元，然后再把这笔钱用于开展新一轮村庄居民点土地综合治理，以此循环。
在土地的背后，农民是一个绕不开的巨大群体。在部分地区，农民上楼，一次性补偿比较到位，老百姓也基本满意。但当地有部分农民对长远却存有担忧，“如果以后遇到自然灾害或是其他突发情况怎么办？”当有人问及当地政府部门人员，如果老百姓到城里后没有稳定的收入怎么办？得到的回答是“找工作啊，这不城市化了吗？”
对于当下在全国试行的农村社区化，有研究人士认为，短期安置可以做到，但是如果长期不能稳定就容易成为流民。要实现稳定、持续、无痛地转化成城市人口，需要有全面而又长远的考虑。
其一，住房的保障。要让农民基本满意，要能满足长期的居住需求。
农民宅基地户与户之间布局相对分散，除了本身面积较大外，房前屋后还有不小的面积。房屋置换中，即使按居住面积一比一置换，农民所能无偿分到的住房面积也通常比原来实际拥有面积小。如果再把小区公共面积分摊在置换的面积里，农民实际拥有的居住面积更小。
在诸城，各镇(街)政府的“合村并点盖楼计划”经上级政府批准后，自行组织实施。镇(街)政府在获取批准后，在丈量村民住宅和评估村民房产价值后，在规定时间内拆除农民住房。房地产开发权由地方政府授权相关企业组织实施。
据介绍，在诸城市的农村，无论原来住房的新旧、面积的大小，一律按80平方米住房给予补偿，其存在的问题在于：一是居住面积难以满足农民的住房需求。且不论原来的住房习惯，在一些人口较多的家庭，除去厨房和卫生间，留给五六口人的空间实属太小。
再者补偿问题。由于对原来的住房一视同仁，不予补偿或是给予相同补偿，对于已经住了10年、20年的家庭来说，比较容易接受，但部分新建房屋家庭对此存有异议。甚至有家庭因为建房，花光了所有积蓄。
还包括农民购房的非自愿性。农民房产单位面积估值必定低于新建楼房单位面积的价格。本刊记者走访一些社区调研发现，农民要想获得同等面积的住房，则需要倒贴数额不菲的购房款。
其二，体面的就业。具体表现为有长期稳定的工作，同时要拥有失业保险、医疗保险等各类社会保障，切实解决其后顾之忧。农民由自己盖房转住居民楼，不仅仅是空间位置发生变化，新的社会生态环境和产业生态环境也将形成。对于农民，其不只要求良好的居住环境，更看重发展的机会和空间。
在诸城，就业带动也是实现农民聚居的重要举措之一。枳沟镇乔庄社区依托工业园而建，桑莎集团在这里建设了制衣分厂。据当地媒体报道，该分厂吸引了乔庄及周边800多名妇女入厂工作。
从现实情况来看，与包含失业保险、医疗保险等社会保障的体面就业仍旧存在着较大的差距。当地对此也鲜有提及。农民集中居住于楼房后，生活成本提高，生活水平可能会下降，这就需要有更高的保障，以维持原有生活水平并进一步提升。
其三，非就业人口的保障。除了适龄劳动力，农村老人与小孩则是社会的弱势群体，这两大群体的生活保障如果完全依赖于就业的家庭成员，则难以实现完全保障。调研中记者也发现，“上保险”正是农民的一大诉求。
透明度
此前，中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立在接受本刊记者采访时指出，城乡统筹“要通过建立城乡一体化的机制来带动农村的发展，包括城乡规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡要素市场一体化、城乡社会管理一体化。”
诸城的探索与这一思路有诸多切合之处。但让农民集中居住进行土地置换，则留下了需要进一步明确的操作空间。
一是农民集中居住的土地的性质。是否可以流转还需要明确建设用地的性质，如果属于国有土地则可以进行市场买卖；如若不是，则仍旧属于集体建设用地，农民住楼后仍旧需要土地证，而房屋则不能买卖。或者需要按征地手续，缴纳土地出让金变为国有才能进入市场。实际操作中，在农民集中居住的小区，房屋同时面向了市场。
二是宅基地置换出来的土地性质。依据《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。而从调研的情况来看，腾出来的宅基地则用于复垦，以置换建设用地。而集中住楼后腾出的部分宅基地则用于房地产开发，其面向市场后，土地的性质也已发生了改变。对于城中村的部分，当地干部特意强调，“这是旧城改造项目”。
三是“村改居”的时机是否成熟。山东省社科院省情研究中心主任秦庆武介绍，一般说，应在城市化水平达到60%～70%，农村人口大量减少、农业劳动占比不大时，“村改居”时机才比较成熟。因此，秦庆武也认为，这种试验个别地方探索可以，但应谨慎推进。
对于让农民集中上楼，“被上楼”一词频频见诸网络。网络上对此的论战早已展开。
赞同者中，河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平是代表之一，其列举的宅基地换房集中居住的好处包括：有利于守住18亿亩耕地；农村基础设施建设投资可大大节约；农村公共品供给更加有效；农村治理更加有效；农民的住房变得可抵押，有利于促进农村金融和农村经济发展等。
反对者把目光瞄准了政策的目的以及农民利益的保障上。各地在推行城乡建设用地增减挂钩，让农民以宅基地置换房屋的最根本出发点是什么？这是推行此政策的政府迫切需要回答的问题。
代表性的反对观点认为，让农民住楼、改善居住环境的背后，凸显的是巨大的经济利益，是经济利益的驱动使然，抑或是当地政府膨胀了的政绩观。
事实上，在推进居民聚居融合的过程中，会否出现大拆大建也一直是诸城市所担心的问题。就具体执行的镇(街)这一主体，政府部门一份9月份的材料里特别提醒，“注意教育和要求镇(街)充分认识，撤销建制村并不是大规模地归并自然村，更不是强拆自然村，也不是大规模地合村并点。引导农民聚合居住，要通过公共服务的吸引、政策的引导、基础设施的改善来实现，而不能急于求成”。
