九乡新闻网鸭梨大 下载:社会保险法：立法背景、重大意义、原则、过程
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(2010-11-03 14:27:26)转载 标签： 社会保险法
立法背景
原则
过程
杂谈
分类： 劳动法规基本知识
乐乐：《社会保险法》立法背景、基本原则、审议过程
目前我国社保体系已初步建立，但各项社会保险分别通过单项法规或政策进行规范，缺乏综合性统一法律；社会保险强制性偏弱，一些用人单位拒不参加法定社保，或长期拖欠保费；城乡之间，地区之间，机关、事业单位、企业之间社保制度缺乏衔接。社会保险制度是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度，社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。
民生大法的出台结束了社保领域各自为政的乱象。在此之前，尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一的基础性法律。基本法律的缺位，各种规定层级无序、规范分散，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、稳定性，全国各地的制度也不统一。《社会保险法》的出台结束了这一乱象，体现了政府在社会保障领域的责任和担当，让社会保险制度有了起码的指导原则和基本框架。
一审：社会保险法草案一审 明确社会群体多种社保框架
确定所有社会群体多种社保框架
强化社保资金监管
诸多问题留有窨
在监督机制上，首先是社会保险行政部门的监督检查，其次是财政部门、审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。
二审：社会保险立法细化五大保险规定构筑社会“安全网”
养老保险逐步全国统筹
养老保险随本人转移
广东试水省级养老统筹
关于社会保险法草案征求意见的情况（一）
——社会保险法（草案）收到意见47511件,主要集中9个方面
一、建议社会保险范围全覆盖。许多意见提出，国家应当实行全民强制社会保险，不分公务员还是企事业单位职工，农民及自由职业者。公民只要年满18周岁，不论从事何种职业都必须参加各项社会保险。有的意见建议，增加有关服兵役人员在服役期参加社会保险的内容，将服役期视同缴费期。
二、缴费负担偏重，建议适当减轻。一些意见提出，近年来各地社会保险费增幅偏快，职工和企业的负担很重，一些收入较低者缴费后工资已所剩无几，影响了正常生活。缴费负担偏重有两个原因：一是费率偏高。二是缴费基数核定不合理。很多地方规定，工资收入低于当地平均工资60%的参保人员以及个体工商户从业人员，以当地平均工资的60%为缴费基数，低收入要按高基数缴费。有的意见提出，当地平均工资的统计和计算不透明，普遍偏高。建议缴费基数以劳动者实际收入为准，与当地平均工资脱钩，明确社会保险费的提高必须慎重，须经法定程序，接受各方监督。
三、取消或者降低养老保险最低缴费年限。不少意见提出，养老保险要做到广覆盖，同时却规定十五年的最低缴费年限，达不到最低缴费年限的不能领取养老金，等于将已经纳入保险的职工再排除出去，这让人不能理解，建议取消最低缴费年限的规定，确立“多缴多得、少缴少得”的待遇计算原则。一些意见提出，有些地方滥用最低缴费年限的规定，要求必须是15年连续缴费，一旦中断，之前的缴费年限作废。这使得很多下岗失业人员处于两难，要么放弃已有的缴费年限，要么在丧失收入来源的同时，承担原本由用人单位承担的缴费以及个人缴费之和。还有的意见提出，很多40、50岁的人以前由于种种原因没有缴纳社会保险费，如果从现在开始缴，到退休时也不够15年的缴费年限，建议降低最低缴费年限。
