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中央人民政府成立的时机与中共中央的战略决策——张皓

〔摘要〕新中国中央人民政府成立的具体日期，是随着中共中央战略决策逐步确定的。在国共两党军事格局变化中，中共中央不断对基本上打倒国民党政权的含义和时间作了阐述，指出了成立中央人民政府必须具备的时机，基本轨迹是：首先初步提出1949年成立，接着进一步确定能在1949年成立，再接着明确是在1949下半年成立，最后确定在1949年10月1日宣告成立。整个过程反映了中共中央有一个基本的战略决策：一个新政府的成立，必须是建基于国际法上旧政权被基本打倒和新政权基本上控制全国领土之上的。

自1947年6月底战略反攻至1949年短短的两年多时间里，中共中央召开的扩大会议或政治局会议或全会就有五次，即小河会议、十二月会议、城南庄会议、九月会议和七届二中全会。在紧张的战争岁月里频繁召开最高规格的会议，在中共历史上是少见的。贯穿这些会议有一个中心，那就是随着国共两党军事格局的变化，中共中央作了认真的思考与研究，不断调整战略决策，逐步确定中央人民政府的成立时机。由于未见学术界有系统研究，本文就此探讨，以向学术界请教。

一、一九四九年成立中央人民政府的初步提出

1947年6月30日解放军发起战略反攻，国共两党军事形势发生重大变化，中共中央在纪念“七七”10周年抗战的口号中提出了“成立民主联合政府”的口号。因此，许多人认为新政府的成立提到议事日程上来了，东北野战军司令员林彪7月10日就建议考虑予以成立。中共中央则认为还不是考虑成立的时候。因为“七七”抗战纪念口号虽然提出了成立民主联合政府，但仅说“反对背叛政协决议执行内战独裁卖国政策的蒋介石政府”，还未公开提出打倒或推翻蒋介石政权的口号。

为了进一步规划战略反攻开始后的战略任务，并使全党全军高层领导人认识到成立中央人民政府必须具备一定的条件，中共中央7月21日至23日在陕北靖边小河村召开了扩大会议，五大书记中的毛泽东、周恩来、任弼时，以及彭德怀、贺龙等大区军事指挥员与会。毛泽东在会议上的讲话，虽然未明说但实际上阐明了成立中央人民政府必须具备两大条件：其一，军事上必须消灭蒋介石军队，为此计划用五年来完成。根据1946年6月至1947年6月消灭蒋介石军队112万、解放军伤亡30多万的情况来看，“假定第二、第三年的战争更激烈些，五年就要准备伤亡二百万人”。其二，在政治上必须争取人心，使全国人民都了解和信任中国共产党。虽然蒋介石政治上更加孤立，全国人民更加不信任他了，但是他还未到彻底孤立的地步，因为“还有一些人迷信他”。

可见，无论是军事上的对蒋斗争还是政治上的争取人心，都需要一定的时间。五年时间，从1947年中叶算起，到1952年中叶；如果从1946年6月算起，则是六年。虽然中共中央提出了五年打倒蒋介石、成立中央人民政府的时间表，但当时“不公开讲出来”，并要求作好五至十年甚至十五年的长期斗争的准备，强调“处处要从全面长期着想”。

小河会议结束后，毛泽东根据会议的决定，于1947年7月25日回电林彪，明确指出建立民主联合政府的时机尚未成熟。他提出，只有在三大时机成熟后方可考虑此问题：其一，在解放战争第二年，再歼敌100个旅左右，攻占中长路和北宁路大部，平绥路和同蒲路的全部；其二，向长江流域进军；其三，全国人民更加相信中国共产党。中共中央在8月21日发布的一份指示中把9月至12月的4个月视为“敌我两军转变形势的关键”，号召“齐心协力，争取胜利”。这样，中共中央既指明了成立中央人民政府的时机，又提出了目前的奋斗目标。

这一奋斗目标很快实现，4个月时间还没到，中国形势就发生了根本性变化，主要表现在：其一，在消灭国民党军队有生力量上，人民解放军从1946年7月至1947年11月消灭蒋介石军队169万人，其中仅在1947年7月至11月的5个月中就歼灭57万人，12月的还未计入。其二，在作战地域上，战争主要地已经不在解放区内进行了，人民解放军的主力已经打到国统区去了。中共中央立刻意识这一变化所产生的重大意义，指出“这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点”。

