【成都统筹城乡之变】农村产权制度的新一轮改革

　　研究报告︱北大国家发展研究院课题组 周其仁 等

　　（一）背景与问题

　　新世纪以来，我国的城市化加速推进，带来经济社会发展的新气象。加速的城市化不但改变着城市的面貌，也改变着以往形成的城乡关系，改变着传统的农业和农村。城市化最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以农业为生的农民，开始大规模向工商服务业、企业与城镇流动、聚集和集中。在这个过程中，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生相应的重大改变。这个不可抗拒的现代化潮流，席卷了中国的东部、中部与西部，已经并将继续深刻地改变我国的经济结构、制度安排、观念、风气和整个上层建筑。

　　农村是中国改革的发源地。上世纪80年代以来，在实践是检验真理的唯一标准思想路线的指引下，我国农村的产权制度完成了重大的变革，确立了以家庭联产承包为核心内容的基本经济制度。这套新的体制，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，承认并保障农户长期使用、经营集体土地获得收益的正当权利。实践证明，家庭联产承包制适合我国生产力发展的要求，对普遍摆脱农村的贫困、扎实解决农民温饱问题，做出了巨大的历史性贡献。

　　城市化加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。由于城市化是人口、劳力、土地和其他资源在空间上的大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的农户使用权和经营权”为中心的农村产权制度，就有必要适时转向以“有保障的转让权”为中心的更加新颖的产权制度。完成这个转变，才能为我国城市化加速奠定可靠的微观产权制度基础。

　　作为我国西部第一大省的省会城市，成都市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化的新机会与新挑战。一方面，这里是全国农村劳动力向城市输出的大本营之一，对农村资源组合在城市化加速背景下发生的重大变化，比全国很多其他地方都更为敏感。另一方面，成都本身又是我国西部地区一个迅速崛起、汇集大量进城农民、人口总规模已超过1000万的大都会城市，对城市化带动国民经济的超常增长，也有更为直接和切身的感受。改革开放的风云际会，把成都市推到了城乡统筹、走城乡一体化之路的最前沿。

　　2003年，在借鉴上海江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城市化和城乡一体化的建设思路。这就是，在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。“三个集中”面对的，是城市化进程已经全面提速、但以资源转让权为基础的新产权制度尚未确立的条件下，城乡资源配置与收入分配方面所产生的一系列新问题、新矛盾。其中最突出的问题，是人口和资源的流动、积聚和集中，带来了中心城区土地稀缺程度的提升，有效的土地供给日益成为工业化、城市化发展的严重瓶颈。同时，农村地区大量的建设用地，却没有得到合理充分的利用，土地资源浪费严重，集约使用的效率十分低下。

　　成都的“三个集中”取得了明显的实效。一是按照走新型工业化道路的要求，全市将原规模小、布局散的116个工业开发区，归并为21个主导产业突出的工业集中发展区，通过规划调控和政策引导，着力发展产业集群。截至2007年底，21个工业集中发展区初具规模，入住规模以上企业1449户，集中度达到63.5%。二是引导农民向城镇转移和集中居住，以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设新型社区，解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题，推动农民向城镇居民转变。在农村地区，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，因地制宜建设农民新居，引导农民集中居住和转变生产生活方式。截至2007年底，新建城乡新型社区602个，总面积2503万平方米，入住38.5万人，城镇化率提高到63%。三是稳步推进土地适度集中规模经营，在坚持以稳定农村家庭承包经营的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地的适度集中。截至2007年底，实施规模经营235.6万亩，培育规模以上龙头企业615家、农民专业合作经济组织1911个，带动农户面达65%。实践证明，“三个集中”是破解城市化加速条件下巩固农业基础、促进农村发展、帮助农民致富的治本之策。在城乡关系出现新挑战的关键发展时期，从“三个集中”入手，可以有效推进资源的流动、积聚和集中，推进城市化、农村发展与城乡一体化。

　　在实践“三个集中”的过程中，成都市也发现：工业、农业与农民居住地空间位置的改变，势必牵动复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。否则，资源在空间上的变动及其带来的收入增加，有可能落到资源所有者、经营者以外其他强势集团或个人之手，那就违背了城乡统筹纲领的初衷。那样的话，势必增加相关参与方的疑虑和抵触，最终拖延、而不是加速城市化和城乡一体化的历史进程。

　　在大量调查研究的基础上，中共成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，率先启动农村地区又一波产权改革。这场改革的基本出发点，是划定城市化加速的边界条件，即切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的转让权。为此，在早年农村产权改革的成果——农户的土地、房屋使用权和经营权——的基础上，全面确立有保障的农户转让权。参照城镇居民在社会主义市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一波农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，并赋予农民产权以更为全面和多样的权能，以适应城乡一体的社会主义市场经济框架的要求，为城乡社会经济的持续发展，奠定可靠的制度基础。

• 01（一）背景与问题
• 02（二）经验
• 03（三）理论意义
• 04（四）全局意义