四、对社会保险关系异地转移接续作进一步规定。很多意见赞同社会保险关系异地转移接续的规定，认为这将解决目前因为异地不能转移接续所带来的退保、同时在两地缴纳养老保险费、报销医药费来回奔波等不合理现象，必将提高劳动者参保积极性，促进劳动力合理流动，方便参保者享受保险待遇，希望该规定能尽快执行。一些意见认为，草案中有关异地转移接续的规定过于简单，可解释的空间太大，操作性不强，到了实践中难免又会“好经念歪”，建议把好事做到底，对个人权益记录的准确、完整，对社会保险关系转移的内容、程序，作进一步的具体规定，不要给各地社保部门留有过大的空间。
五、应当提高医疗保险待遇水平。一些意见提出，目前城镇职工基本医疗保险基金累计结余超过2400亿元，但保险待遇水平却偏低，报销起点高、报销比例低、封顶线也低，个人医疗费用负担仍较重。这已经成为制约社会医疗保险可持续发展的关键问题之一。有的意见认为，医疗保险应当大病、小病都管，建立医疗保险个人账户用于支付感冒、发烧等普通门诊的医疗费用，提高报销比例解决大病花费大的问题。有的意见提出，现在医疗保险报销，门槛高、手续复杂，成为参保人享受医疗保险待遇的一个障碍。建议社会保险法对医药费报销制度进行改革，真正做到以人为本，方便参保人。有的意见认为，应当加强对医院和药店的监督和管理，防止出现小病花大钱的现象，否则医疗保险作用将会大打折扣。
六、建议在设计各类社会保险制度时，做到相对公平，避免因职业、身份、地区的不同社会保险待遇差距过大。不少意见提出，有些地方出台了农民工养老保险的特别规定，农民工养老保险缴费基数远低于城镇职工的标准，这使得企业为农民工的缴费大大降低，建议取消把农民工养老保险单立制度的规定，消除对农民工的歧视。有的意见建议缩小企事业单位退休职工养老保险待遇的差距。此外，有的地方对于本地户口和外地户口的就业人员规定了不同的社会保险制度，有的地方规定外地户口就业人员不得领取失业保险、生育保险待遇。对这些现象，许多意见建议取消户籍歧视和差别待遇。
七、社会保险应当提高统筹层次，尽快做到全国统筹。目前我国五项社会保险的统筹层次各地是五花八门，很多都只是县级统筹。一些意见提出，统筹层次低，不符合社会保险的“大数法则”，不能保证待遇支付，也容易形成地方政府利益，阻碍社会保险关系的异地转移接续。同时，也使得费率、缴费基数各地极不统一，造成保险待遇地区差异大的弊端。多数意见要求提高统筹层次，认为草案中养老保险逐步实行全国统筹的规定顺乎民心、尊重民意。有的意见认为医疗保险也要提高统筹层次，以提高保障水平，方便职工就医看病。有些意见希望尽快实行全国统筹，为防止全国统筹方案迟迟不出台，建议制定全国统筹时间表。还有的意见提出，全国统筹难免要涉及到地方政府的利益，需要中央财政与地方财政合理分担责任，建议深入研究、精心设计，兼顾各地的实际情况和发展水平。
八、加强对社会保险的行政监督，理顺监管体制。有的意见提出，社会保险法要落到实处首先要促使用人单位为职工缴纳社会保险费，而实践中用人单位，特别是一些私营企业、小型企业、个体经济组织、偏远地区的企业，不参保、部分职工参保、不足额参保的情形还不少，建议在鼓励劳动者维权的同时，加强社会保险行政部门的监管。有的意见认为，社会保险行政部门必须加强对社会保险基金的监管，但目前社会保险基金监管体制不合理。社会保险经办机构是社会保险行政部门的下属机构，而具体行使监管权的也是社会保险行政部门的下属机构，因此社会保险行政部门集行政监管与投资运营人于一身，自己监管自己，这是一个极大的制度隐患。建议理顺社会保险基金监管体制，建立相对独立的、规格较高、代表三方利益的监管机构。
九、授权性条款太多，建议明确规定最低缴费年限、缴费费率、养老金计算标准。不少意见提出，草案有些规定过于简单，授权性条款过多，可操作性不强，基本上是一次打包授权政府作规定。社会保险法关系重大，涉及到全体公民从出生到死亡全过程，应当规定具体一点，为早日建立完善的社会保险制度，促进社会和谐稳定作出应有的贡献。有的意见认为，法律的要旨是明确权利义务，草案有关参保人权利义务的规定不应含糊，应当把保险义务和保险待遇写清楚，防止部门利益影响制度的合理化。各地费率不一致，使得地区间社会保险费负担不平衡，也阻碍了社会保险关系的转移接续。有的意见提出，最低缴费年限应当明确、合理且稳定，非经法定程序不能调整。目前养老金计算办法复杂，不易被广大职工群众所理解，对社保经办机构核定的退休金，职工往往不认可，还要到上级有关部门询问、核算。建议明确规定费率、费率调整机制、最低缴费年限和养老金待遇计算标准，并加大宣传，让广大职工易看易懂、心中有数，清楚自己该缴多少费，享受什么保险待遇。
