坚守与革新理念的组合——初探北约新战略的思路

后冷战时代北约第三个新战略概念行将问世, 一个被特别授权的高级专家组为新战略拟定提供的形势分析与政策建议，已于5月17日提交给北约秘书长。后者将在此基础上提出新战略概念，再交由11月里斯本首脑会议讨论通过。这份名为《北约2020：确保安全，积极接触》的专家建议书经广泛征求北约内外各界意见与深入研究后写成，反映了北约在新形势下的思考，从中可见新战略最终成文的思想基础。

近二十年来，应冷战而生，在冷战中统帅一方的北约，为在冷战后形势下确立新的立足点，迈上改革之路。1991年11月罗马峰会与1999年4月华盛顿峰会发布的两份战略概念皆以推进联盟改革为主题。北约第三个十年新战略概念确定的主题依然是：在“坚持北约基本建盟理念”的前题下，寻求“进一步变革”。

北约是当今世上最庞大的军事，政治集团，在国际安全事务中发挥着重要影响。根据这一新战略，北约会改些什么，留下些什么，传统与革新理念如何形成北约期望的“最佳组合”来引导未来行动，十分值得关注。

一、新战略负有特别使命

北约此次新战略筹划过程，显现出过去罕见的特点：（一）十分强调新战略的革新意义。北约新任秘书长拉斯姆森及领衔专家组的美国前国务卿奥尔布赖特表示，今日之国际形势不但与冷战时代，就是与后冷战前十年相比，都发生了复杂变化，新战略必须适应形势，引领北约进一步改革；（二）更为透明与求实。2009年4月北约斯特拉斯堡—凯尔峰会，并未如之前那样，于会上即发表少数人“暗箱操作”制成的战略概念文件，而是决定先成立专家组，花费一年余时间，以多种形式认真地征求意见，在此基础上起草文本；（三）显示开放、谦逊态度，比较正视联盟面临的难解之题。征求意见中，各种声音，包括对北约存在价值的质疑与反诘，都得以充分表达。

北约此次拟定新战略的新态度、新做法源于对自身面临挑战的更加自觉。回顾过去，北约后冷战的改革使其由军事、政治集团向政治、军事集团转变，确实产生了值得肯定的变化，但其新形势下的宗旨与功能却一直不能在改革中明确树立，有关“北约应为每个盟国做什么，每个盟国应为北约做什么”的认知在联盟内依然莫衷一是，其原因是：首先，随着冷战时代的越发远离以及北约与俄罗斯双方化敌为友的不断努力，前者的集体防御对象是谁，有无必要为此维持庞大军力与开支，越发难以说清；其次，北约以走出防区，在多领域维护国际安全来加固其存在价值。但是，新任务与传统使命如何相辅相成，担当新任务有无充足的国际合法性与专业能力又遭质疑。加之，北约为新路线首推的标向性行动——阿富汗维和出师不利，新功能的效用更令人难以信服；再者，扩大为28个的众多成员国对北约的要求与期望更加多元化，尤难捏合成共识。在北约启动新战略起草进程的首次研讨会上，欧洲著名智库的一位专家描绘了北约就其宗旨与功能的争议与困惑。他说，联盟中对北约未来方向有三种不同意见：一是专注防备俄罗斯；二是转为走出去执行新任务；三是什么都不干。

北约政治一致的薄弱还表露出一些有影响的老成员对联盟支持的乏力。近期美国与北约频频批评它们对联盟“军事上出力不够”。其实这些国家原来就有北约不适于做“美欧政治交流渠道”，不过是一个偶可使用的“工具箱”之类的消极评价，北约内部的不齐心，不同调早有显示。

专家建议书正视上述问题的严重性，承认联盟各国中“很多人认为北约重要性已不如过去那样明显”，“怀疑它对自己生活有无重要意义”，因此“重新审视北约的使命、措施与计划正当其时”，而当前“全球政治环境的日趋复杂”和“令人头疼的经济问题”，“尤能侵蚀凝聚力”。在此情况下，更应使新战略概念发挥释疑增信的作用，“充当唤起政治意志力的工具”，“否则联盟就不能得到各成员国财政与公众的支持”，“活力会从内部消损”。

二、新战略应坚守的立场

专家建议书指出，新的战略不意味北约“通盘改变”，“有些事情是不能变的”，新战略应肯定与重申的是：

（一）北约的价值观根基

确认“北约的基本身份——支持民主理念的组织”，“组建北约所依赖的民主原则仍然有效”，在对外关系中应尤为重视“有共同价值观的民主国家”。

（二）北约的历史贡献

因拥有致力于“维护和平与自由”的“军事能力与政治团结”，北约在其经历的各个历史时期，一直在国际事务中具有“异于寻常的重要价值和不可取代的地位”，“是最成功的军事、政治联盟“。冷战时代，北约“维护了成员国的安全和自由”，“如果没有它，欧洲将持续沦为两个超级大国的人质”。后冷战前十年，“北约巩固了欧洲的完整与自由”，“帮助中东欧人民迎来新的历史”，“使欧洲更民主、团结‘和平”。展望未来，在多变的国际形势中，北约仍将是“稳定之源”，可以承担众多安全使命，“没有北约，和平与稳定前景将更为风雨飘摇”。