从国土资源部此前在24个挂钩试点省份试点工作情况的快速调研报告来看，存在的问题之一便是“一些地方将建设用地增减挂钩片面理解成解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，偏离了增减挂钩统筹城乡发展、解决‘三农’问题的初衷。”
另一方面，业界普遍比较担心的问题是，此举是否与农村现阶段的发展水平相适应，是否已经到了农民集中住楼的阶段。有研究人士认为，农民生活还很不富裕，经济承受能力非常有限，在这样的新农村建设中，会否导致农民返贫，甚至背上沉重的经济负担也是普遍的担忧。
就诸城本身来说，市委、市政府在加快推进城乡一体化进程的考核激励机制，也成为镇一级政府热衷于农民“上楼”的推动因素。其在奖惩措施中规定：凡进入潍坊市小城镇建设提升考核前10名的镇，列入年度科学发展综合考核一等奖，给予70万元的奖励；对不能按要求完成镇(街)驻地改造、农民居民点土地综合整治、农村社区集中供暖和污水处理设施建设的，在年度科学发展综合考核中，实行“一票否决”，并对相关责任人及时进行调整。
70万元奖励的动力和“一票否决”的压力，二者至少得考虑其一。
再者，从调研的情况看，安置房的建设，真正的主体成了开发商，市场化的运作虽降低了政府的财政负担，加速推动农民的聚居，但在利益驱动下出现的一些苗头需要警惕　村民说，“我们没有过高的要求，只求生活能够安稳，能长期维持下去”；干部说，“我们做的是有益于改善村民生活的工作，一些村民似乎并不领情”。
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
一阵大风突然刮起，高楼林立的聚和苑小区尘土飞扬，不远处近1000平方米的小区休闲广场上，老人们领着小孩四散奔跑。风停后，又悉数聚集到广场。这是诸城市枳沟镇初冬某下午的一瞬。
目前，诸城市承担着三个试点任务，民政部“全国农村社区建设实验市”、国土部“土地整治规划编制工作试点市”，山东省“社会主义新农村建设和农村社区化管理改革试点市”。2007年，诸城在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以2公里为半径，把全市1249个村庄及有关单位，按照地域相邻、习俗相近的原则规划建设为208个农村社区。
在这个“三试点”市中，枳沟镇又走到了最前面。《瞭望》新闻周刊记者徒步来到了距离小区2公里的旧村，远远就看见枳沟镇驻地改造拆迁示意图。从中得知，枳沟镇“农村社区化”项目计划2010年年底完成拆迁205亩，涉及247户住户，拆迁建筑面积47626平方米。其目标是，“打造以聚和苑集中居住区为中心的商业一条街”。
在包括枳沟镇在内的诸城“农村社区化”三个乡镇，已经搬迁的、留守原地的、接到通知即将搬迁的多位村民，各自向本刊记者讲述了自己的故事。
枳沟二村，最后3户
距离诸城市区20公里的枳沟镇枳沟二村，81户村民已经有78户搬入了新的楼房。离旧村大约2公里，离枳沟镇人民政府大约300米的聚和苑是这个村村民们新的住所。本刊记者走进小区，五栋建筑已经建设完毕，旁边是正在施工的两栋楼房。
一位苏姓村民指着对面的学校对记者说，现在的新家，感觉方便、舒适，“小区的对面就是学校，孩子上学也不用担心。”村民们告诉记者，房子是按户给，每户80平方米，村民不用掏一分钱。
需要更大的面积则要自己花钱购买，每平方米1200元。80平方米的户型没有库房，花钱购买更大面积的户型才有库房。每间库房大约15平方米，每平方米1100元。“农村的生产生活方式和城市不同，农村的家同时还承担起了仓库的作用，比如各种农机具、种子、化肥、收获的农作物等，都搬上了楼房，这些问题怎么办？”有村民表示担忧。
因此，村民普遍反映，80平方米的房子不够住。普通人家一般五六口人，再加上地里的收成、种地用的农具、农用车等，不购买更大面积的房子就满足不了基本需求。花钱买房，少则两三万，多则10万有余。
除了面积，村民心里还有一本生活成本账。目前，不少地区的农村还是采用烧柴(农作物秸秆)做饭，搬到单元楼再烧柴做饭已经不现实。村民黄华(化名)告诉本刊记者，搬到楼里后，电费没有变化，但是水费更贵了，而燃气费比城里还贵。城里面是2.8元/每立方米，小区里则达到3.8元。至于具体原因，有村民表示，“据说是因为管道铺设的原因。”
一位孙姓村民和两位苏姓村民表示，以前在村里就不用考虑燃气费，一把草或是几根木柴就可以煮饭，现在“一切只能是钱做主了”。
由于小区的居民今年8月份才搬过来，依据相关优惠政策，第一年的取暖费全免。“今年不要了，那明年呢？以后每年都少不了。”据村民们粗略估算，仅取暖费一项，80平方米的房子一年大约就要2000元。
“以前房前屋后还能种一些蔬菜，现在全都要花钱买”，几位村民七嘴八舌讨论着。黄华的儿媳说，一年增加的生活成本，“没有5000元到8000元下不来”。除了生活成本上升外，村民普遍反映，种地也比原来远。
枳沟二村81户村民中，还有3户仍在原地。村民们的原话是，“搬不出来！”其中一户告诉本刊记者，家里一共是5口人，无偿提供的80平方米不够住，花钱买又实在拿不出钱，所以只好留下。另一家因为与父母分开住，家里一共3口人，但由于房子才建好两年，一来新建的房子就这样被拆感觉可惜，二来建房已经把积蓄花光，也无力承担新的购房压力。
“所有房子不论好歹，全部拆除，又没有任何补偿，新建的房子当然舍不得了”，郭姓村民对本刊记者说，“自己家的住了十几年，要有钱，我们也想搬。”
对于村民的一些诉求，或是未能按照安排进行搬迁的住户，当地一些干部认为，“近乎为难”、“故意刁难”。对于自己所做的有益于改善村民生活的工作，“一些村民似乎并不领情”。
由于其他村民已经搬走，水已经停止供应，剩下的3户村民吃水是从井里压取。
官庄店村，没有落款的拆迁通知