向社会公布社会保险法（草案）广泛征求意见，是全国人大常委会推进科学立法、民主立法的重大举措，也是社会公众参与立法的伟大实践行动。社会各界对社会保险法（草案）的关注和提出的建设性意见，从数量和质量上都超过了以往，标志着科学立法、民主立法的新进展。全国人大常委会法工委与有关部门一起认真研究收到的意见和建议，现已将各界群众对社会保险法（草案）提出的意见汇总（一），刊登到中国人大网，同时希望在以后征求意见的时间里各方面继续提出意见和建议，集思广益，使制定出的社会保险法更符合实际，更好地维护广大人民的根本利益。
三审：累计缴费不足十五年可转续
社会保险费实行统一征收
增加“新农保”和城镇养老规定
明确医保基金先行支付义务
四审：社会保险法3年4审获通过，五大热点解读
2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议上，社会保险法终获通过。
·养老保险可按月领取
·异地就医结算制度将建立
·社保基金不得挪作他用
·泄露参保信息将受处分
·中国境内就业的外国人参照本法规定参加社会保险
《社会保险法》意义重大、影响深远
《行政管理改革》：尊敬的郑教授，您好！《社会保险法》出台后，引起社会广泛关注。您长期从事社会保障及相关领域的研究工作，是中国社会保障与商业保险学科的重要开拓者，也是《社会保险法》制定过程的全程参与者，能否请您对《社会保险法》的出台背景及重要意义进行解读？
郑功成教授：我个人觉得对《社会保险法》进行解读比较难，即使参与了制定的全过程，也未必能够准确把握它的含义。我们很多法律颁布以后，最高人民法院还要出台相应的解释。解释出台之后，在具体的判案过程当中，有的还会产生很大的分歧，所以说解读法律是一个非常复杂的事情。但是，考虑到这部法律的重要性，我还是愿意借这个机会谈一下我的看法。有的可以当作一家之言，有的是有共识的，有的现在分歧还比较大。
《行政管理改革》：请您先介绍一下《社会保险法》的出台背景。
郑功成教授：我们先来回顾一下1951年政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例是中华人民共和国成立后第一个内容完整的社会保险法规；1953年进行了修订，扩大了制度覆盖范围，使该制度得到了进一步的规范，其后还陆续出台了许多条例性法规。但总体而言，这些条例是适应计划经济而产生的。80年代改革开放以后的社会保障改革历程是一种试点先行、循序渐进、摸着石头过河的改革方式。这种方式固然有它的时代必然性，但长此以往却不利于社会保障制度的定型、稳定与可持续发展。在90年代初期，大家都感觉到有必要制定社会保险法。1992年，当时劳动部的负责同志就提出成立“社会保险法和劳动法”起草小组，但无实质性工作开展，仅仅有立法的愿望和意向，即社会保险必须有相应的法律进行规范。
1998年，全国人大财经委的一些委员讨论我们现在是不是需要这部法律，我们能不能制定一部成熟的法律。当时我深感中国社会保险法有出台的必要性和紧迫性。这部法律能制定20条也行，即使只有2条也行。第一条就是要通过法律确定劳动者的社会保险权。我国曾经出现过数以百万计的老年人没有养老金、下岗失业工人没有生活保障、许多居民没有任何医疗保险的情况，这些都是损害政府信用的。制定社会保险法就是要以立法形式确认劳动者的社会保险权利，恢复政府的信用。第二条是明确劳资双方分担缴费的责任。上世纪90年代，由于没有社会保险立法，很多企业无论效益好坏千方百计规避参保，参保的又不缴费。各地法院因无法律可依而无法判定企业未缴纳社会保险费属违法行为。这充分说明社会保险立法的重要性和紧迫性。我曾经在全国人大财经委的一次会上讲过，我们亟需对社会保险进行立法。但是，在当时，社会保险立法的条件仍显不足，分歧很大，多数人不赞同立法，这一拖就是十几年。而《劳动法》在1995年就出台，《反就业歧视法》、《就业促进法》也都颁布了。