（三）北约的核心任务

一是要明白无误地保持北大西洋公约第五条集体防御的承诺，“维持威慑任何侵略威胁，保卫成员国的能力”；二是发挥“北美与欧洲间唯一契约性联系机制”的作用，“将北美安全与欧洲的安全永久地联系在一起”，在大西洋两岸成员国间“就安全与危机管理磋商”。

（四）北约内部的团结

北约的成功取决于“成员国公平、合理地分享好处并分担角色、风险和责任”。

（五）认真处理与俄罗斯的关系

俄罗斯是塑造欧洲——大西洋安全中的重要角色，俄与北约“虽都不认为另一方对己构成军事威胁，但对另一方的意图和政策总是心存疑虑”。双方应相互积极接触，务实合作。

三、新战略要推出的革新理念

专家建议书为新战略提供的革新观念和建议是：

（一）对形势变化复杂性的认知

“至2020年，国际安全环境会发生可以或无法预测的变化，充满已知或未知的危险”，“国际秩序的集中程度下降，复杂程度增强”，“全球化加强了世人间联系，但未必因此就使他们更倾向于和平共处”。

（二）推进变革应对新挑战

“北约过去成就不是未来安全保证”，“2020年前，北约将遭各种特定威胁，回应多方面，包括增添人力、财力的要求，因而面临考验”，“要更新保卫联盟的方式”，“加强海外军事行动，承当新安全任务”，“以综合手法处理复杂问题”，“提高联盟运转灵活性和效率”，“各成员国要做出长久承诺和共同努力”。

（三）实事求是地确定北约的国际地位

北约不过是国际安全框架的“一个组成部份”。“它资源有限”，“不是解决所有国际安全问题的唯一机构”，“绝非适合执行任何任务”，“也无意承担其他国际组织能成功完成的任务”。北约“是区域性，而非全球性组织”，“不会频繁地出现在全球事务舞台中心，不是支配性力量，有时确可能是领导者，有时只处支援位置，起补充作用”。它过去“与联合国合作存在问题，往往已开始执行任务后才与其协商”。这应当改进。

（四）伙伴关系提升为核心任务

“在向2020年迈进时，北约一般不会单独行动”，要加强与他国合作，伙伴关系要占据“日常工作中心位置”，“将理清与深化与关键伙伴的关系，在适当时机建立新关系，扩大伙伴活动范围”。

（五）客观看待他国，扩大合作范围

北约“与他人和睦相处愿望得到广泛（如果不是普遍的）认同”。北约“在大西洋——欧洲外还有日、韩、澳、新等需求和价值观上的伙伴”。扩而言之，“中国、印度、巴西等大国在以和平的方式施加它们日渐增强的影响力”，“亚太地区日本、韩国、中国、印度和澳大利亚等大国都认为地区稳定符合本国利益，并且通常都对国际准则抱支持态度”，提供了北约与他国合作的可能性。实际上“与无正式伙伴关系的国家也可把握协作机会开展有效工作对话”，“比如，在联合国维和及反海盗护航行动中，中国一直参与并与北约成员国并肩作战”。

四、持续改革的态势

专家建议书为新战略做出一个坚守根本与革新理念相结合的设计。前者的用意是巩固北约立身的政治根基，防止动摇与误识，也为改革定出方向与框架，是考察新战略乃至北约未走向的一个起点，一个关键性凭据。

但从发展角度看，建议书推出的革新理念尤值关注。前一个战略概念推出后十年来，国际形势不断深入变化：大国军事对抗阴影弱减，和平环境与全球化加速条件下它们间既合作又竞争的关系更为细致、微妙，安全威胁日渐以多地区、多形式展现。由于上述多种因素，北约谙练的事已渐无用处，而对需要做的事又常感生疏，就新形势的不适应性有增无减，委实身受进一步改革的推力。由此，在本次拟定战略中，北约表现出更强烈的变革诚意和比较求实的精神，采取了专家建议的北约新战略应能令其内外政策萌生新意。可以预见的是，除了军事上继续建设应对新安全挑战的“新能力”外，北约于政治、外交领域会有新的表现：（一）在海外行动中，与其他国家和国际组织可能有更多的合作愿望与求同的态度；（二）努力增强大西洋两岸间团结，既照顾各成员国诉求又力求凝聚共识。

当然，北约的改革意愿化为实在的成果并非易事。首先，北约对“价值观”的强调是否会有碍于它摆脱“阵营意识”，彻底洗掉冷战中蒙下的灰尘，以求与各方的积极接触与合作，尚待观察。其次，美欧以及欧洲各成员国间安全观念与利益的差别不好摆平，内部难得精诚团结恐是联盟长久的困惑。在处理当前最棘手的阿富汗问题上，北约的团结已面临严峻考验。

不过，总体上对新战略指导下北约的变化有理由有所期待。无论如何，2010年至2020年的北约会朝改革方向有所作为，不会是1999年至2009年北约的复制。

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