摘要：事后监督是人民银行会计核算业务的最后一道防线，风险监督则是事后监督工作的重头戏。本文结合事后监督工作实践，对有效发挥风险监督的作用进行了分析评估，总结了风险监督存在的主要问题，并就如何提升风险监督有效性提出了对策建议。
　　关键词：风险监督；事后监督；实践体会
　　中图分类号：17832，31
　　文献标识码：A
　　文章编号：1003-9031(2009)08-0064-04
　　
　　一、引言
　　
　　风险监督就是以风险防控为导向，始终将风险理念贯穿于事后监督的整个工作流程，其有效性包含三方面的评估标准：一是监督内容、范围、方法与措施是否完整、合理，监督目的是否明确，风险监督的理念是否真正落到实处；二是执行是否达到应有的效果，即监督实际发挥了作用，抓着了风险监督的重点，落实了监督要求，达到了预期的监督目标，能发现和纠正会计核算风险事项，确保资金安全：三是监督是否及时有效。是否能及时发现风险隐患，及时分析问题、反映问题、解决问题。随着人民银行职能的不断转变，现代支付体系的快速发展，对会计核算风险的控制提出了更高的要求，风险监督日益成为事后监督内控防线的重头戏，但受诸多因素影响，风险监督的有效性发挥需要进一步研究解决。本文结合事后监督工作实践。对有效发挥风险监督的作用进行了分析评估，总结了风险监督存在的主要问题，并就如何提升风险监督有效性提出了对策建议。
　　
　　二、风险监督在事后监督工作中的评估
　　
　　(一)初步构建了风险监督的制度框架
　　自2004年事后监督中心成立以来，各地在风险监督方面作了有益探索。如人民银行海口中心支行事后监督中心以防范业务核算及资金风险为重点，建立了“全面复核、重点监督、预警整改”的监督机制，合理设计了风险监督流程，把整个监督业务分成了资料交接与业务监督、监督结果处理和凭证档案装订管理三个环节：确定了联行往来、支付系统、同城票据交换、内部往来、内外账、挂账事项等环节的业务作为风险监督的重点：建立了重大差错和事故报告制度等9项内控制度以及风险预警、监督分析体系。为加强内控管理、开展风险监督和规范辖区事后监督工作提供了制度保障。
　　(二)会计业务集中监督，风险监督面基本覆盖
　　一是采用人机相结合的监督方法，对辖内21个网点处理完毕的各项会计核算业务进行全面复核、检验。会计核算业务监督范围涵盖了存款准备金、再贷款、再贴现、支付结算、联行往来、同城票据交换、表外等业务的会计核算及会计核算系统参数设置和使用情况。非现场监督面覆盖率91％。二是会计核算业务全辖区实现集中监督，国库核算业务和货币发行核算业务在机关一级采取集中监督，市县支行一级采取分散监督。三是根据“全面监督、确保重点”的原则，将原始凭证及附件、记账凭证、发出接收业务清单、手工联行报单(基本没有)、支付往来清单、支付账收付款通知单、系统工作日志、流水账、余额表、日计表和其它资料等中央银行会计集中核算系统的各项业务凭证资料纳入监督对象。监督对象覆盖率100％。对联行往来、支付系统、同城票据交换、内部往来、内外账、挂账事项等环节的业务则进行重点监督。四是根据工作情况采取必要现场监督，实现现场和非现场监督的有机结合，创新监督手段，消除监督死角。
　　(三)紧扣核算业务规范化，实施严格规范的连续性监督
　　一是建立了业务差错登记簿，发现差错及时下发业务差错通知书，督促被监督单位对业务差错进行整改。据统计，人民银行海口中支行事后监督中心从2007年1月1日至2008年9月30日，监督发现差错业务122笔；根据对2006年至2008年9月辖区会计核算业务事后监督情况统计，辖区会计核算业务综合差错率分别为0.7936‰、0.4320‰和0.3047‰。降幅分别达到45.56％和29.47％，平均年降幅38.04％。2007年至2008年上半年，共整理会计资料719571张，装订会计凭证1545本，总账18本，分户账105本，各类账表458本，递交清单18本。二是加强对影像信息的监督，做到与原始资料逐张核对，登记并保存工作日志以备案。
