雅兰 舒达:创新推广飞地经济促进区域协调发展

创新推广飞地经济 促进区域协调发展 

创新推广飞地经济 促进区域协调发展 

广东和江苏是我国经济总量最大、发展程度最高的两个省份，同时两省内部区域发展不平衡现象突出，由来已久。近年来，两省对促进区域协调发展高度重视，特别是倡导发达地区和欠发达地区对口挂钩、在欠发达地区合作共建产业园区的做法，顺应了产业转移的客观规律，取得了互利共赢的积极成效，走出了一条促进区域协调发展的新路子。最近，我们对广东、江苏两省异地合作共建产业园区的实践进行了调研，走访了广东清远（英德）、江苏南京、宿迁、盐城、南通等地，有关情况如下。
    一、异地合作共建产业园区的基本模式
    （一）广东异地合作共建产业园区的基本模式
    广东的异地合作共建产业园区主要有两类模式：
    一是全省统一规划的产业转移园区。广东在前些年已开始启动珠三角地区产业向粤东西北地区转移，特别是２００８年以来为应对国际金融危机、加快经济发展方式转变广东省委、省政府作出了推进产业和劳动力“双转移”的决定并制定出台了《广东省产业转移区域布局总体规划》和《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》，以推动珠三角“腾笼换鸟”和欠发达地区“筑巢引凤”。其做法是，珠三角地区最发达的六个市（广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海）作为产业转出地，粤东西北地区作为产业转移承接地，相互结对，按照明确的梯度序列、转移轨迹、空间形态等规划要求，建设产业转移园区。同时，要求产业转出地的每个地级市在２００９－２０１３年期间每年安排１亿元财政资金用于产业转移园建设，合作共建双方政府要定期协商、每年联合开展一次招商引资活动，产业转出地政府还要派员到产业转移园区所在地政府任职或挂职，与所在地政府分管领导共同抓好产业转移园区建设。截至目前，广东全省已规划建设了３５个产业转移工业园区。
    二是双方政府自愿结合的产业转移园区。２０１０年１２月１６日，佛山顺德区与清远英德市签订共建产业新城的合作协议，由英德市在原来的英红工业园中划出３６平方公里土地，与顺德合作开发，以“政府推动、优势互补、市场运作、共同发展”的原则，通过对土地、管理、收益等合作机制大胆创新，建设广东顺德（英德）产业园。园区管理由顺德主导，在５０人组成的管委会中顺德占３２人，英德１８人，管委会主任由顺德干部担任，并由顺德组建投资公司进行开发，英德在园区建设上起辅助配合作用，园区的税收、工业产值、ＧＤＰ实行五五分成，合作期２５年，期满后园区的管理和产出移交给英德。这种模式是比较典型的“飞地经济”。目前双方政府积极性高涨，广东顺德（英德）产业新城正在加快建设之中。
    （二）江苏异地合作共建产业园区的基本模式
    江苏异地合作共建产业园区的模式较多，主要包括：
    一是全省统一部署的南北挂钩合作共建产业园区。２００５年，江苏省委出台《关于加快苏北振兴的意见》，明确提出加快推进产业转移战略，顺应国际资本和制造业全球转移、苏南经济转型升级的趋势，积极吸引境内外、省内外发达地区企业的资本、技术、人才、管理等集聚苏北，与苏北地区的资源优势、成本优势结合，加快苏北工业化进程。其中一个重要举措是南北挂钩共建产业园区，基本做法是：苏南五市与苏北五市相互结对，由苏北地区在本地设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为区中园，苏南、苏北分工协作，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，苏北地区负责拆迁安置、基础设施配套、社会管理等工作。区中园建设遵循市场导向、优势互补、利益共享、集约开发、可持续发展五条原则。在领导管理体制上，通常有三个层级，即南北双方政府联席会议、园区管委会、园区投资开发公司。
