民国时期因“分税制导致的战争

    ◎石破 媒体从业者

    1929年，在经济上，阎锡山有两件事同蒋介石的矛盾很深：一件是阎锡山兼任平津卫戍总司令后，将平津两市的税款留用。1929年11月，民国政府财政部长宋子文到北平，要求明确划分国家税与地方税。阎答应了照办，遂将平津税收机关的晋方人员全部撤出，同时向宋提出平津卫戍部队的饷项由财政部拨发。宋子文也答应了照办，可是实行了一个月，就停止拨付了。

    这件事的大背景是：1928年11月，国民政府通过了《划分国家收入地方收入标准案》及《划分国家支出地方支出标准案》，将财政收入划分为国家和地方两部分，并且具体划分了国家税与地方税的来源。财政部长宋子文认为，当时普遍存在着的各地军队和非财政机关办理税收，截夺税款的状况是整理财政的最大障碍，也是导致国民政府财政困难的主要原因。

    为了防止中央与地方发生税收冲突，《划分国家收入地方收入标准案》明确规定：“一、地方性质的收入与国家收入重复时，财政部禁止地方征收，优先保证国家收入；二、国家与地方两税划分后，各自自行整顿，不得添加附加税；唯所得征收附加税，但不能超过正税的20%；三、新税实行时，凡旧税收入与之相抵触的部分，应即废止；性质相同的捐税，应即归并；四、厘金及一切国内通行税，定期裁撤，时限为6个月，由中央负责实行；在未裁撤之前，暂由中央接管；五、田赋收入虽归地方，但关于土地税法的大纲，仍由中央制定颁行，等等。”

    “分税制”的实施，民国政府寄望以此扭转自清末以来财权分散于地方的不利局势，达到收回中央财权的目的；但各地诸侯的要求，则是借此摆脱地方政府承担的国费开支(主要是指军费)，双方的矛盾、冲突不可避免。

    阎锡山生气的另一件事，是他向蒋介石提出：北伐时，山西省银行曾垫付3000万元作为军费，申请发行省公债3000万元以资弥补，但蒋介石不准其发行。

    阎锡山为这两件事，对蒋介石恨极了。有一天，阎锡山怒气冲冲地把桌子一拍说：“现在蒋要用经济手段把咱们困死！”他又对人说：“中国人我最怕的是袁世凯，因为他是最聪明、最凶恶的一个家伙。他把辛亥革命时期的都督不是杀掉，就是赶走，而我却能够把袁世凯应付过去。以前，我以为蒋介石还可以相处，不料他这样排除异己，现在居然逼到我的头上来了！”

    据杨树标版《蒋介石传》称，这两件事，是阎锡山决心“联冯打蒋”的重要经济原因。1930年3月，阎锡山被反蒋联盟推举为中华民国陆海空军总司令，“中原大战”一触即发。蒋介石派方本仁、何成浚、吴铁城等到太原，劝阎锡山不要发动战事，阎锡山提出：一、要发清平津卫戍部队的欠饷，并以后按月发放；二、中央同意山西省发行公债。蒋介石对这些条件不作确切答复，阎十分生气地说：“蒋介石毫无一点诚意。”

    1930年5月1日，蒋介石发表了《讨阎誓师词》。11日，蒋、冯、阎中原混战正式打响。这场大战持续7个月，双方投入兵力逾百万，战线绵延数千里，官兵死伤三十多万人。最后，在张学良挥师入关的支持下，中原大战以蒋介石的取胜，冯、阎失败而结束。为了应付这场战事，民国政府财政到了接近破产的边缘。更严重的是，张学良为助蒋介石战胜冯、阎，将东北军主力大部分开进关内，自己也长期住在北平，造成关外防务空虚，间接成为日后发生“九一八”事变，东三省沦陷于日军的原因之一。

    中央政府与地方诸侯的平衡，尤其是财政税收的平衡，对国家局势的稳定向来至关重要。军权和财权，向为国家政权的两大基石。清王朝覆亡前，受到的最沉重一击，来自于地方诸侯在军事上向中央叫板，一省连着一省宣布脱离清王朝，建立军政府。国民党政府统治大陆期间，也始终没有做到在军权和财权上真正统一于中央政府。

    新中国成立后，强调“党指挥枪”的原则，军队由党中央直接指挥调遣，不允许有任何独立于中央的地方武装存在，从而为政权稳定提供了有力的保证。但是，近年来，地方在财权上向中央叫板的迹象渐有出现，值得关注。

    改革开放后，中国经济经过30年来的高速发展，尤其是2001年加入WT O后，高速发展十年，但亦导致国家财政支出急剧增长，难以约束，必得以持续之经济快速增长为支撑。当经济增长速度渐次慢下来时，中央政府的管理就会遇到极大考验。

    1994年税费改革，实行“分税制”后，客观上造成中央和地方的财权、事权不对等，地方财力不济，不仅无力向社会提供足够的公共服务和公共产品，且自身负债快速增加，如滚雪球般越来越大，不可逆转，尤其是县、乡镇一级政府债务缠身，无法解脱。2011年6月27日，国家审计署发布2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。有学者估计全国地方政府债务的实际规模在12万亿至20万亿元之间。目前各地方政府普遍依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，在很多地方，第二财政早已超过第一财政。有些地方政府不惜凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，牟取暴利，造成民怨沸腾，群体性事件不断，难稳难度越来越大。

    未来，地方在财政上与中央叫板的倾向日益明显，因此而产生的矛盾与摩擦越来越大，将构成影响中国今后发展方向的关键变量。