　　(四)风险监督反映制度初见成效
　　制定和实施了《中国人民银行海口中心支行事后监督工作情况反馈制度》等，通过事后监督通知书、监督情况通报、监督分析会等形式通报事后监督结果及反映监督问题。据统计，2007年1月1日至2008年9月30日，共发送《事后监督通知书》99份，并全部收到整改回执，监督整改率达到100％。
　　2008年对事后监督中心绩效审计及内控大检查情况显示，自事后监督中心成立以来，人民银行海口中心支行营业部及各核算网点会计国库发行核算业务均未出现资金风险问题，也没有发生资金案件。这一成果表明，设立事后监督机构在强化业务核算监督以及防范资金风险方面发挥了重要作用。
　　
　　三、风险监督有效性不足的问题分析
　　
　　(一)从风险监督内容看有效性的不足
　　1，监督重点不突出。人民银行总行在《改进和加强事后监督工作意见》中明确定位“事后监督属于会计事后监督的范畴，是会计核算的延伸，是会计核算的后台。”实际操作中监督中心将监督重心放在合规性监督上。往往把发现差错当作中心任务，对业务规范性倾注了大量的精力，如查看凭证要素是否齐全，记账是否串户，盖章是否齐全，账薄报表是否平衡，对核算业务不分主次重新复核，对业务核算系统自动转换出来的数据账表进行人工核对等，而没有把更多精力去重点关注那些风险隐患环节，使得工作中出现重规范性监督而轻风险性监督，重业务复核而轻过程控制。导致许多重复而无效的劳动，削弱了监督效力。
　　2，监督范围不全面。一是未纳入外部风险监督。《中国人民银行事后监督工作规程》(银办发[2004]159号)明确事后监督的最终职责是会计核算风险的监督，主要是防范资金风险，但与人民银行业务有关的资金风险不仅表现为会计核算的风险，也包括了与货币发行、外汇交易、支付系统、再贷款(贴现)业务等有关的各种外部风险。具体的如市场风险、流动性风险、法律风险等。二是未纳入财务费用和固定资产监督。目前人民银行海口中心支行辖内市县支行的费用单据均留存支行，机关的费用单据则由会计财务处自行装订保管。由于没有开展对费用收支再审核，难以对费用科目使用及费用指标控制进行有效监督。
　　(二)从风险监督方法措施看有效性的不足
　　1，风险监督的手段未完善。目前，事后监督主要是采取人机相结合的监督方法。手工督票方式主要是针对纸质传票、报表、账簿进行事后核查，效率比较低，对某些实时性风险不能及时发现；电子督票方式是对ABS集中核算有专门的事后监督系统(中央银行会计凭证影像事后监督系统(IAS)，其由后督子系统(AAS)和凭证影像子系统(IMS)子系统组成)，人民银行海口中心支行后督子系统于2005年上线推广，经过2006、2007年底两次升级，但国库业务和发行业务仍是由手工方式进行，主要靠人工比对。国库核算业务2008年全辖国库业务量达2726812笔，有大量的税收缴款书和拨款凭证，需要逐笔进行核打配对，还要与账表进行勾兑。使得工作量大、劳动强度高，容易出现疏漏和差错，不仅导致监督效率低下，也直接影响了监督质量和监督效果。目
　　2，风险监督的效力不足。事后监督中心根据制度规定及要求，在监督时间上，先是采集相关会计凭证，次日发现问题后下达差错通知书，也就是说只负责对会计核算结果进行非现场监督。实质上仅仅具有对被监督部门已处理完成的核算业务的审查权、建议权，从而没有相应的处罚权与重大问题的追究权等刚性制约权力。由于缺乏必要的措施与手段，影响了监督权威，导致监督中“盲点”较多，措施不严、纠改不力，日常监督措施与建议往往不能落实到位。