    二是自愿结合、政府鼓励的合作共建产业园。园区通常由合作双方成立的合资股份公司管理，收益按照双方股本比例分成。如南通的苏通科技产业园，其开发公司由中新苏州工业园区开发股份有限公司（占５１％）控股，南通经济技术开发区有限公司（占３９％）和江苏农垦集团有限公司（占１０％）参股。锡通科技产业园的投资发展有限公司是无锡方（占５１％）和南通通州方（占４９％）以国有投资公司为主体合资成立，由无锡市政府和南通市政府签订合作协议，双方各自成立锡通产业园建设协调小组，两市协调小组建立联席会议制度，定期研究、协调推进锡通产业园的共建工作。
    三是跨省合作共建产业园区。上海和江苏两地的地（市）、区政府按照资源互补、合作双赢的原则，设立共建园区，为企业转移打造平台。如上海杨浦（海安）工业园由南通市海安县与上海杨浦区政府合作共建，园区规划面积５平方公里，一期规划２平方公里，两地政府相关职能部门共同组成园区管委会，双方派员，统一负责园区的建设管理。杨浦区负责引导区内科技含量高、市场前景广、成长性好的外迁企业落户园区，海安经济开发区则做好企业对接、园区建设、项目服务等工作。上海外高桥集团（启东）产业园有限公司由上海外高桥保税区联合发展有限公司（占６０％）和南通市的启东滨海工业园开发有限公司（占４０％）按比例出资组建。值得一提的是，在江苏盐城的大丰市有一个农场，多年来一直属于上海“飞地”，占地３０７平方公里，目前以上海为主导，与盐城合作，正在规划建设产业园区。
    四是高校与地方合作共建产业园区。上海复旦大学控股的大陆第一家高校上市公司复旦复华科技股份有限公司，在南通市的海门开发区建立上海复华高新技术园。复华公司发挥其雄厚的资金支撑和强大的实力保障，重点发展电子信息、新材料、环保科技、生物工程等产业的科技研发和教育培训，协助引进与产业定位相关的国家重点实验和研究中心。
    五是企业与地方合作共建产业园区。通常是企业在既有开发区内设立“区中园”，由企业和开发区共同开发管理。如上海宝钢集团公司与江苏南通的海门市政府签订《宝钢海门合作开发协议》，合作开发海宝金属工业园，重点发展钢材延伸加工、钢材加工配送服务和现代物流基地等相关项目。根据协议双方组建联合工作组，负责园区的项目开发。宝钢依照工业园的战略定位，编制《工业园的土地开发综合策划方案》，海门市负责具体项目的审批手续和相关配套。
    总的看，两省异地合作共建产业园区的实践丰富多样，不同类型的共建产业园区都具有“飞地经济”的性质：即一地政府在不属于自己行政管辖的区域获得一片土地，与所在地政府通过规划、建设、管理、税收分配等合作机制，建设产业园区，实现互利共赢。

二、异地合作共建产业园区的成效
    近年来，广东和江苏的区域发展格局呈现可喜的变化，粤东西北地区和苏北地区的发展总体上都进入了快车道，发展速度明显超过全省的平均速度，这对于促进区域协调发展乃至保持全省经济持续较快发展，都产生了积极影响。其中，异地合作共建产业园区为两省欠发达地区加快发展起到了重要作用。