一片11层的高层住宅正在兴建，多已封顶。工人们有的在铺设一些管道，有的在对路面进行硬化，几台挖掘机正在施工。在诸城舜王街道下辖新建的农村社区——红星社区，本刊记者想用镜头留下这些场景时，被工地负责人发现，并送到了诸城市华龙房地产开发公司(红星建筑公司)总经理宋旭亮面前。宋拒绝采访并坚持让下属派车把本刊记者送回宾馆。
在二次返回红星社区行程中，出租车司机告诉记者，搬迁到红星社区的都是城乡结合部的村民，房屋置换出来的土地都将用于房地产开发。工地上，一位工作人员也透露，正在建设的楼房只是第一批，如果全部建成后将能入驻大约2000户居民，“每户能分到200平方米。按照一比一的比例进行置换，包括20平方米的车库。”
按照计划需要搬迁入驻楼房的村民告诉本刊记者，一套宅基地置换两套房，每套房的面积是100平方米。目前，已经封顶的楼房是为官庄店村修建的，该村大约800户村民。而官庄店村和官庄村一共约1800户居民，全都需要搬到正在修建楼房的地方。官庄店村距离诸城汽车站坐出租车不到十分钟的路程，毗邻潍河，被认为是黄金地段。
村民介绍，为了方便拆迁，赶工期，让老百姓自己租房住，搬进楼房期间的租房费，每平方米补助8元。有村民出示给本刊记者一份名为《诸城市官庄店村房屋拆迁补偿标准》的通知，其中奖励费目录明文规定：“凡在拆迁公告规定期限20天内签订拆迁协议，房产证、土地证交拆迁方并拆除房屋的，对被拆迁人每户每提前一天给予500元奖励，最高奖励金额不超过10000元。”
但这一通知，既无落款，也无任何单位公章，只有一个日期，“2010年3月10日”。
在村民周洪发家里，老人拿出厚厚的一沓纸，那是村民们针对房屋拆迁置换提出的意见。老人同时还拿出了一份按有一百余个村民手印的拆迁反对书。在众多的村民意见里，本刊记者仔细翻了一遍，不住高楼和换开发商成为共同的诉求。村民大多希望按五六层开发。
村里一位姓宁的老先生在接受本刊记者采访时说，关于房屋要拆迁，要集中入住楼房一事，村民们事先完全不知晓。针对此事，村里没有开过党委会，也没有和村民会商过，“我们早就知道北边建楼房，大家都看得见。但是谁都没想到是给我们建的，房子都封顶了，直到要拆我们的房子了，我们才知道房子是给这里的居民盖的。”
在房屋面临拆迁前，村里的数百亩耕地就已经于2009年9月被征收。周洪发告诉本刊记者，去年9月，村委会以建学校和修路的名义，征收村民的口粮地近400亩。每亩地赔偿4万元。在周洪发给记者出示的一份上访批示里，山东省农业厅在批复中的数字是296亩。
对于村民不愿搬到楼房的原因，宁姓老人向本刊记者介绍了他们的意见：
一是对建筑质量存有担忧。在工地施工的工人曾有多人告诉村民，在不该浇筑水泥的时节，为了赶工期，施工时完全没有考虑此因素。老人说，在温度低到一定程度的时候，浇筑的水泥不够牢固。而建房对于村民来说是一件大事，哪怕一点点都马虎不得。对于统一性的搬迁，房屋好与坏都会分配到人，所以村民普遍存有担心。
二是房屋的户型不切合老百姓的住房需求。老人说，一间屋子，放下一张床后，就几乎没有空间了。不能满足需求，老百姓自然不会满意。
三是上楼后费用高。尽管在没有落款的《诸城市官庄店村房屋拆迁补偿标准》里明确表示，“安置区内，电梯运行费、电梯维护费、电梯更换费、二次供水费自安置房竣工后50年内予以免除。”但村民认为，这份没有落款和责任人的通知，不可信。“开发商没有信誉，老百姓感觉不可靠，说不准两三年后就没人管你了”，老人说。
即使这笔费用自己不用承担，但是水费增加，燃气费、暖气费等对于老百姓来说都不是很小的开销，生活成本将大大增加。老人说，依据村民的估算，每年的生活成本比现在要高出8000元。
四是楼层较高，老年人不方便。村里老人很不适应搬迁后的楼房生活。“一些老人甚至连乘电梯都需要一个适应过程”。
五是产权问题。在拆迁房屋中，明确要求交出房产证和土地证，但新住房的产权问题到目前还没有提及，有关方面采取模糊对待。
除去上述原因，还有一个难题：90%的村民没有固定收入。老人说，村里的劳动力大部分都是外出打工，而且是临时工，一旦出现什么大的困难，如何保障？从目前的情况来看，除了60岁以上的老人每年200元养老补助外，其他人是否享受城市社保，没有答案。
老人补充说，“我们没有过高的要求，只求生活能够安稳，能长期维持下去”。
大杨家庄子村，别墅掩映
走近辛兴镇大杨家庄子村，几排整齐的别墅首先印入眼帘。穿过别墅群，才到村民的住所。得知了解村民搬迁的事情，好几位村民丢下手中的活儿来到了本刊记者面前。走进村民赵顺利家，首先见到的是一辆农用车，旁边一村民指着车就对记者说，“像这样的车，住楼后我们放哪里？”
村民给本刊记者出示了一张“房屋评估价格表”，房屋的面积和估算价值皆作了明确的说明。如正房81.86平方米，价值31240.92元；南屋77.12平方米，价值21214.74元；偏房无；村委会欠款12529.40元；拆迁安置补偿金40000元；合计104985.06元。
这样的“房屋评估价格表”每一户村民都有。赵顺利家人介绍说，这是五六年前村里占用自家0.88亩耕地，用于建房的欠款。至今未还，现在一并算在了房屋的评估里。
即便有超过10万元的评估资产，但村民告诉本刊记者，自己仍旧住不上新建的楼房。赵顺利家里得到的村委会告知是，如果要在新建楼房的三层选择一套房屋，在此基础上还需再补6万多元，“这就是说，不给我们任何钱，把我们的房子拆了，把我们的宅基地拿走了，我们还要掏钱买房”。
问到房屋置换后腾出的土地用途，多位村民说，用作房地产开发。依据大杨家庄子社区的规划，居住区规划占地162亩，计划建设两层及多层住宅楼87栋，建筑面积9.8万平方米，建成后可供767户村民入住，节约利用土地329亩，用于发展二三产业项目。此处提及的两层住宅楼便是已经建成的数排别墅。