　　3，监督力量配备尚不足。效能不佳。人民银行海口中心支行事后监督中心人员在编人员为15人，后台人员与前台人员配备比约为1：12。2008年对事后监督中心绩效审计表明，事后监督中心会计核算业务监督岗每人每天平均监督凭证262张，每张凭证的审核监督平均需要1.5分钟，平均每天工作量为393分钟。可见业务监督岗11个人每天要完成2882笔业务的清分、复审和勾对。从工作量与人员配备匹配上看，现有的人员只能应付日常的监督工作，数据勾对核查的工作质量将打折扣，进而限制了事后监督中心的活动空间，导致监督效能低下。
　　4，非业务监督工作量较大，影响监督效率的提高。事后监督工作需要对大量的会计凭证资料进行处理(即非业务监督工作)。如2008年上半年人民银行海口中心支行需要整理会计凭证资料257914张，装订凭证归档账表679本，其中分户账35本、会计凭证511本、总账6本、各类账表121本、交递清单6本，档案管理岗平均日工作量391分钟。事后监督中心需要投入2名人员专门负责会计凭证资料的整理装订和归档保管工作，占业务监督人员投入的18.18％，耗费了较多的人力和时间，影响了监督工作的整体效率。
　　(三)从执行效果看有效性的不足
　　1，监督以合规性为主，资金风险监督还未能完全到位。风险监督既是对会计核算结果的监督，也是对会计核算过程的监督。一方面，由于《事后监督中心工作规范》没有对央行事后监督模式从风险点的识别和圈定方面做出操作性的说明；另一方面，相关业务部门提交事后监督部门的会计资料，主要反映核算结果，缺乏对核算过程的全面反映。因此，在实施风险监督过程中，造成事后监督部门往往只偏重于对会计凭证、会计报表合规性和真实性的审核，以及要素齐全、账平表对等这些单一事项或某个环节的监督，而对资金进出的合法性、资金往来的异动性等多环节、全方位的监督不太深究，监督仍停留在表层。
　　2，风险监督标准不一，制度执行的难度较大。现行事后监督管理体制下，事后监督不实行垂直管理。尽管人民银行总行先后颁布了一系列监督办法和规章制度，但业务监督的具体操作流程、方式和监督的重点、风险点等并没有明确。如事后监督工作流程如何规范、差错事故如何处理、风险隐患的标准如何认定、责任如何界定等都没有明确的规定。监督标准各行只能根据各自的理解制定和实施，导致在实际操作中制度执行存在一定的难度，大大降低了风险监督的效率和效果。
　　3，风险监督职能定位不明，防控资金风险作用难以有效发挥。事后监督的职能重点应是堵塞漏洞和防控风险，但具体的监督方法又要求每日对日常会计核算业务进行复审和检验，这种复检只是对会计核算业务结果的监督，而会计核算部门的内控管理是否严密、业务系统控制是否存在漏洞往往是产生风险的主要根源。事实上事后监督中心变成了日常会计核算业务的“复核员”和“事后处理中心”。因此，事后监督中心靠现有的监督力量和监督方法，很难保证有时间和精力去进行防范风险的重点监督。
　　(四)从监督的及时性看有效性的不足
　　1，事后监督存在一定的“时间差”。现代支付体系下，资金能够在1分钟内在全国金融机构间实时支付，对风险控制的时效性要求非常高。目前人民银行市县支行在当天的业务处理完毕后交由邮政快递公司于次日上午将会计资料集中送达事后监督中心(遇双休日、放长假时间隔时间会更长)，即使事后监督中心接收到会计资料并于次日上午9点立即实施复审，复审完毕最快也是第二天下午，使得目前的监督尚处于一种事后性，而非实时性甚至是事前性的监督，导致业务差错或联行作案不能被及时发现和纠正。
　　2，IMS运行不稳定，监督时效差。为解决人民银行市县支行会计资料传递慢问题，人民银行海口中心支行凭证影像子系统(IMS)2007年上线。从运行情况看，IMS系统中在各网点及核算中心提交业务截止后事后监督中心才能采集影像信息，影响了事后监督中心的事中监督效能发挥。同时，网点在上传会计资料时存在凭证影像上传不了。而系统运行的不稳定也造成了后督监督的时效性问题。
　　
　　四、提升风险监督有效性的对策建议
　　
　　(一)转变监督理念，明确监督重点，提高监督的合理性和完整性