在这根本性变化下，中共中央对国民党政权的公开态度由“反对”改为“打倒”，10月10日发表《中国人民解放军宣言》，第一次公开号召“打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”。

毛泽东在11月30日致斯大林电中坚信：“在最近的四年间，蒋介石政权将会被消灭”。即是说，从1947年年底算起，蒋介石政权将在1951年被推翻，与开始计划的五年时间相比，提前了一年。

紧接着，中共中央1947年12月25至28日在米脂县杨家沟召开了扩大会议，即十二月会议，规划中国革命新高潮到来后的战略方针。这次会议的规模比较大，除了能到会的中央委员、候补中央委员外，还有陕甘宁、晋绥两边区的负责人。毛泽东在会上作了报告，指出《中国人民解放军宣言》中提出的口号，是当时“最基本的政治纲领”。会议通过了这一报告，并认为这是“整个打倒”蒋介石政权、建立新中国的纲领性文件。这样，成立民主联合政府纳入到政治纲领之中。

在这次会上，有人又提议成立中央人民政府。毛泽东则认为时机不到，因为7月25日电报中所说的三个时机并未同时具备。他指出：第一个时机所涉及的“二十年来没有解决的力量对比的优势问题，今天解决了”，因而成熟了一些，但并未完全成熟；至于第二个向江南进军的时机问题，尚未成熟；第三个时机的人心问题，最近一两年“蒋介石很孤立，群众站在我们方面”，因而得以根本解决了。因此，他强调仍然要着眼于“全面长期”的打算，不能过急考虑。中共中央其他领导人赞同毛泽东的看法，周恩来强调要“切忌骄傲”，因为“我们才四分天下有其一”。会议决定：“组织革命的中央政府的时机目前尚未成熟，须待我军取得更大胜利，然后考虑此项问题。” 毛泽东的阐述和会议决定，使中共高层统一了认识，因而任弼时指出“会开得好，大家的心情都很舒畅”。

十二月会议召开后，中共中央离开多年所在地陕甘宁边区，入住晋察冀解放区的西柏坡。这是从西北走向华北、再从华北走向全中国的重要一步，因此标志着中共中央在建立中央人民政府的道路上迈出了实质的一步。为了进一步统一全党的认识，中共中央1948年3月20日发布了《关于情况的通报》，明确指出该年内“不准备成立中央人民政府，因为时机还未成熟”，只有在下列诸条“之后”才予以考虑：其一，1948年年内蒋介石召开片面的国民大会选举他当了总统，其威信更加破产之后；其二，在人民解放军取得更大胜利，扩大更多地方，并且最好在取得一二个头等大城市即占领北平、天津之后；其三，在长江以北解放区连成一片之后。这三个时机成熟后，“便有完全的必要成立中央人民政府。其时机大约在一九四九年”。同时，中共中央还指出“五年左右（一九四六年七月算起）消灭国民党全军的可能性是存在的”。这即是说，中央人民政府不用等待完全消灭国民党军的1951年7月后才成立，只要这三个时机成熟了即可在1949年成立。

二、一九四九年成立中央人民政府的进一步明确

在上述三个时机中，第一个很快就成熟。1948年3月29日至5月1日，蒋介石片面召开“行宪国大”，当了总统。这不但使国民党在政治上完全孤立了，也使各民主党派和无党派人士认识到根本没有什么“第三条道路”的存在。根据此一变化，中共中央立即于4月30日至5月7日在晋察冀军区驻地阜平县城南庄召开了中央书记处扩大会议，毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时五大书记自延安分开以来首次聚会，陈毅、聂荣臻、薄一波等大区负责人也与会。围绕中央人民政府的成立，城南庄会议作出几项重要决定：其一，1948年冬召开七届二中全会，议题之一即讨论如何成立中央人民政府。其二，成立华北局和华北人民政府，作为迎接新中国成立的重要组成部分。其三，邀集全国各地的中间党派、民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府的问题。