除了“房屋评估价格表”，村民出示给记者的还有一张新建楼房不同楼层的单位面积价格。一层每平方米1180元，二层和三层分别是1280元，四层是1180元，五层是1080元。在由大杨家庄子村民委员会提供给村民的“房屋拆迁安置方案”里，还明确了副房600元/m2，车库1000元/m2。
“房屋拆迁安置方案”第四条指出，“根据安置楼进度，需拆迁户临时租赁房屋居住，村委支付每户每月500元租赁费，生活补助费每月200元，预先支付3个月”，村民对此也存有怀疑。“这是一个策略，3个月后就不管了，到时房子已经拆了，你只能搬到楼房里去了”，村民说。
同村村民徐记告诉本刊记者，村里每口人约1.5亩地，自己家里一共有7亩多地，每年小麦和玉米一起，亩产最高能达到2000斤。以前通常就放在院子里晒，除了钱之外，他还担心以后粮食怎么处理，放在什么地方。
从宅基地面积来看，徐记家的面积和赵顺利家的一样，但在补偿款上相差了3万多元。“我家没有南屋，地皮他们就不算”，徐记解释说。
因为拆迁，徐记一度失去了在辛兴淀粉厂的工作。由于拒绝在拆迁协议上签字，村党委找到厂里的领导，给徐记施压，签协议就让在厂里继续工作，不签协议就以不符合条件为由开除。徐记为此离开了厂里27天。能够再一次回到厂里，徐记和其他的村民把这归功于潍坊市“市长热线”。村民曾通过潍坊市“市长热线”把徐记被厂里开除的事情向上反映过。
村民告诉本刊记者，目前已经有4户签了协议，但是“逼迫的”。村民说，已经签了协议的4户村民均为养殖户，受到的威胁是，如果不签协议，就把养殖场的墙推倒。考虑到此举造成的损失，养殖户中的4户被迫签了协议。
多位村民告诉本刊记者，养殖户中的一位叫徐连祥的村民，因为多次被逼迫签拆迁协议，已经有些精神失常，“现在一到晚上，他就大吼，来人拆房子了，来人拆房子了”　以解决城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾的城乡土地“增减挂钩”，已经在一些地方发生了严重异化
文/《瞭望》新闻周刊记者
陈谊娜 李松 徐旭忠
近日，国务院召开常务会议，专题研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中明确提出，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。
最近一个时期，逼农民“上楼”，“集中”、强拆农房，强行改村变居，以获得农民宅基地的情况在一些地方时有发生。尤其是，在中国城市化、工业化浪潮中，以解决城市建设用地严重紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾为目的的城乡土地“增减挂钩”，在有的地方被异化。
虽然我国实行了最严格的耕地保护制度，但一些地方的“土对策”仍层出不穷：未批先占，多占少补，占优补劣，甚至出现刷绿漆、挂绿网以“迷惑”国土部门卫星遥感的奇怪现象对此，重庆市政协常委、西南大学教授邱道持接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，一些地方政府在执行国家土地政策时存在两种冲动：城镇化、工业化急需空间的发展冲动；土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策。
“增减挂钩”不断“变脸”
改革开放以来，我国城乡建设用地“增减挂钩”政策取向明显呈现出阶段性特征，不同阶段表现出明显不同的内涵取向。
我国农村土地整治最早从上世纪80年代开始，被称为“农村土地开发、整理、复垦工作”。其制度框架包含“五根支柱”，即土地用途管制、用地指标管理、基本农田保护、耕地总量动态平衡、土地监察，政策指向是为了保护耕地，保障粮食安全。
“当时与‘增减挂钩’衔接最紧密的是复垦矿山地和农村受灾土地，并不是现在通常所指的农民宅基地或乡镇企业用地。”邱道持向本刊介绍说，当时农村土地复垦规模较小，而且是政府通过农村新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等资金进行投入，各级政府也未把土地开发整治作为增加财政收入的手段。
从2005年开始，随着中国城市化、工业化加快推进，地方政府越发感觉到城镇、工矿建设用地紧张。以重庆为例，2003年以前，国家每年批给重庆的新增建设用地在30平方公里左右，基本能满足城市发展需求。但从2005年开始，重庆每年新增指标已达100平方公里以上，但与地方政府实际需求仍相差1/3左右。邱道持说，重庆每年约有50万人进入城镇，常住人口城市化率以每年1.7%增长，农民进城占用大量城市土地资源的同时，其在农村的宅基地却大量闲置、利用粗放。
据统计，直辖13年来，重庆约有650万农民进入城镇，以一户农民占有250平方米建设用地计算，应相应减少1500～1600平方公里农村建设用地。但据重庆国土部门土地变更数据调查：13年间，重庆减少农村建设用地仅73平方公里，不足理论值的零头。相关统计也显示，1997-2005年中国乡村人口减少了9533万人，农村居民点用地却反增了176万亩，农民人均用地面积达到城市的2倍。
城市建设用地严重紧张和农村建设用地大量闲置，城乡建设用地严重失衡这一矛盾，让政府有动力和理由进行更大规模城乡土地“增减挂钩”。为了破解这一“土地困局”，2005年，国土资源部批准部分城市开展城乡建设用地“增减挂钩”试点，2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，新的“增减挂钩”在强调确保最严格耕地保护制度的同时，也被赋予了新内涵：为新增城市、工矿建设用地指标找到一条全新的路径。
“占补平衡”乱象频发