　　1，调整风险监督思路，实现三个转变。一是由真实性、合规性为主的监督向业务规范监督与风险性监督并重方向转变。即应该将监督的重点放在发现业务核算风险及防范资金风险案件上，重点监督资金进出口各环节，重点审查主要业务、重要业务、特殊业务的真实性等。二是由重静态型业务复核的结果监督向重动态型预警分析的流程监督转变。增强事后监督的预警提示、风险评价等职能，建立有效的风险预警体系，加强对会计核算全过程风险的识别、计量、监测和管理，有效防范资金风险。三是由事后监督部门单一开展风险监督向与核算、监督、内审部门联动检查监督转变，以达到整合监督资源、协调监督行动、降低监督成本的效果，实现信息共享、职能互补、整体联动，形成长效的大监督机制。
　　2，拓展监督范围，延伸监督视角。一是拓展监督范围，将外部风险、固定资产和财务收支全部纳入事后监督范围。同时不断拓展监督深度，切实解决好全面性和重点性兼顾问题。二是突出风险监督，延伸风险监督视角。资金进出口是资金安全的重要关卡，事后监督要死死盯住这个高危区域，并重点关注资金出口、账务核对、暂收暂付、关键时点、系统日志等环节和容易形成差错、风险案件的部位，确保资金安全。而核算质量是否规范、内部控制是否严谨是核算风险防范的重要环节。会计核算在管理上出现的任何疏漏，均会导致资金风险和核算管理风险，因此要将对核算业务的监督由单一的账表监督延伸到核算业务的过程监督、内控情况和操作规范的监督，以提高风险监督的完整性。
　　3，创新监督手段和方式，提高时效性。一是进一步完 善IMS的功能，充分发挥电子化监督手段作用。二是建议人民银行总行尽快组织相关部门开发国库业务、发行业务会计核算事后监督系统，以现代网络信息技术全面解决监督手段落后、监督时效性差的问题，将事后监督人员从繁重的手工操作中解脱出来，以解决人工监督方式监督不到位的问题，真正发挥事后监督堵塞漏洞、防范风险的作用。
　　4，改进会计资料档案管理。根据最新的人民银行基本会计制度的规定和电子化办公手段不断成熟的现状，建议建立电子档案，以减少档案的整理装订工作，提高管理效率。
　　5，引入行为追究权，强化事后监督处理力度。一是建立查处机制。赋予事后监督部门对有关严重问题的责任追究权力，将监督权、建议权、查处权合为一体，建立强有力的监督保障机制，强化事后监督中心权威，提高监督效能，实现事后监督中心不受干扰地独立开展监督职能，客观公正地评价会计核算行为和结果。二是转化监督成果。改革绩效考核模式，对业务部门的绩效考核实行上级业务部门的对口考核与事后监督中心监督结果相结合，促使业务部门重视事后监督中心工作，促进事后监督中心成果的转化。
　　6，充实和优化监督队伍，提高监督能动性。一是充实匹配监督人员。根据前、后台日均处理业务量(约合3200笔，张)与日用时(6.5小时)以及人员配比分析测算，后台人员与前台人员合理比例一般为1：5。则可根据辖区网点多的实际，结合工作量与岗位要求，按照成本与效能原则合理匹配监督人员。二是加强业务培训。推动事后监督中心人员不断更新知识，丰富和完善事后监督中心人员知识结构，提高监督能力。
　　(二)完善风险监督制度建设，提高执行效力
　　1，建议统一制定事后监督工作的实施标准、风险监督流程。用统一的制度规范事后监督行为，推进监督业务标准化管理，防范监督盲点。同时，应进一步完善事后监督的内控机制，加强内部管理，进一步落实岗位职责，提高监督人员风险监督意识，强化监督管理，从而使风险监督工作走上规范化、制度化。
　　2，完善风险预警机制体系。强化监督反馈机制。一是关注业务核算风险和资金风险，提高风险分析针对性。积极打造以防范风险为主的事后监督工作模式，通过对风险识别、监测分析、综合评价、预警提示、监督整改等系列工作，实现了事后监督与事前、事中监督相结合，推进了监督关口前移。二是建全风险监督反馈机制，做到情况有反映、有分析、有整改、有落实、有跟踪，真正有效发挥风险监督效用。