国土部耕地质量等级调查 保护耕地促发展

　　日前，国土资源部发布了《中国耕地质量等级调查与评定》成果。

　　全国耕地质量等级调查和评定工作，历时10年，共投入人力130多万，资金约4亿多元，其中中央财政投入1.2亿元，第一次全面摸清了我国耕地等别与分布状况，采用先进技术方法，第一次实现了全国耕地等别的统一可比。

　　这项工作有何特殊意义？十年耕耘，取得了哪些显著成果？其应用又将对今后的国土资源工作产生什么影响？带着这些问题，记者采访了部土地利用司负责人。

　　第一次摸清了全国耕地质量家底，取得了丰硕成果

　　记者：据了解，在今年8月召开的全国耕地质量等级调查与评定成果专家论证会上，有多名院士看到成果后感到很兴奋，直呼这项成果“非常非常好，非常扎实，是一个非常大的进步”。他们所指的进步是什么？

　　负责人：这是我国历史上第一份依据规程统一组织实施的、大比例尺的、覆盖全国的耕地质量等级调查与评定成果。1996年完成的第一次全国土地利用现状调查与现在正在开展的第二次全国土地调查，摸清了耕地的数量和权属状况，加上现在完成的耕地质量等级调查与评定成果，面积、等级、权属，这三个要素就齐了。一条板凳三条腿，过去一直缺一条，站不稳，现在基本站稳了，这就是一个巨大的进步。

　　以保护18亿亩耕地为例，数量保护固然重要，但没有质量的数量是不可靠的。如果保持18亿亩耕地数量不变，但分布状态和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变，那累积起来的效应将是令人吃惊的。

　　我国每年城镇发展和各项基础设施建设要占用大量高等级耕地，而补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区，总体质量不高。高等级耕地流失过快，补充耕地等级偏低，耕地质量总体下降，严重影响我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。从这个意义上讲，仅保住18亿亩耕地数量是不够的，要以建设促保护，通过提高耕地质量等级，确保耕地生产能力的稳步提升。

　　记者：全国耕地质量等级的总体情况怎么样，有何特征？

　　负责人：全国耕地质量评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，平均等别为9.80等，等别总体偏低。按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等划分，优、高、中和低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。

　　研究发现，我国耕地质量等别呈现以下特征：一是总体偏低。低于平均质量等别的10～15等地占全国耕地评定面积的57%以上。二是集中性。沿燕山、太行山、大巴山以东地区，集中了我国80%以上的耕地，而且在根据等级评定结果划定的全国52片优质耕地集中区中有约10亿亩耕地，其中6亿亩可灌溉。三是复合性。我国83个50万人口以上的大中城市中，有73个分布在52片耕地集中分布区，即我国最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片优质耕地分布区域在空间上是复合的。

　　记者：全国耕地质量等级调查与评定工作还取得了哪些显著成果？

　　负责人：这项工作取得的成果很丰富、厚重，层次也多，主要包括报告、图件、数据表册、数据库、标准样地实物等。据统计，全国耕地质量等级调查与评定形成县级以上成果报告5000多本；各类成果图件3万多张；县级数据库含分等单元1000多万个，每个单元50～80个属性，共6亿多个基础属性数据；国家级数据库含分等单元30多万个，每个单元42个属性，共1200多万个属性数据；此外，还建立了标准样地体系，其中国家级样地约500块、省级样地约5000块、县级样地约5万块，这些样地将成为长期监测对象和直观判断等级的标志。

　　在这些成果中，《中国耕地质量等级调查与评定》、1∶450万中国耕地质量等别图、1∶50万中国耕地质量等别数据库以及标准样地数据库等成果尤为重要。

　　记者：对于国土资源管理事业而言，这份成果意味着什么？

　　负责人：这项成果是国土资源大调查土地领域的一个整装成果，与土地利用现状调查相配套，为实现土地资源数量、质量并重管理提供了支撑；与“金土工程”相衔接，为加强土地质量等级监管打下了基础；与土地质量地球化学评估成果相整合，为实现耕地的生态管护建立了平台。耕地质量等级调查与评定是一项面向国土资源管理改革与发展需要，不断深化土地科技研究的一个重要成果，对促进经济社会可持续发展具有重要意义。

　　实现全国耕地质量等级的统一可比，技术方法上取得突破

　　记者：开展这项工作过程中，最大的技术难题是什么？

　　负责人：过去所有的评定，都不是全国可比的，是局部的小范围内的，如某一个县或一个小流域。本次工作最大的技术难题就是实现全国耕地质量等级的统一可比。我国幅员辽阔、地形复杂、气候多样、土壤种类繁多，仅采用与土地质量有关的因素指标来评定土地等级，难以实现土地等级的全国可比。

　　记者：最后是通过哪些技术措施解决的？

　　负责人：为实现全国耕地质量等级统一可比的目标，我们在全国深入研究国内外农用地评价方法，吸收、借鉴有关先进技术和经验的基础上，设计了本次耕地质量等级评定的技术方法体系。在保证可比性上，突出抓住三个关键环节：

　　一是依据作物生产力原理、生产要素理论、级差地租原理、土地适宜性理论等，在测算作物光温（气候）生产潜力的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过逐级修正，评定耕地质量等级。

　　二是采用分区分等总体控制。由国家技术组专家和地方专家依据各地多年的生产水平，确定各省（区、市）耕地的最高等别和最低等别，作为各省（区、市）等级评定的总体控制和检验依据。

　　三是进行严格的统计检验。各省（区、市）均进行了以抽样调查数据为基础的等别指数和实际标准量的相关分析，对于相关分析不理想的区域，在有关环节上重新调查、计算，以保证最终成果的真实、准确。