需要指出的是，城乡建设用地“增减挂钩”试点确实在一定程度上缓解了城镇建设用地压力。通过“增减挂钩”与农村土地综合整治相结合，促进了农田集中连片开发、渠系、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件。同时，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。仅2009年，全国农村土地整治就新增农用地30.5万公顷，其中，新增耕地达到26.9万公顷。
同时，也必须看到，在一些地方，城乡建设用地“增减挂钩”政策在执行过程中“跑偏”。在土地占补平衡的背后，是政府获得大量土地增值财富，而农民“被集中”、“被上楼”，土地利益被漠视甚至被损害。在一些省区，为了获得更多的城镇建设用地指标，地方政府采取了大规模取消行政村编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，甚至引发群体性事件。
西南政法大学副校长刘俊告诉本刊记者，城乡建设用地“增减挂钩”，是缓解城市建设用地需求不足的一项政策，但国土资源部试点管理办法明确规定，“增减挂钩”严禁违背农民意愿、大拆大建，而且必须妥善补偿和安置被拆迁农民，政府应将土地置换所得收益返还农村，用于农村和基础设施建设。
在他看来，“增减挂钩”、占补平衡政策“跑偏”集中表现在：片面追求增加城镇建设用地指标；擅自开展或扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围；擅自扩大挂钩周转指标规模；挂钩周转指标使用收益分配不规范；违背农民意愿强拆强建等。
农地整理政策“跑偏”
2005年以来，国家制定的一系列城乡土地”增减挂钩”的政策都有两个目标：保护土地，保障耕地总量动态平衡；缓解城镇建设用地紧张压力。但本刊记者采访发现，在不少地方，在土地困局的压迫下，政府部门更重视如何获取尽可能多的农村建设用地指标，而对建设用地复垦为耕地这一工作重视不够，农村土地整治的质量和效益仍有待提高。
目前，在一些地区，建设用地“增减挂钩”实行的是“先占后补”的模式，政府占地在先，是刚性的；补地在后，是柔性的，经常“只占不补”“占优补劣”“多占少补”，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力下降。
本刊记者在西部某国家级扶贫开发重点县采访时了解到，当地拥有一个全国知名的南方山地草场，地方政府为了进行土地“增减挂钩”，对草场上的建设用地进行土地整治。当地群众反映，政府把十几台推土机排成一排，合力一推就推出了新的“耕地”。这种低成本造地方式，虽然增加了耕地数量，但质量堪忧，同时也破坏了生态环境。
“国家每年划拨的城市用地指标压力，也变相地使农村土地整治时常流于表面。”邱道持告诉本刊记者，目前国家允许重庆每年新增建设用地指标约15万亩，其中8万亩耕地需要通过农村建设用地复垦的指标置换。如果完不成这一任务，则下一年度的指标就会相应减少。
城市建设用地指标压力往往会使政府不自觉地只追求农地复垦数量而非质量，农民是否愿意在复垦的土地上耕种，也经常不在政府的考虑范围之内。西南某县曾投入巨资进行土地复垦，但整理完两年后，不少土地已经撂荒。
“增减挂钩”走入新阶段
刘俊等专家认为，要真正让土地增减挂钩产生的利益向农民倾斜，应做到：
一是建立完备和发达的土地用途制度。将农村土地利用权做成一项完整的、私权性质的土地财产权，必须建立一套科学、合理和完善的土地用途管制制度。具有独立的物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直接相关。
譬如承包土地使用权，只能用于农业种植用途，没有多大的市场价值，而且政府还给予适当的补贴；但如果设定为商业或者房地产开发用途，则市场价值会立即提升上百倍甚至更高。因此，推进统一建设用地使用权市场化，必须相应地建立公平合理和有效的土地利益调节机制。
二是构建土地资源利益还原社会法律制度机制，建立一项完全以土地效率价值理念为目标的农村土地利用法律制度，必须同时建立土地资源利益的新调节机制，和土地资源利益还原社会的制度机制与体系。
由于土地的资源属性，产生了土地财产权人在享有土地财产权的同时，应当承担相应的社会责任，特别是土地权利的税费义务。这类义务与责任，与土地的权利形成不可分割的关系，谁拥有和行使土地财产权，谁就承担土地的社会义务。
三是建立新型的农村保障制度，以效率价值理念与目标建立农村土地利用制度。废除了以土地直接保障农民生存需要的制度体系，应当同时建立起一项不直接依赖土地保障的间接的、以土地资源利益为支撑的新型农村生存保障制度体系。
农民变市民，物理上的距离一步之遥，权利上的距离漫长而艰难。
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
“告别乡村原始村落，走进社区生活新居所，既是农村发展的历史必然，也是近代以来农民艰辛跋涉的执著追求”，中央党校党建部课题组在《农村社区化发展与巩固党的执政基础》一书中认为，“中国的700个大中城市要发展到1000个，24000个小城镇要发展为30000多个现代化的小城市。随着生产力的发展，现时257万个乡村原始村落，在新的30年中，注定也要有一个历史性的变迁，有一场深刻的沧桑巨变，一场深刻的社会变革。”
社区化建设的不断推进，改变的不仅仅是延续了数千年以院落、村落为生活单元的居住方式，还意味着更多，包括人们职业和身份的转换，对传统的地缘、血缘、家族、宗法纽带等的割舍。
从院落到楼房仅是一步之遥，但中国的城市化进程却是一个漫长的过程。在这个过程中，“一个危险倾向是盲目把小村庄合并成大村庄”，住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴此前在接受《瞭望》新闻周刊专访时指出，“不能用城市的眼光、工业的办法来改造农村”。
诸城的城镇化探索