这三项重大决定在会后被稳步推进。其中，七届二中全会随着局势的变化而于1949年3月召开，这里毋庸多言。成立华北人民政府，则“是试图以此作为一个国家的蓝图来试点的”。因此，中共中央对其人事安排极为重视，以刘少奇担任中共中央华北局第一书记，董必武担任华北人民政府主席。其所属机构设置的基本原则是立足华北，“走向全国”。此外，中共中央以纪念“五一”国际劳动节为契机，发出了著名的召开新政协、成立民主联合政府的“五一号召”。同时，毛泽东致函李济深、沈钧儒，指出各民主党派、人民团体的相互合作，召开人民代表大会，协商成立民主联合政府，拟订施政纲领，“业已成为必要，时机亦已成熟”。

但是，这只是指开始讨论的时机成熟了，并非指成立的时机。中共中央在1948年5月7日的一份指示电中即指出：虽然已提出了召开新政协、成立民主联合政府的问题，但这些在目前只是“宣传和交换意见时期”，并未到“正式决定和实行时期”。之所以如此，主要还是立足于最困难的考虑。中共中央在7月18日的一份指示中预计仍要再打三年左右，到1951年才可从“根本上”消灭国民党军，建立新中国。著名的新华社“八一”社论即《人民解放战争两周年总结和第三年的任务》，也强调全党还必须艰苦奋斗至少三至四年。即是说，要有到1951年甚至1952年才能打倒蒋介石的心理准备和吃苦准备。

“八一”社论在国统区引起了强烈反响。一些进步知识分子和学生“觉得三四年时间有点多了”，因而“着急了”。国民党内部有两种想法，一种是蒋介石企图“拖延战争”至第三次世界大战的爆发，好借助美国之手消灭中共，或者“为自己找一条退路”到台湾去；另一种则认为“共产党的估计太谨慎了，实际上不用三年国民党的统治就会垮台”。

在战略决战发起时，中共中央1948年9月8日至13日在西柏坡村召开了政治局会议即九月会议。这是中共中央离开延安以后召开的首次政治局会议，也是抗战胜利以来“到会人数最多的一次中央会议”。毛泽东在会上阐述了解放战争第三年的战略方针和战略任务。针对“八一”社论引起的反响，他再次解释了推翻国民党政权和成立中央人民政府的时间问题，简洁明了地宣布：“大约五年左右根本上打倒国民党。”这句著名论断蕴藏着下列丰富的辩证思考：

其一，建军500万，五年左右打倒国民党是可能的。一方面，人民解放军已由120余万人增加到280万，如在此基础上再增加220万人，就能达到建军500万的目的。另一方面，根据解放战争前两年歼敌正规军189个旅、歼敌正规军非正规军及特种部队270余万人的经验来看，今后每年歼敌正规军100个旅左右是可能的，五年歼敌正规军500个旅左右、歼敌正规军非正规军及特种部队700万人左右也是可能的。只要做到了这两方面，就不但可以“从根本上”而且“能够全部地完全地”打倒国民党，解放全中国。

其二，“根本上打倒”与“全部打倒”两者的含义不同。“全部打倒”，指“一切角落都扫光”了；“根本上打倒”则不然。比如，攻占了济南，表明在山东“根本上”打倒了蒋介石，但不能说在山东全部打倒了。依此类推，攻占了北平、南京、上海等这样的大城市，可以说蒋在全国被根本上打倒，但不能说已被全部打倒。以此来看，前述中共中央之所以将攻占几个头等大城市作为时机成熟的标志之一，就在于它是蒋介石被根本上打倒的标志。

其三，尽管五年打倒国民党是可能的，但中共中央还是立足于艰苦和长期的打算。五年，从1946年7月算起，到1951年7月。五年左右，“就是说也许不到五年，也许五年多一点。” 虽然公开宣传时可以说“五年左右根本上打倒国民党”，但最好讲“大约五年左右根本上打倒国民党”。这里的“大约”、“左右”和“根本上”几个词语，一个也不能去掉，因为只有这样，才能像“八一”社论那样“使人更沉着、更努力些”；同时，不要使人觉得胜利遥遥无期而“愁眉苦脸”，也不要使人误解为已经明确哪一天就要胜利而“喜笑颜开”。