　　记者：实现“统一可比”有何现实意义？

　　负责人：实现耕地质量等级全国可比的现实意义，从宏观上看，可以为落实最严格的耕地保护制度，保护和提高粮食生产能力服务；可以为优化土地利用结构，实现土地资源节约集约利用提供支撑。从土地管理的现实需求来看，我国东部、中部、西部地区基本农田是不是要按相同比例保护？各区域应该优先保护哪些耕地，如何布局？南水北调、京沪高铁等国家重点项目，占了多少地，占了什么样的地，损失了多少产能，需要补充多少什么质量等级的地才能实现面积和产能的双平衡？这些问题的回答都离不开全国统一可比的耕地质量等级成果。

　　组织有序，保证了这项跨世纪工程的全面完成

　　记者：这项工作是什么时候启动的？

　　负责人：正式开始的时间是1999年，但这项工作从很早以前就开始谋划了。1978年全国科技大会就提出了耕地质量评价的目标。1989年，原国家土地管理局拟定了《农用土地分等定级规程（征求意见稿）》，并在全国安排了7个县级试点。由于技术方法、经费、装备和队伍等问题，耕地质量调查评价工作始终未能在全国范围开展。国土资源部成立后，抓住开展新一轮国土资源大调查的机遇，将全国耕地质量等级调查与评定工作纳入了国土资源大调查项目计划，从1999年开始部署。

　　记者：能介绍一下这项工作的组织实施情况吗？

　　负责人：在国家层面上，行政负责为国土资源部土地利用司，组织实施单位为中国土地勘测规划院，项目承担单位为部土地整理中心。2005年，设立国土资源部土地整理中心土地评价处，专门负责全国耕地质量评价工作。在地方层面上，省、市、县三级按统一的技术要求，在国家组织下完成各自的工作。

　　按照“规程先行、分省组织、统一汇总”的思路，全国耕地质量等级调查和评定工作的开展大致分为规程编制、分省实施、成果汇总等阶段。2003年正式颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。2001年至2006年分年度分批部署开展全国31个省（区、市）的耕地质量等级调查与评定工作，2008年底省级工作全面完成，并建立了全国统一可比的1∶50万耕地质量等别数据库。在此基础上，编制完成了全国的成果报告、相关图件、数据表册等。

　　记者：如此复杂浩大的一项系统工程，你们采取了哪些有效的保障措施？

　　负责人：首先，我们充分发挥各级土地管理部门的行政推动作用，该项成果的取得，是国家、省、市、县四级土地管理部门共同努力的结果；其次，我们充分借助技术承担单位、相关高校和科研机构专家的力量，采用了复杂计算的工作国家做、田间调查县乡做这样一种“上繁下简、上难下易”，把复杂的科学问题简单化、细节化的工作思路；再其次，我们采取了工作部署、技术培训、实地指导、成果预检和验收等一整套的管理措施，保证了工作顺利有序推进，也保证了成果的合理可靠。

　　瞄准应用，服务于土地资源管理与社会需求

　　记者：全国耕地质量等级调查与评定成果的应用前景如何？

　　负责人：有一位专家曾说过，凡涉及耕地质量的土地管理工作，都离不开耕地质量等级评定成果。我们认为这句话讲得很深刻。实践也证明，这项成果已在土地利用总体规划、耕地占补平衡、基本农田调整、土地整治等工作中发挥了重要作用。

　　应用于土地利用总体规划。《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》明确将农用地分等定级成果作为基本农田调整划定、建设占用耕地比选、耕地占补平衡考核、实施耕地差别化管理的重要依据。

　　应用于耕地占补平衡。2004年国务院28号文件中明确规定，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。2005年、2007年国土资源部先后部署开展了全国补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作和试行工作。

　　应用于基本农田调整划定。《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》中明确要求应用耕地质量等级成果调整划定基本农田，并确保调整后的基本农田平均质量等级不降低。

　　应用于土地整治。耕地质量等级评定成果和方法为土地整治效益分析提供支撑，“项目区建设前后耕地平均质量等级”和“新增粮食产能”已被列为土地整治项目信息备案指标。

　　记者：最后一个问题，如何保证该项成果的应用能最大化地服务社会需求，而不是束之高阁？

　　负责人：全国耕地质量等级调查与评定工作历时10年，投入了大量的人财物，取得今天的成果来之不易。要充分发挥这项基础性、战略性和公益性工作成果的作用，最大化地服务于土地资源管理与社会需求，我们还有大量工作要做。一是要通过加大宣传力度，增强社会各界对土地国情尤其是耕地质量状况的了解和认识，树立全民自觉保护耕地的意识和节约集约用地的观念；二是要继续深化耕地质量等级调查与评定工作，不断完善技术方法，提高工作精度，建立等级更新制度，保持成果现势性，使成果更加好用；三是要研究制定相关政策制度，将成果应用纳入日常土地管理工作中，同时通过耕地质量等级动态数据库平台建设，实现社会共享；四是开展土地评价条例的研究和制定工作，推进土地评价工作的法制化建设。我想通过这几个方面的努力，这项成果应该能够更好地发挥其作用，更好地服务于国土资源管理与经济社会的可持续发展。

　　我想，这项成果凝结着几代土地科技工作者的心愿，是国家法律和中央领导人的要求，也是维护群众利益可度量、可设计、可检验的基本尺度，任何有科学素养、有责任心的管理者都不会熟视无睹的。（吕苑鹃）

[责任编辑：stevenkang]

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