走进诸城的社区中心村，一座座楼房拔地而起。这些将成为农民置换宅基地后的住所。“积聚式”地推进农村社区化建设，无论在当地政府还是中央有关智库的智囊看来，都是实现农村公共服务均等化的创新探索。
“开辟了农民不用进城入镇、就地城镇化发展的新途径，为中国特色城镇化道路增添了新内涵”。中央党校党建部课题组在《农村社区化发展与巩固党的执政基础》一书中指出，“满天星般的行政村没办法实施上规模和出效益的公共服务和社会化服务”，过去的行政村，仅有个村两委院落，零星的公共服务在院内提供，缺乏对农民的吸引力。随着农村的经济社会发展，农民迫切需要现代化的生活方式。
本刊记者实地调研也发现，在诸城市的诸多社区中心村，超市、幼儿园、娱乐中心等服务设施或已建成，或正在开工建设。在一些条件好的社区，甚至建起了小学、医院、养老院等。
“解决农村公共服务缺失的问题，打破城乡二元结构”也正是诸城农村社区化的初衷，诸城市有关负责人表示。
2009年2月23日，诸城市委书记邹庆忠在全市农村社区工作会议上指出，推行农村社区化服务和建设，基本的目的和成效是促进城乡基本公共服务均等化；但从长远来看，还有一个重要的目的就是改变农民以家族为圈、以村庄为界的传统生活形态，引导农民向社区中心村融合聚集，逐步形成新的社会生活共同体。
在此之前的2008年5月，诸城市政府就出台鼓励支持农民居住向社区中心村聚集融合的暂行办法。2009年4月，诸城市委发布的《关于推进农村社区化发展的意见》中明确要求：本着集约资源、加强社会管理、便于接受公共服务、提升生活质量的原则，在农村社区中心村规划建设农民集中居住区，影响和吸引本社区中心村周边村庄群众向中心村聚集融合，加快形成新的社会生活共同体，走出一条具有中国特色的农村城镇化道路。
诸城市有关负责人在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，撤销全部行政村并不是说行政村就不存在了。只是在组织架构上，由社区来管理。诸城建设208个社区，在此过程中不会强制并村，绝大多数的行政村仍旧存在，并且将长期存在。由村最终融合为社区，这是一个长期的、自然的过程。
统筹城乡的社区路径选择
自今年6月开始撤销建制村起，诸城市重新选举产生了208个农村社区党总支(党委)，并将社区党总支(党委)的职能定位为“农村社区的领导核心”，同时撤销社区发展协调委员会。
截止到目前，社区党总支(党委)已经全部选举完毕。67个街道和镇驻地社区已经完成居民委员会选举。具体包括10个镇驻地居委会、3个街道居委会、3个街道下属社区的居民委员会。剩下的141个社区居民委员会将按照新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合明年全省村民委员会换届产生。
目前，还未选举出居民委员会的农村社区，相关职能暂由社区党总支代行。依据诸城市出台的《关于深入推进农村社区化发展改革试点工作的意见》，社区“两委”的班子人数，社区党总支一般由5～7人组成，居民委员会一般由5～9人组成，尽量实行交叉任职。
当地政府有关负责人介绍道，农村社区化正是实现公共服务均等化、统筹城乡发展的有效途径。
走进土墙社区，警卫室、卫生室、农村社区学院教学站、农家书屋、计生服务站、超市等一应俱全。
在警卫室里，社区所覆盖的行政村的实时监控画面多视窗呈现在面前。卫生室里，一名病人正躺在病床上打着点滴。农家书屋里，军事、国防、农技、少儿读物等各类书籍整齐地陈列在书柜里。农家书屋隔壁，村里的3个孩子正在上网
在综合服务大厅，金融服务、网络行政审批等服务窗口进一步方便了村民的各种需求。
在发展规划方面，重视中心镇的规划和发展，调整城镇建设规划，实行撤乡并镇，扩大小城镇规模。把24处乡镇(街道、开发区)调整合并为13处，扩大了镇(街道、开发区)的规模和发展空间。构筑城乡发展联动、整体推进的空间发展形态。
在基础设施一体化方面，城乡路网建设和城乡供水已经实现一体化，城乡污水处理和垃圾处理基本实现一体化。未来将进一步推进城乡供气供热一体化和信息网络城乡一体化。
在社会管理方面，社会治安防控体系实现了城乡全面覆盖。农村教育、卫生、医疗等服务得到改善。
城乡就业和社会保障的一体化也在逐步推进和完善。
在当地干部看来，经济发展的一体化和文化服务的一体化，是推动诸城城乡统筹的两大车轮。经济一体化方面，目前全市已有100多家城区企业向农村扩散延伸，带动镇村发展起规模以上企业500余家，20多万农民在家门口变成了工人，也带动了资金、技术、先进理念向农村的延伸。
文化建设一体化方面，目前，208个社区皆建成了农家书屋，平均藏书超过3000册，最大的书屋达到2万册。诸城市相关负责人对记者表示，下一步可能达到平均藏书5000册。而且，书籍的借阅已经通过一卡通实现了通借通还。还建立了电子阅览室，最少的社区电脑也达到16台。每个社区不低于1000平方米的文体活动广场也大大丰富了农民的文化生活。
“不能用城市的眼光改造农村”
农民从农村生态进入到城市生态，除了住房、就业等物质的保障，精神层面的支撑同样不可或缺。尤其需要地方政府做好前期的群众准备工作和后期的适应能力建设。
前期的群众准备工作方面，在农村社区化的过程中，前期的群众思想工作必不可少，农民需要有一个长期的准备，需要有最起码的生活和心理准备。有研究者表示，“现在的干部需要好好地学习井冈山根据地建设的历史，学习苏维埃政权时期的历史，不要以为‘有钱就是万能的’，千万不要有这种想法。”
在诸城调研发现，有群众思想工作远不到位的现象。已经搬迁到楼房的多位居民告诉本刊记者，之前曾开过几次会。而更多的社区，居民最初时连房子都不知道是给自己建设的，直到搬迁通知贴出。这一点也得到了诸城市不愿具名的干部的证实。
后期的适应能力建设方面，诸如不随地吐痰、抽水马桶的使用、相关设备的维修、消防的意识，等等，农民都需要适应。