    从广东看，目前全省３５个产业转移工业园区已全部有企业进驻，每个园区均有规模以上工业企业，园区的生产规模不断扩大。至２０１０年年底，全省３４个省产业转移工业园入园项目数含意向　２４２３个，投资额５４４７亿元，已签订正式投资协议项目２０４４个，协议投资额４６８４．８亿元，其中１１９６个项目已建成，投资额约１１８１．６亿元。２０１０年产业转移工业园内企业实现产值１９５３．６亿元、税收１０８．８５亿元，同比分别增长１１５．３５％和１０４．９９％不变价　，其中，规模以上工业企业７９７家，完成工业增加值４７９．４５亿元，占到广东西北地区工业增加值总量的１３．５％同比增长４０．３％，是全省工业增加值平均增速的２．３倍。如把３４个园区的工业生产规模作为一个城市，能排在全省２１个地市中间偏上的位置。产业转移园区已成为广东转型升级的“助推器”。顺德（英德）产业园区虽起步不久，但异军突起，目前申请入驻的投资总额在５０００万以上的项目有２９个，产业链抱团投资３个，投资总额２１５亿元，预计年销售额４２０亿元。顺德的到来还带动了英德相邻产业园区的地价高涨和企业入驻。
    从江苏看，目前已审核批复共建园区２９个，涌现了苏州宿迁、常州高新区大丰工业园、无锡新沂工业园等成效较为显著的园区。２００６年开始，苏北的ＧＤＰ、投资、财政收入、进出口等主要经济指标增速全部高于苏南、全省、全国。２０１０ 年，苏北实现地区生产总值８６４４．３ 亿元，是２００５年的２．４ 倍，占全省的比重达到２１．１％，比“十五”期末提高１．４个百分点。苏北五市地区生产总值均突破千亿元，其中徐州、盐城两市人均地区生产总值超过全国平均水平。南通经济总量占全省的比重在２００４—２０１０年提高了０．５个百分点。
    合作共建产业园区，除了以资金、项目的转移促进欠发达地区经济加快发展，还有“授人以渔”的独特效果，即给欠发达地区带来新的思想观念、管理经验、品牌效应、发展模式，这四个方面单靠欠发达地区独自摸索往往需要漫长的过程，而合作共建产业园区通过将发达地区的管理、品牌、声誉、人缘等优势资源整体输入欠发达地区，可以使欠发达地区在很短时间内迅速提升发展能力，实现发展水平的整体跃升。江苏省共建园区普遍坚持“先规划后建设”、“需求未到，基础设施先行”、“环保先行，生态保护”等观念，实现土地利用高效集约、项目投资强度大、产业技术层次高、生态环境总体保护的效果，形成了一批特色产业园区。目前两省的合作共建产业园区多处于加快建设阶段，随着逐步进入收获期，未来几年粤东西北和苏北苏中地区的发展必将插上腾飞的翅膀，增添更加强劲的动力。
    三、异地合作共建产业园区成功的要素
    从实践看，合作共建产业园区既有十分成功的，也有不尽如人意的。初步分析，合作共建园区取得成功的要素，除省委、省政府高度重视外，主要有以下几个方面。
    一是建立合作共建双方互利共赢的双动力机制。合作共建产业园区要给双方都带来切实好处，才能促进园区的较好较快发展。少数产业转出方认为这是省委、省政府交代的政治任务，对自己没有好处或是好处不大，积极性不够高，合作园区建设进展不快。顺德（英德）产业园区能够最大限度调动双方政府的积极性，做到同心同德，在人才、资金等方面不遗余力，很大程度上是顺德的企业和政府在合作共建产业园中均得到了明确而合理的利益分享。苏州在苏北、苏中的共建产业园区也有相应的利益分享安排。
    二是妥善处理园区共建中的政府与市场关系。对合作共建产业园区政府要推动、支持、引导、考核，在产业准入、园区规划、统筹布局等方面积极作为，但在组织、运行和操作层面，要遵循园区开发建设管理的规律，实行企业化管理、市场化运作。设立园区投资开发公司开展园区建设经营活动，是共建园区取得较好成效的一种有效方式。
    三是注重发挥发达地区在园区建设管理中的主导作用。一般来说，发达地区在园区建设管理上经验丰富、水平较高，资金实力雄厚，拥有市场网络和品牌效应，而合作共建产业园区又需要提高园区的决策力和执行力，因此，园区管理上最好由产业转出地一方主导，承接转移地一方协助，这样既把更大的管理权限交给发达地区，也使发达地区肩负起园区成败的更大责任。如果在管理决策上相互掣肘，合作共建产业园区就难以顺利推进。顺德（英德）产业园区的管理以顺德为主导，苏州宿迁工业园区的管理以苏州为主导，而英德和宿迁的干部则有宽广的胸怀和积极的配合，这两个园区的建设速度较快，发展前景令人鼓舞。