可见，中共中央表面上仍然坚持小河会议以来提出的五年打倒蒋介石的时间表，实际上信心和语气都发生了重大变化，确信五年内能够取得完全的胜利。毛泽东即指出，过去讲的五年时间只是可能性，现在讲的则具有确定性。在这种信心下，九月会议讨论了成立中央人民政府的时间安排。毛泽东提议：第一步，着手准备，1948年下半年或1949年上半年召开新政协会议；第二步，在战争第四年即1949年6月至1950年6月期间成立中央人民政府。这一计划的特点是：

其一，按照五年时间表，1951年中期推翻国民党政权，中央人民政府不待完全打倒国民党后成立，其间有相当一段时间会形成两个政府对立格局。因此，这个政府的名称只能到时再定，但无论是叫“临时中央政府”还是“中国人民解放委员会”，“其性质都是临时性的中央政府”。

其二，由于国民党现有全部军事力量70%在第一线，人民解放军在战争第三年“仍然全部在长江以北和华北、东北作战”。即是说，1949年6月前不向江南进军，待实现《关于情况的通报》中所提出的第三个时机即长江以北的半个中国连成一片后，才向江南进军，中央人民政府于进军的过程中成立。因此，英国意识到中共中央考虑的是如何“向南方发动攻势，以获得尽可能多的领土”，从而希望“在1949年的仲秋达到建立政府的阶段”。

这也是一个重大变化，因为十二月会议只是想到了中央人民政府的成立问题，而九月会议则将其“必须作为议事日程来讨论”。根据九月会议的决定，中共中央1948年10月10日向全党发出通知，明确宣布准备在1949年召集新政协会议，成立“中华人民共和国临时中央政府”。这样，1949年内成立中央人民政府的时间进一步被确定下来了。

三、一九四九年下半年成立中央人民政府的明确

1948年九月会议闭幕后，中共中央为准备中央人民政府的成立，采取了两项重大措施：

其一，加快步伐，成立华北人民政府。至九月会议召开前，华北临时人民代表大会已召开，《华北人民政府组织大纲》已颁布。九月会议召开后，华北人民政府即于1948年9月26日正式成立。国民党高度关注华北人民政府成立的每一步，猜测中共中央的战略意图。在华北人民政府成立前，它就认为中共中央“已在逐渐由地方政府向递嬗为中央政府的途中迈进”；在华北人民政府1949年2月上旬迁往北平后，它敏感地认为“中共之人民政府已正式宣告成立，并决定以北平为首都”。

其二，邀请各民主党派、人民团体和无党派的代表人士到解放区，协商新政协召开和中央人民政府成立的事宜。从9月到12月25日，沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、许广平、沙千里、陈其尤、李济深、章乃器、茅盾、马叙伦等民主人士分四批应邀北上。来到哈尔滨的民主人士提议“及早准备成立民主联合政府，以接管全中国”，并认为由于新政协之召开是产生中央人民政府的先决条件，新政协宜于1949年二三月间召开。1948年11月上中旬，即将北上的李济深也多次发表了新政协“很可能两三个月在北平举行”的谈话。中共中央提出《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案，提议1949年召开新政协，但“究在何月举行”，由新政协筹备会根据“各方代表到达之情况”而定。经过协商，1948年11月25日，高岗、李富春代表中共中央同沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、高崇民、李德全、朱学范八人，达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》，即著名的“一一·二五”协议，采纳了中共中央的提议。

在北平1949年1月31日和平解放后，如果各方代表能于二三月间到，新政协会议即可召开，中央人民政府也可能于上半年成立，这可以说体现了民主人士的主张，前述国民党的敏感有一定道理。但实际上不可能在上半年成立，因为除了向江南进军这个时机还未成熟外，主要是一些代表因南北交通还被阻隔而不能顺利到达北平，尤其是宋庆龄还未决定北上，中共中央还要做其工作并必须“等待着”，中共所拟草案的提议强调的就是此点，这表明中共中央在1948年11月就初步决定了中央人民政府于1949年下半年成立；决定新政协何月召开的筹备会，没在年初成立而在6月中旬成立，也表明此点。