2003年，有若干位人大代表提出社会保险立法议案。2004年引起了劳动和社会保障部的重视，并成立了《社会保险法》起草工作小组。2005年、2006年开展了一些实质性的工作，到2007年由国务院提交人大常委会讨论时，估计已经不下10稿。
2007年4月，我向温总理提呈《关于社会保险若干重大问题的建议》，其中提到要加快社会保险立法，必须将社会保险制度从实验阶段走向定型、稳定、可持续发展阶段。对此，温总理作了重要批示，可以说对社会保险立法起了一定推动作用。2007年12月，《社会保险法》通过首次审议，审议之后，我在常委会作了一个报告，阐述了我的观点和思想，这也算是一个直接的参与。2008年12月通过第2次审议，2009年12月通过第3次审议，2010年10月份通过第4次审议。全程跨了4个年度，总共经历4审5稿。
特别是第4次审议，本来是表决阶段，结果对表决稿还做了多处修正。其中有两点是我提出的修改意见。
第一条意见是关于四审稿中第六十四条第三款的 “养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。对此我是不赞成的。因为目标是全国统筹，但现在法定为省级统筹，这必定为延缓全国统筹提供法律依据，将极大地影响全国统筹步伐；或者说这必定会导致养老保险的管理和责任权制将是省级统筹、是以省级为本位，而实行全国统筹只会遥遥无期。因此，我提出将“实行省级统筹”这6个字删掉，直接修改为“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。
第二条意见是关于经办机构。对于经办机构，审议稿提出我们要在全国设立分支机构，在乡镇、社区设立工作站点，对此我提出了不同意见。我认为要把它建设为服务网点，强调社会保险经办机构的服务性质。经办机构到基层面向公众的时候，它不是管理机构，而是服务网点。目前，成都市打破条块分割体制，改变了过去机构分割式独立办公、服务意识差、效率低的状况，建立办公大厅统一办公。这样既节省了办公成本，也提高了服务质量，改善了服务态度。
2010年12月，《社会保险法》通过4审5稿，以赞成票144票、反对票5票、弃权票9票的绝对优势最终出台。对于这部法律的出台，我还是比较赞成的。尽管存在着一些缺陷，但是我们亟需这部法律，早一点通过比晚一点通过好。
《行政管理改革》：这部法律出台的时间为什么这么长？过程如此艰难、如此复杂？
郑功成教授：立法本身就是一个很复杂的过程，费时费力。具体到这部法律，我想主要有这么6个方面的原因：
第一，我国的社会保险制度仍不完善，呈碎片化状态，正处在渐进改革过程中。社会保障与劳动体制密切相关，而我国的劳动就业体制本身也不完善、改革也还没有完成，农民工具有高度的流动性。因此，在这种情形下，社会保险立法要形成高度共识非常难。
第二，各地模式太多，路径依赖太严重，分歧太多。我认为一个国家的社会保险制度只能是一种模式。我国许多地方都在搞社会保障创新模式，如深圳模式、东莞模式、青岛模式等等。创新太多、模式太多容易形成路径依赖，反而不利于制度的有效整合。
第三个原因是部门分割。社会保险在西方是劳资双方博弈的结果，在我国表现为部门分割、部门之间博弈的结果。各部门利益往往不能协调，不能一致。
第四是中央与地方之间存在利益分歧。比如关于养老保险全国统筹，有人认为影响了发达地区的养老金水平。我认为这不应该是问题，养老金待遇是与工资挂钩的，发达地区工资高其养老金水平也高。另外，有人认为发达地区有大量的基金结余，若要上交则利益受损。我认为这也不是问题，基金结余可以保留在地方。关键是养老保险实行全国统筹以后，许多人担心中央财政要对养老保险负有很大的责任，而地方政府则不负责任。这就需要理性协调与发展。因此，中央与地方存在利益分歧也是影响社会保险立法的一个重要原因。