    四是建立一支高水平的园区管理团队。人才是第一资源，园区管理团队的素质、经验、能力对合作共建产业园区的成败关系很大。顺德（英德）产业园区和苏州宿迁工业园区的主要管理人员，都是原来在顺德、苏州多年从事产业园区管理工作的专家、领导，英德和宿迁也都配备了得力的干部队伍予以协助。
    五是符合优势互补和产业转移规律。在顺德（英德）产业园建设中，顺德具有产业、资金、品牌等优势，英德土地资源较为充裕、人工成本相对低廉、交通条件相当优越，双方实现了优势互补。近年来南通成为投资热土，苏州和上海纷纷主动在南通合作共建产业园区，很重要的一个原因是苏通大桥的建成明显拉近了南通与苏州、上海的距离，区位优势凸现。在目前上海、苏州土地资源较为紧缺的情况下，南通合作共建产业园区在为苏州、上海的本部提供产业配套的同时，也使总部和创新、研发等高端生产组织活动继续留在苏州、上海，同时又为苏州、上海已有开发区“腾笼换鸟”创造便利的条件。因此，在合作共建产业园区中，即使没有直接的利益分成，如果能够起到推动发达地区延长产业链、促进产业转型升级、巩固总部基地地位的作用，发达地区也有合作共建园区的动力。
    六是对先进园区发展模式要复制和创新并举。顺德（英德）产业园不仅将顺德发展工业的先进经验和模式复制过来，而且建设与工业园相配套的生活休闲区，即把宜业和宜居有机结合起来，构建一个产业新城。相似的是，宿迁和南通等共建园区，在充分吸收苏新工业园区先进理念的基础上有所创新与提高，整体提升园区规划和发展水平，把园区建设成为高效率生产和高质量生活的综合体，成为苏州工业园区的“升级版”。
四、推广异地合作共建产业园区的建议
    异地合作共建产业园区是一个新生事物，在广东、江苏和全国其他地区都有一些探索，实践表明，异地合作共建产业园区的飞地经济模式，是促进区域协调发展、欠发达地区借力腾飞、发达地区拓展发展空间的一个有效途径，应当加以总结、完善并鼓励在全国推广。
    （一）鼓励和支持以发达地区为主导在本省或跨省欠发达地区合作共建产业园区。除“规定动作”（政府统一规划的对口转移园区）外，可鼓励“自选动作”，即产业园区合作共建可因地制宜、双向选择、自主决策，坚持市场导向、政府推动、优势互补、互利共赢。努力使合作共建产业园区形成在全国各地尤其是中西部地区遍地开花的局面，使上海、深圳、苏州等产业园区的模式不断复制到欠发达地区，在那里生根发芽，开花结果，有力地促进省内和全国的区域协调发展。
    （二）完善现有的挂钩对口合作共建产业园区运行机制。对现有的政策性挂钩对口合作共建产业园区，可考虑实行在管理和投入上由发达地区主导，并作出明确的双方政府利益共享安排，以增强合作共建的动力，实现双轮驱动。
    （三）制定飞地经济的统计和绩效考核办法。研究跨行政区域间（特别是省际之间）的产业发展政策，对发达地区在欠发达或不发达地区建立的合作园区，打破ＧＤＰ统计中的属地原则，允许ＧＤＰ统计、工业产值、税收等数据在合作地区之间分解；研究跨区域经济发展的政府考核办法，将飞地经济发展状况纳入政府绩效考核范围，鼓励发达地区政府加强与落后地区的共建。
    （四）对发展飞地经济给予财税金融政策支持。对跨区域（省际）合作园区的建设，各级财政可安排专项资金予以扶持。在合作园区建设起步阶段，税收上可给予园区更多地方留成，支持园区滚动发展。鼓励飞地经济金融创新。
    （五）对发展飞地经济给予用地指标倾斜。对异地合作共建产业园区，在保证土地集约高效使用的前提下保障土地供应。用地指标不足的，国土资源部门可给予调剂支持。
（作者单位：中央财经领导小组办公室）