从调研的情况来看，年轻人对于集中居住比较赞同，也易于适应新的环境。但老人不同，部分老人对于住楼甚至持畏惧的心理。在他们的要求中，不住高楼的呼声比较普遍。红星社区一位老人告诉记者，自己的老伴就“害怕坐电梯”，“如果住在高层，生病了下一趟楼都难。”
心理的适应则需要更长的时间。“住平房虽破旧一点，但有家的浓浓感觉，住楼虽干净些但生冷，家庭味淡薄了”，枳沟镇聚和苑小区有居民这样表示。
“连买点菜都要从兜里掏钱，不稀罕，不稀罕他们的楼房”，居民王召华说。
“在东德与西德统一10年后，现实之墙早已拆除，但文化之墙、心理之墙却一直存在”，有研究者表示，农民进入城市后，还有一个再教育的过程。适应能力建设是一个长期的过程。
“一个危险倾向是盲目把小村庄合并成大村庄”，对于中国的城市化进程，仇保兴此前在接受《瞭望》新闻周刊专访时强调道。
他指出，这种模式在欧洲有过教训。二战以后，欧洲有些地方合并了一些农庄，但是效果都不好。欧洲在总结这种做法后，指出村庄合并是不可行的，原因就在于村庄都是历史形成的，一个村庄的布局与农村的经济循环紧密相扣，农民的生产生活吃喝拉撒全部在周边的土地上循环利用。一旦把小村庄集中起来，就阻断了人与土地之间的循环，而一旦不循环之后生态环境的代价就会很高。
仇保兴表示，农民的生活中，生产的空间、生态的空间、生活的空间三者是重合的，这是与城市本质的区别。这种重合是低成本的、循环的、合理的、可持续的。他强调，“城市与农村应协调互补发展，不能用城市的眼光、工业的办法来改造农村”。
从统筹城乡发展的战略高度，客观看待城乡土地配置政策探索的改革价值。
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
随着经济的发展，城镇化进程的加快，近些年来，我国城镇发展土地压力越来越大，而另一方面，虽然每年有近1500万人口从农村转移出来，但农村建设用地却没有相应地减下来，存在“人减房空”的空心化状况。
针对城乡建设用地之间的严重“失衡”，上世纪90年代末期，一些地方相应采取了优地置换，周转，土地治理等办法，盘活存量建设用地，破解城镇和工业园区建设用地突出的难题。
2004年10月，国务院《关于深化改革土地管理的决定》，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村用地减少相挂钩”，正式搭起了城乡之间建设用地统筹的平台。但在实践中，旨在盘活存量土地、强化集约用地的“城乡用地增减挂钩”，在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，被一些地方当作是扩张城市建设用地规模的可乘之机：
一些地方擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围，甚至违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地，换取城镇建设用地的指标；另一方面，给予腾退土地的农民的补偿，不但标准偏低，而且未按政策所要求的将挂钩所产生的收益主要用于农业和农村发展。将“城乡用地增减挂钩”简单地等同于增加城市建设用地指标，将宅基地“廉价”城市化，不但背离了政策初衷，而且助长了城市建设用地的粗放。
原本统筹城乡建设用地的“增减挂钩”为何走向了对农村集体土地的“大肆圈占”？如何才能公平有效地统筹正在“失衡”的城乡用地？《瞭望》新闻周刊采访了中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随研究员。
亟待整治的“空心化”
“我们在山东一个典型的村——赵庄做了一个深入的研究。用1960年代的航拍和最近做的一个片子，作了一个比对分析，40年，这个村的规模扩展了3倍，占了270亩的耕地。这个村目前有295户人，其中有111户是废弃闲置的，占到了38%”，刘彦随以赵庄为例，无论是人口还是居住地，今天的村庄已经不同往昔，而城乡建设用地的失衡正源自于此。
目前，我国有2.3亿的农民工，去年有1670万的农民工进城。如果按照2020年达到60%的城市化率来看，届时有5.8亿左右的农民生活在农村。这一数字在1995年的时候为8.6亿。“这就意味着到2020年乡村的人口要减少2.8亿～3亿的规模，随着人口的转移，节余的地会闲置出来，”刘彦随认为，特别是以宅基地和废弃地为主要特点的农村“空心化”问题将会愈演愈烈。
在他看来，随着城乡转型发展、农村人口非农化及快速城镇化，以村庄土地废弃闲置为主要特征的农村“空心化”问题，正成为推进新农村建设的重大障碍。刘彦随以在山东禹城典型村庄调研结果为据，认为目前农村空心化正处于上升发展期，宅基地建设“外扩内空”、宅基地利用“人走屋空”均呈加剧趋势。
而且，刘彦随表示，“不仅是山东禹城市所在的黄淮海平原，东北地区、长江中下游平原、四川盆地等重点农区，既是耕地集中分布区和粮食基地区，也是人口相对集聚区和农村发展问题凸显区，农村空心化也都呈现加速发展趋势。”
“农村‘空心化’正成为当前新农村建设的主要障碍因素。”在他看来，农民建房乱占耕地、“建新不拆旧”若不能加以有效调控，将会愈演愈烈。而对空心化村庄整治，作为一项既“节流”又“开源”的系统工程，是推进新农村建设的基本前提。
以禹城市伦镇牌子村为例，刘彦随说，经深入调查发现，村庄废弃闲置地人均1亩多，在总的比例中，废弃地接近1/4，闲置地近1/3。基于典型村庄调查的整治增地潜力为54%，也就是多一半的占地是可以挖掘的潜力。这还是按目前的农村人口和农民居住意愿估计的，若考虑未来仍有部分农民要非农化转移和按照二三层楼来建房，其远景潜力还会更大。
正是在这个意义上，刘彦随认为，农村土地整治恰逢其时，是适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国，将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。