第五，劳资博弈。2008年我国遭遇了国际金融危机，珠三角许多企业倒闭，失业率上升。有人认为征缴保险费会加重企业的负担，是雪上加霜。因此，为了帮助企业渡过难关，渡过危机，社会保险立法进程也受到影响。
第六，认识存在误区。比如大家对待《社会保险法》意见仍然不合，左看右看都不满意，即使现在通过了仍不满意。还有对社会保险领域存在重大内容认识的分歧。如有人主张把农村合作医疗拿掉，认为这是固化城乡分割，后来经过讨论又放回《社会保险法》中了。所以立法过程中存在认识误区。
《行政管理改革》：能不能请您具体介绍一下《社会保险法》是一部什么样的法律？
郑功成教授：我想从4个方面可以谈清这个问题。
第一，关于《社会保险法》的定位和地位。首先，《社会保险法》是我国社会法部门中的支架性法律，是不可或缺的，具有举足轻重的作用和意义。其次，《社会保险法》是我们社会保障法中的主体性法律。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、慈善等多个体系，将来的社会保障法律，我估计不下10部，《社会保险法》可以说是主体性的法律。再次，《社会保险法》是社会保险的基本法。所谓基本法，有两层含义，一是表明这部法是一个综合法，这在国际上比较少见。众所周知，社会保险法的起源是德国。对于社会保险立法，德国等西方国家一般都是分项立法，而我国是综合立法。其二，基本法更多的是原则性、原理性框架，不像单行法那样规定得那么细致。
第二，关于《社会保险法》的实质。简而言之就是确权与赋权。即确认劳动者和公民有哪些社会保险权利，赋予他们什么样的社会保险权利。应该说它是属于人权中社会权的范围，是福利权。因此，它是劳动者的福利权，也是公民的社会保险权。赋予并确认--这就是《社会保险法》的实质。
第三，《社会保险法》的核心。《社会保险法》的核心就是调整利益关系，是以调整劳资利益关系为基础，同时，涉及政府、劳动者、资方三方利益关系的协调与调整。因为社会保险是需要成本的，这个成本是由谁来负担呢？或者说社会风险是由谁来分摊？社会保险不是商业保险，它与商业保险的本质区别在于：社会风险不止是在参保人之间而是在政府、劳动者、资方三方之间进行分摊。因此，社会保险比较特殊，与社会救助与社会福利不一样。社会救助与社会福利是再分配范畴，而社会保险既会对初次分配，也会对再分配产生影响。社会保险的资金是劳资缴费，劳资缴费成本是要计算到生产经营成本中去的，这自然会影响到初次分配的格局。因此，《社会保险法》的核心是对三方利益关系的调整。
第四，《社会保险法》是具有中国特色的一部法律。这种特色在于：首先，它是一部综合法，包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种，不仅劳动者，其他公民如残疾人也包括在里面。其次，它具有发展性。《社会保险法》留有发展的可能性和空间、具有灵活性。再次，它具有特殊性。即《社会保险法》需要解决历史遗留问题，如历史欠账和视同缴费问题。智利的公共养老金转为私有化，其老人新人全部解决了，没有遗留问题的。我国情况却不一样，我们是渐进式改革，改革中遗留了大量的历史问题。这些是我国《社会保险法》的特色，也是它的特殊性。
《行政管理改革》：《社会保险法》出台后，一度引起诸多争议，有媒体认为“法案终稿对实质性的矛盾争议搁置不谈，没有解决太多实质问题”，您对此怎么看？
郑功成教授：前段时间媒体报道《社会保险法》“妥协”出台。我认为这是不对的。法律本来就是求同存异，有争议的可以回避、可以不写进法律，不要为以后的发展产生影响，不要埋下后患。因此，法律本身就是妥协的产物。这部法律，我认为作用不可低估，它解决了以下7个方面的问题。
第一，明确了劳动者与公民的社会保险权。即比较清晰地规定了《社会保险法》的适用范围，不同的项目之间有不同的规范。包含两个层次，如《社会保险法》规定有的项目是“应当参加”，有的是“可以参加”，“应当参加”是义务，具有强制性；“可以参加”则是参保人可以自愿参加保险，是可享权益。