在推行上述两项措施的过程中，“一个新的转折点”到来。1948年9月24日，人民解放军攻克了第一座国民党军设防坚固的大城市济南，标志着此后“任何一个国民党城市都无法抵御人民解放军的攻击了”。到11月中旬，国民党军下降至290万人左右，人民解放军增至300余万人，前述中共中央所讲的力量对比的时机问题更加成熟。而三大战役的胜利，不但实现了九月会议提出的“把国民党军队主力消灭在长江以北的设想”，而且“奠定了人民解放斗争在全国胜利的巩固基础”。

中共中央立即认识到“原来预计的战争进程，大为缩短”。辽沈决战胜利前夕，中共中央就指出九月会议规定五年左右建军500万、歼敌正规军500个旅、根本上打倒国民党的战略目标，“可能提早一年完成”。辽沈战役结束后，进一步指出九月会议的预料“已经显得是落后了”，认为从1948年7月算起“已不需要再以三年时间”，“大概只需再有一年左右的时间” ，即到1949年就可能根本上打倒国民党。不过，中共中央口气上仍留有余地，只说“可能”、“根本上”、“大概”，并强调“尚需较多的时间”，才能“在全国一切地方消灭反动势力”。

根据这一分析，中共中央更加明确了1949年下半年成立中央人民政府。辽沈战役即将全胜时，计划1月至6月间攻占平津两市及北宁、平绥、平承、平保各线，完成东北与华北的统一，夏季召开新政协会议，秋季“以主力向长江流域出动”。在新年献词中，中共中央把1949年视为“极其重要的一年”，因为这一年将要进军江南，将要“宣告中华人民共和国的成立，并组成共和国的中央政府”。在这里，中共中央的决策有了重大变化，一是改变了城南庄会议和九月会议成立临时性政府的打算，明确提出成立的是正式的中央人民政府，二是改变了前述《关于情况的通报》中提出的长江以北地区连成一片后就成立的计划，更加明确了要在进军江南的过程中成立。

为使全党明确此点，中共中央认为有必要再召开一次政治局会议，通过并公布一份文件。会议于1949年1月6日至8日在西柏坡举行，这就是一月会议。这次会议的重要性就在于对九月会议以来的局势发展作出总结，提出了全党在1949年的奋斗目标，其中就包括成立中央人民政府。会议的要点如下：

其一，更加明确“基本上打倒”与“全部地打倒”国民党蒋介石的含义。三大战役后，就歼灭国民党军主力来说，虽然可以说国民党政权已被基本上打倒，但此时最好不要提，因为南京、武汉、西安等处“还有几个大仗要打”。而且，“基本地打倒了国民党，不等于全部地打倒了国民党”。因为即使新的九省即湘、鄂、赣、苏、皖、浙、闽、陕、甘大部解放了，国民党也“尚有几省”，因此“全部打倒则尚需时间”。

其二，尽管全部打倒尚需时间，但肯定了在四年内能全部打倒国民党。中共中央在九月会议时认为不到五年即不到1951年就能取得全国胜利，只不过未明确说出来。在这里，中共中央明确指出1949年和1950年“将是中国革命在全国范围内胜利的两年”，充满信心地宣布“在不要很久的时期内是能够有把握地取得全国政权的”。九月会议上“不敢如此说”，现在可以肯定了。

其三，进一步指出中央人民政府的成立是与进军江南同时进行的。毛泽东再次提出1949年夏秋之际渡江，在夏、秋、冬三季争取占领新九省的大部或全部；同时召开新政协会议，“宣告中华人民民主共和国的成立，组成共和国的中央政府”。北平和平解放后，召开七届二中全会，通过准备向新政协提交的共同纲领草案和组成中央人民政府的人事草案。

总之，随着国民党政权被基本上打倒的进一步肯定，中共中央更加明确了在1949年下半年成立中央人民政府。一月会议的召开，标志着随着三大战役的结束，中共中央的工作重心“正迅速地从打倒旧政权向建立新国家转移”。此后所要解决的问题，就是选定中央人民政府在1949年下半年成立的具体时期了。