但刘彦随提醒，不能操之过急，现在有的地方是以建设用地挂钩为目标，或者为追求建设用地指标，大力推进大拆大建，其实这里面有一个隐患，“你现在对农村的大拆大建，现在一万的农民你按照一万来进行新村安置的，但是这些农民还要继续城镇化，过五年、十年还要有相当的人口要转移出去，这个背景下面又带来新的‘空心化’的问题”。
而另一个值得警惕的倾向是，在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，一些地方以农村土地整治为由头，把“城乡用地增减挂钩”看作可乘之机，在实践中暴露出一系列问题：
一是盲目投资建设，片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；二是追求土地财政，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地；三是把“城乡用地增减挂钩”片面理解为建设用地结构调整，热衷于整治区位条件较好、增值潜力较大的村庄，而不愿整治废弃多年的“空心村”；四是把“城乡用地增减挂钩”简单地理解为整治增地工程，一味追求腾退村庄用地、建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素。
“这些问题的滋生和蔓延，严重背离了“城乡增减挂钩”的政策初衷和农村土地整治的战略本意，应予以坚决遏制”，刘彦随认为。
农村土地潜力巨大
在刘彦随看来，我国正处在农村“空心化”快速上升期，土地供需矛盾的凸显期，保障耕地红线的跨越期，统筹城乡发展的转型期和扩内需保增长的机遇期，应该大力推动对空心化村庄的整治，并将之上升为国家保障耕地红线、推进新农村建设和统筹城乡发展的中长期战略，适时、持续地推进。
他认为，农村土地整治是当前破解农村发展与矛盾的重要突破口。首先，从当前来看，推进农村土地整治是扩大农村内需，促进农村土地流转和提高土地价值的重要途径；其次，从长远来看，开展农村土地整治是推进新农村建设和统筹城乡发展的重要举措。更远一点讲，也是逐步消除城乡二元结构，破除经济发展当中结构性矛盾一个重要的平台。
“我觉得土地是诸多矛盾和问题之源，我们的农村要发展，城乡要统筹，突破点在于土地，那么核心的在什么地方？我认为在土地整理。”刘彦随解释说，“‘十一五’以来，国家相继出台了十多项地域性规划，这些区域的发展我觉得本身就要率先推进城乡土地一体化的配置，前提就需要推进农村土地的综合整治。”
而且，在其看来，相比城乡规划，农村土地整治聚焦到了我国城镇化和新农村建设双轮驱动，构建城乡经济一体化的大局。具有面向保护耕地，面向新农村建设，面向城乡挂钩三位一体的目标，对农民增效、农村增收、农村土地增值意义重大。
“2008年以来，我们中科院项目组对村庄整治进行了调研，对120个典型村，45000宗地进行了跟踪调查，发现通过废弃土地的整治可以实现村庄的挖潜潜力46%到54%，可以净增耕地13%到15%”。刘彦随表示，这只是基本的一个情况，“我觉得农村土地整治如果我们能够持续地推进下去的话，可以说在农村会掀起一个新的土地革命。”
刘彦随认为，首先，农村土地整治还田，有利于改善农民的生产环境，通过农村整治新增耕地，可以调整优化城乡关系，解决土地流转和农业规模节约的问题；而通过土地整治新增耕地再配置，可以优化配置，按照产能的折算让老百姓权益得到保障的情况下又有利于规模经营和工作流转；农村整治还林，有利于建设美好绿色家园。
但是，刘彦随提醒，农村建设用地整治腾退土地尚未建立公开、合理的价格形成机制，价值补偿没有充分体现农民的土地财产权益。而且，目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展。“这些都是需要在今后的工作中逐步完善的，期望一步到位是不现实的。但是，不能因为一些不规范的操作，就否定农村土地整治，全盘否定‘城乡用地增减挂钩’政策。”他说。
科学规范土地整治
“全国有656个城市，村庄却有近300万个，仿佛一个西瓜和一大堆芝麻，这个城乡关系怎么统筹？”在刘彦随看来，农村土地整治就是来解决这些芝麻的问题，“关键是要科学规范。”
在刘彦随看来，首先应该有章可依，有据可循。所以，要前瞻性地开展农村人口转移的过程、格局的模拟，把握动态和情景，按照城乡土地因地制宜，制定区域性农村土地整治的战略规划，比如相关部门应针对山地丘陵区等不同类型的区域来制定它的发展规划和指导性意见，以及推进的时间和步骤。
他建议，同时对于“空心村”的整治问题，要按照节地性率先规划，分布推进，在空间上应该具有考量的标准，“比如说我们现在的挂钩，土地整治补充耕地应该在规划建设控制红线之外，确保补充的耕地不会很快又成为整治的对象，避免有的补充耕地验收完了之后，三年五年之后又被整治的情况发生。同时作为一项系统工程，应加强农村土地整治规划协调及其全过程的监管，健全土地整治管理决策过程监控、技术支持和技术创新的长效机制。
具体来说，刘彦随建议从四方面着手完善农村土地整治：
其一，进行针对农村土地整治的重大理论技术性研究，形成科学理论体系。
其二，建立农村土地整治关键技术规范标准。
其三，对农村土地整治进行超越规划的战略性探索，制定国家战略规划，把农村土地整治不仅仅作为一个部门的一项工作，应该上升到国家、市县、城乡统筹的层面，从构建城乡一体化发展新格局战略的层面上来考量。
其四，农村土地整治是长效性的事业，应出台指导政策意见，最好能够上升为国家战略，以便统筹协调与土地整治有关的各个环节之间的关系。

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