第二，明确了社会保险的责任分担机制。《社会保险法》规定了对困难群体以及基金收不抵支时政府的责任，政府应是担保人角色，承担财政兜底责任。这种责任分担机制也确保了制度的可靠性。
第三，明确了社会保险的制度框架，即五大保险项目。包括基本养老保险，工伤保险、生育保险、医疗保险、失业保险。
第四，明确了社会保险的运行监督机制。这个监督机制包括立法机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督，还有社会保险要接受工会的监督以及社会的监督，做到信息公开、透明。
第五，明确了各主体的法律责任。即在什么情形下各主体应该承担什么样的法律责任。《社会保险法》应该基本明确了各方的责任。
第六，解决了历史遗留问题。2005年出台了“视同缴费”政策。如规定机关事业单位工作者虽无缴费，但视同缴费。然而，由于账户无资金故社会保险机构不认账。本次《社会保险法》规定由政府负责，并提供财政补贴。另外，法律规定缴费满15年才能领取养老金，缴费不满15年的可以补缴满15年，这是对劳动者权益的追认。
第七，确认了社会保险在整个社会保障制度中的地位。
《行政管理改革》：怎样看待《社会保险法》存在的不足？应该如何完善？
郑功成教授：应该说任何法律都有不足与缺陷，但要客观看待这些不足与缺陷。我个人认为，《社会保险法》存在着以下不足：第一、授权条款太多。如多处规定“具体办法由国务院规定”；第二、基金的性质未予以确定。社会保险基金是参保人的公共资金，是他们的保命钱。如果不定性，政府就认为是政府的钱，或者社保机构把它当作自己的钱。目前来看，各地社会保险基金存在大量节余现象是违背社会保险的本质的；第三、运行规范没有到位。如经办机构应承担经办服务责任，应强调统一经办、统一征缴。现在社会保险征缴不太规范。
《社会保险法》还需要进一步完善。一是需要通过行政法规，即国务院层面进一步完善；二是需要适时修改法律。在法律运行过程当中，看看有什么值得修改的地方，再逐步进行修改。
总体来讲，我对《社会保险法》的评价是“意义重大，影响深远”。社会保险立法十分重要，它与我们所处的时代是适应的，是比较合理的，标志着我国的社会保险从实验性阶段正式走向定型、稳定阶段。立法中的妥协性是正常现象，我们要为社会保险制度留下发展完善的空间，这也是必要的。 （记者崔玉开）
来源：行政管理改革
胡晓义：社会保险法体现了四大立法原则
胡晓义认为，该法通篇体现了四大立法原则：
第一，贯彻落实党的重要决策和战略部署。从党的十四届三中全会以来，中央对社会保障制度改革和体系建设作出了一系列重大决策。特别是关于广覆盖、保基本、多层次、可持续这样一些带有根本性的长远基本方针。关于社会保险要独立于用人单位之外，资金来源多渠道、管理服务社会化这样一些要求，都在法律制度当中得到了充分体现。
第二，使人民群众共享改革发展的成果，这是这个法的最大亮点。按照党的十七大提出的，到2020年全面建设小康社会，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，社会保险法确立了我们国家社会保险的制度框架，把城乡各类劳动者和居民分别纳入了相应的社会保险制度，目标就是要做到制度上没有缺失，覆盖上没有遗漏，衔接上没有缝隙。使全体人民在养老、医疗这些方面都能做到有基本保障，无后顾之忧。这是要造福于人民的一个立法宗旨。
第三，公平和效率相结合，权利和义务相对应。从我们国家基本国情出发，社会保险作为政府主导的社会保障制度，首先要体现公平原则，就是要作出适度的普惠性安排，加大政府的公共财政收入，加大社会收入再分配的力度，防止和消除两极分化，但同时体现激励和引导原则，坚持权利与义务相适应，就是不能重蹈一些国家由于福利过度导致养懒汉这样一种覆辙。
第四，确立框架，循序渐进。《社会保险法》还在发展当中，不断的有新的课题提出来，不断的有新问题要回答，这次立法作出了一些弹性的或授权性的规定，为今后的制度完善和机制创新留出了空间。