四、一九四九年十月一日宣告中央人民政府的成立

一月会议召开后不久，联共（布）中央政治局委员米高扬1949年1月31日至2月7日来到西柏坡。他同毛泽东在何时成立新中国中央政府的问题上发生了争论。米高扬遵循苏共中央的指示，提议攻占南京或上海之后立即宣布成立，因为“此后共产党人就不必再像游击队那样神出鬼没，而是以一个政府的名义出面，这一定有利于进一步的反蒋斗争”；“即使在国际关系方面也是有利的”。毛泽东根据一月会议的决定，认为不应急于成立，预计4月攻占南京后也不立即成立，而“要到6月或7月份再说”。米高扬则坚持说“拖延过迟会削弱革命力量”。

中共中央一度采纳了联共（布）中央的提议，在2月3日的指示中说，如果能于3月或4月攻占南京，就于攻占后召开新政协会议，成立民主联合政府。即是说，春季攻占南京后即成立中央人民政府，不必等待在攻占新九省的过程中成立。接着中共中央3月5日至13日召开了七届二中全会。这次全会是中共中央从农村进入城市前召开的一次极其重要的会议，为新中国的成立做好准备。全会宣布，三大战役后“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟”，因此在占领南京后就召开新政协会议，成立中央人民政府，定都北平。美国注意到此点，把4月23日南京解放视为“政权易手”的一天，指示司徒雷登“等候中共政权建立停当之后返回华府一趟”。

实际上，中共中央并未改变1949年下半年成立中央人民政府的计划，本来打算在七届二中全会上通过涉及成立中央人民政府的两大草案（即共同纲领草案和组成中央政府的人事草案），但均未提出。全会只是决定了由毛泽东负责政府“主席团的总主席的工作”，周恩来“应加入政府，作为内阁总理性质的工作”，刘少奇、任弼时“不拟参加政府”。这就表明，中央人民政府在南京解放后不会即刻成立。毛泽东4月8日在会见前来北平和谈的国民党首席代表张治中时进一步指出：“今后联合政府不知哪天成立，也许要两个月或三、四个月后都说不定。”

中共中央之所以未改变原定计划，除了争取宋庆龄北上尚需时间之外，主要是基于两个相互联系问题的考虑：其一是争取西方大国的承认，以便“能够取得合法地位去进行国际活动”。苏联对此极为不满，来华的苏联专家组负责人科瓦廖夫给斯大林的汇报中指责说：虽然美英两国“一贯支持蒋介石政府”，但是中共中央“在1949年11月之前却幻想着这两个国家很快承认中华人民共和国”。其二是控制国土面积的大小，这是西方国家承认新政府的一个标准，英国驻美参赞格雷夫斯就强调英国在承认问题上特别要考虑“控制区域的大小”。截至5月底，解放国土290万平方公里，占全国总面积的30%，人口2.75亿人，占总人口的57%，县级以上城市1043座，占县以上城市51%。虽然人口与城市有一半以上，但包括两广、西南在内的大半国土尚待解放。

这两个问题反映了中共中央与西方对国民党政权被打到的标准看法不同。4月23日南京解放时，新华社宣布国民党政府已“灭亡”。5月27日上海解放后，新华社社论宣布“中国人民无论在军事上、政治上和经济上，都已经打倒了自己的敌人国民党反动派”。6月6日，南京外事处长黄华受命向司徒雷登指出：“中美要建立新关系，美国首先应停止援助并断绝同国民党逃亡政府的关系。”而对方回称：由于“国共两党各占一部分地区”，美国“按照国际法”，“尚不能断绝与旧政府的关系。”可见，中共中央以南京、上海解放为契机，反复强调国民党政府已被推翻；而美国以国民党政府仍然控制一部分领土为由，不承认它已被推翻。

在这种情况下，中共中央对“基本上打倒”与“全部打倒”的含义作了修改。一月会议决定夏秋冬三季攻占新九省的大部或全部，这时进一步包括粤、桂、川、滇、黔、康、宁、青八省，强调只有在攻占这八省之后，才能说“基本上结束了对国民党的战争”。至于全部打倒，要待解放台、琼、新、藏之后，而这由于交通条件与自然条件的限制，“还须要一些时间”。

