雪豹1部:天然气价改有固化三桶油垄断之嫌之三

管输突破

7月12日，《天然气基础设施建设和运营管理条例》征求意见稿(下称《条例》)完成，这是自2009年底启动《条例》编制以来的第五稿，旨在打破天然气长输管道垄断，建立第三方准入制度和相关监管规范。该稿目前仍在征求意见，尚未上报国务院。

“现在天然气市场的核心问题是，石油公司借长输管道来控制整个市场，造成气源单一、上游主体单一，价格改革自然无法推动。”中国石油大学(北京)工商管理学院副教授陈守海对《财经》记者表示。

多位专家在接受《财经》记者采访时均认为，天然气价改的根本前提是打破上游垄断引入竞争，由此不仅下游可实现市场定价自主权，且在一个竞争的市场环境中更易形成市场化气价机制。而在天然气资源尚不充足的现状下，打破管输垄断或将成为气价改革的突破口。

目前，主要干线长输管道建设和运营均由三大石油公司把持，一般企业根据所发现的气田和运气目的地进行规划，报国家发改委批准后开工建设。管输价格亦由国家发改委根据成本核算加上一定利润率来核定，实行“老线老价、新线新价、一线一价”模式。

由此带来的问题是，倘若中石化在中石油所建管道沿线新发现气田，后者往往不同意前者使用其管道输气或有限制条件地允许使用，若双方协商不好，中石化就需要另修一条管道以保证气能够顺利送出。同时，若某城市只由一条长输管道送气，下游企业就只能从该管道营运主体处购气，完全没有选择自由。

进口LNG亦存在类似问题。目前，唯有三大石油公司被授权在沿海兴建LNG接收站，堵死了下游企业寻求国外气源的道路。早在2006年，新奥集团就获国家发改委批准，可自行进口LNG，但直至今日，这一进口权仍未兑现。

“虽然给了我们进口权，但实际运作到处是壁垒，不让你建接收码头，只能用三大石油公司的码头，但人家不给用，所以你的进口气根本进不来。”新奥能源控股首席执行官张叶生希望，尽快放开中游市场，实现企业在气源和用量上的自主权。

陈守海形容，长输管道就像高速公路，如果只能跑自己公司的汽车，就只发挥了最低效能。要想发挥最大作用，就是要让大家都能走，收钱即可。

上述《条例》正是要在长输管道建设运营中引入竞争主体。参与条例编制人士告诉《财经》记者，《条例》第一稿共10章70条，对第三方准入细则进行了详细规定。

《条例》规定管道建设可由不同背景的市场各方主体竞标参与，并通过租赁形式签订长期运输合同，当气源充足时，下游企业可自由选择供气商，租用管道运气即可。三大石油企业下属管道公司若要参与竞标，则该公司必须独立核算，并公示运力信息、服务主体，以求公开、公平、公正。

去年8月，中国城市燃气协会曾组织上下游企业召开座谈会，针对管道放开政策发表意见。会议刚开始，中石油即对下游企业提出的修改意见大加讽刺，随即三大石油公司迅速联手，对管道放开建议嗤之以鼻，一度让会议无法继续。

知情人士告诉《财经》记者，《条例》争执主要有两方面，一是管道规划，中石油坚持目前的全国统一规划政策，不便明说的原因是所谓能源局规划即交给中石油规划，可最大程度实现企业利益。地方政府则提出，气源和用气点不涉及跨省问题时，管道由地方规划。中石化对此持中立态度。

第二个争执焦点是投资建设主体如何确定。《条例》初稿提出由国家发改委对项目进行特许权招标，价低者得。中石油对此强烈反对，仍认为管道是企业项目，不应交由国家招标；国家能源局则认为每个项目均需招标过于麻烦。

《财经》记者获悉，《条例》第五稿已删减至6章内容，仅简单规定了管道两级规划原则，回避了投资建设主体确定程序、营运规则、管输价格制定等问题，只笼统概括为审批核准制，至于如何申请、谁去申请、以何标准核准、是否独立核算等均未提及。

参与编写人士说，“最新稿较前几稿改动很大，并不一定是越改越好。”2009年12月，《条例》曾以每周一版的速度连续推出三稿，2010年底才完成第四稿，“两年前认为很快就会推出，现在反倒没有时间表了。”

改革下一步

中国能源网首席技术官韩晓平表示，天然气价格如何改革，取决于该产业如何改革。现在，政府面临两个选择，一是上游放开准入形成多元化竞争主体，最终由供求关系决定价格；二是在维持上游垄断框架下优化政府定价。

“放开市场、引入竞争，是解决政府定价缺陷和天然气供应不足的最佳办法，否则价改的结果只能是失败。”韩晓平说。

陈守海则认为，放开上游价格必须资源供应比较充足以及管道成网。资源充足可避免因紧缺造成的价格放开后扶摇直上，管道成网则可改变当下的定点供应状况，当同一气源的天然气可从不同管线进入某座城市时，竞争格局亦可形成。若这两个条件均未满足，所谓天然气价改也只能是垄断框架下政府定价模式的科学化。

当下，业内人士普遍认为，年内天然气价改已难有大动作，特别是不大可能再次大规模提高天然气价格水平。

“可以推出机制改革为主、局部价格上涨为辅的措施。”刘毅军指出，短期可对销往长三角地区、珠三角地区的天然气，加大价格上浮区间。

刘毅军还指出，由于国内天然气终端价格与替代能源的比价过低，未来较长一段时间内，机制改革和价格上涨仍会交织在一起。

从中长期来看，刘毅军认为，天然气价改可从四方面入手：首先，优先解决价格相对较高的进口气销售问题，对珠三角、长三角、环渤海三大地区市场加大价格上浮区间，保证国内长期用气安全，甚至在珠三角地区可尝试全部进口天然气市场化，以此作为解决进口天然气消费的主要方法。

其次，国家确定天然气出厂基准价格的方式不宜改变，适度提高其他地区价格上浮区间，适时逐步提高天然气出厂基准价格。同时，将资源税等改革与逐步提高天然气出厂基准价格统筹考虑，辅以财政转移支付和规划留用产气区指标等方式，作为解决满足西部地区使用天然气的主要方法，但要并行研究将利益补贴到天然气用户的制度。

再次，对造成冬季用气紧张，用气量季节差、峰谷差较大的北京、上海、武汉等城市，在推行差别气价政策之后，研究推行其他省会中心城市的差别气价政策，辅以一定法律、行政手段，明确不同环节供气企业的调峰责任，从应急预案等行政手段为主逐步转向经济手段为主，以解决大规模用气后的调峰问题。

最后，在长输管道上，政府在坚持“新线新价、一线一价”基础上，继续研究完善干线管道联网定价，并积极大力推进第三方接入制度建设，着手开展管道独立运行前期工作。

“在相当长时期内，国内还无法形成相对成熟的天然气现货和期货市场。”刘毅军建议，不妨以以上海为中心的长三角地区为首选，以政府管住管道为前提，先探索建立天然气交易中心，再摸索天然气与替代能源的比价关系。