根据这一含义的变化，中共中央决定在基本上打倒国民党政府的过程中或之后成立中央人民政府。同时，根据国民党政府的逃亡情况和国际关系的变化，中共中央对成立的具体时间作了认真思考，逐步进行调整。

宁沪解放期间，中共中央选定8月成立中央人民政府，并同各民主人士作了沟通，向美苏等国作了通报。5月18日，燕京大学毕业生钱家瑞奉命对司徒雷登透露了中共中央的决定。5月下旬，周恩来同民主人士商议了新政协筹备会召开时期问题以及中央人民政府的成立问题，达成共识。7月4日，刘少奇对斯大林也明确指出8月的成立时间。与此同时，以周恩来为主任的开国大典筹备委员会已成立。

中共中央之所以考虑8月成立，是因为：

其一，毛泽东6月15日在新政协筹备会上的开幕词中再次宣布“召集新的政治协商会议成立民主联合政府的一切条件，均已成熟”。这里的“一切条件”与七届二中全会所讲的不同，其中“最重要的就是人民解放军在全国的胜利和国民党反动统治的灭亡”，因为截至此时“基本上结束了对国民党的战争”的战略目标即将完全实现。

其二，从5月算起，用几个月时间一方面进军华南，追击逃亡在广州的国民党政府，一方面准备对付可能的帝国主义武装干涉。这两者大致到8月可见分晓，然后可以进军西南。5月23日，中共中央对大进军作出部署，规定二野目前任务“是准备协助三野对付可能的美国军事干涉”，同时“亦应准备于两个月后以主力或以全军向西进军，经营川、黔、康”。5月30日，中共中央在给二野的指示中指出：出兵西南，“在确无外国武装干涉条件下才能最后确定。”在能确定此前提之后，中共中央8月20日发出了进军西南的命令。

其三，英美两国认为国民党政府在8月会崩溃。英国5月14日“预料新政府将于三个月内宣布成立”，因为中共需要三个月解放华南。司徒雷登5月3日致电国务卿艾奇逊，认为中共中央“随着国民政府控制区域日益缩小，在组成全国性政府的问题上会有具体的进展”。美国国务院之所以要求司徒雷登8月初离华并同时公布白皮书，是因为它认为国民党政府此月崩溃了，而白皮书的公布，“暗示美国对国民政府的支持以及对该政府的生存所应尽的义务已经了结”。

但是，中共中央最终未敲定8月成立中央人民政府，其原因也正在于蒋介石尚控制大片国土，而蒋也正是利用此点竭力争取英美对其支持，并阻挠英美的承认。7月4日，蒋对美国记者宣称：目前“沦入于铁幕内之中国土地与人民”，尚较1938年“对日作战一年以后所沦陷之地区与人民为少”。1949年9月13日，他到成都又宣称：如果不是他还拥有西南并以之“随时可以予共匪以致命的打击”，中共“早就肆无忌惮，改国号废国旗了”。

在这两种情况下，中共中央改变了8月成立中央人民政府的打算，在6月27日的部署中开始考虑于进军西南的过程中成立。估计国民党政府九十月间从广州逃到重庆，中共中央指示二野9月出发，12月前后占领重庆、贵阳等西南大城市，“以期歼灭伪府。”以此看来，中共中央甚至考虑12月前后“歼灭伪府”后才成立。因此，刘少奇在回答斯大林询问何时成立时指出：由于目前正集中力量解放华南、西南各省，要到1950年1月、可能是1月1日才成立。

大致在1949年7月至8月中旬之间，中共中央改变了12月前后成立的计划，选定九十月间成立中央人民政府。这个重大决定的初步作出，是基于下列原因：

其一，宋庆龄终于决定北上。中共中央决定，如果宋庆龄能于8月中旬到平，则于8月半后召开新政协；如果8月半后成行，新政协9月上旬召开。8月28日，宋庆龄到达北平，新政协也最终定于9月下旬召开。

其二，预计9月下旬至10月可以解放广州。7月25日，中共中央指示陈赓兵团、邓华兵团9月中旬起进军广东，分别攻占韶关、惠州后“会攻广州”。国民党政府派驻美国的大使顾维钧根据所得情报认为：“共产党指望在9月底以前占领广州，并不迟于10月10日，即在中华民国国庆节前建立其中央政权。”

其三，苏联的建议。1949年7月刘少奇访苏时，斯大林一方面表示“中国政府一成立，苏联就立即承认你们”；一方面对中共中央争取西方的做法不满，认为“列强很快就会承认新中国”，因而“不必急于要求各帝国主义国家承认”。他建议尽快成立，“不可错过时机”，因为：中共中央已经“具备了掌握政权的一切条件”；由于“国民党政府实际上已瘫痪，不复存在了”，西方可能利用所谓“无政府状态”进行干涉，而“这是极毒辣的一着，不能不防”。

当然，并不仅仅是上列原因才使中共中央改变计划的。进入9月，中共中央更加明确在九十月间成立中央人民政府，这是由国内国际两个因素决定的。就国内来说，毛泽东早就注意要尽快结束无政府状态，强调要尽早成立中央人民政府，一面“肃清反动派的残余，镇压反动派的捣乱”，另一面“尽一切可能用极大力量从事人民经济事业的恢复和发展，同时恢复和发展人民的文化教育事业”。在这时，拟定担任中央人民政府秘书长的林伯渠又强调指出：虽然广州还在国民党军手中，但是为了担负这两大任务，必须尽早成立。

国际上，英美在是否承认新中国政权的问题上态度已很明朗。就美国来说，艾奇逊9月13日对英国外交大臣贝文声称：“在中国共产党实际控制中国之前，没有任何必要承认他们。”“实际”的含义可以任意解释，表明美国决定了不承认的政策。随后，美国明确表态支持蒋介石撤至台湾，蒋经国高兴地声称美国对华政策“自此又开始转变”。就英国来说，贝文9月16日对顾维钧称：如果国民党军能守住广州，英国就对承认一事“重作考虑”。换句话说，如果守不住，英国就要承认。后来在12月27日成都解放、国民党政府完全败退台湾后，英国1950年1月6日承认新中国，并解释其原因就在于“这个政府有效地控制了中国大部国土，得到了中国人民群众的服从，并且有理由认为可以保持恒久”。

上述国内因素说明必须尽早成立；国际因素说明即使推迟成立，美国政府的态度也不会改变。在这双重因素下，新政协一届全体会议9月21日开幕，制定中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会。9月30日，会议通过的《中国人民政治协商会议宣言》明确宣布“中华人民共和国现已宣告成立，中国人民业已有了自己的中央政府”。10月1日，毛泽东以中华人民共和国中央人民政府主席身份发布公告，宣告中央人民政府委员会本日就职，并一致决议宣告中央人民政府的成立。当日，周恩来以外长身份致函各国，予以通告。

值得注意的是，1949年10月1日这天是公开宣告中央人民政府的成立，但尚未组建起来，也未正式办公，从华北人民政府的结束到中央人民政府正式办公有一个过程。10月25日，中央人民政府政务院召开第二次政务会议，决议“中央人民政府各部、会、院、行以原华北人民政府所属各部、会、院、行为基础建立工作机构”，并决议“中央人民政府各部、会、院、署，一律于十一月一日正式开始办公”。10月27日，中央人民政府发布命令：“中央人民政府业已成立，华北人民政府工作着即结束。原华北人民政府所辖五省二市改归中央直属。”据此，华北人民政府10月28日发布公告，宣布于10月31日结束，停止办公，正式向中央人民政府政务院办理移交。11月1日，中央人民政府正式开始办公。

总之，中共中央对成立中央人民政府时机的战略决策有一个根本的指导思想，那就是成立的前提必须是根本上或基本上打倒国民党政权，全国领土基本上解放了。在十二月会议前，中共党内高层一些人对何时成立的认识不清，中共中央两次提出了三个时机，统一了认识。此后，随着国民党政权在五年内被打倒的确信，中共中央提出了要在合适时机成立中央人民政府。根据何时“基本上打倒”及“全部打倒”国民党政权时间的把握，根据中国与苏英美三国关系的演变，中共中央最终确定了在1949年9月下旬召开新政协会议，10月1日公开宣布中央人民政府的成立。

（本文作者北京师范大学历史学院教授北京100875）