美国行政学家、美利坚大学教授戴维·罗森布鲁姆：

公共部门需要更高的道德伦理素养

日期：2011-08-08 作者：田晓玲 来源：文汇报


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    ◆近十年来，互联网尤其是社会媒体迅速兴起，全球经济衰退，深刻地改变了人们对“公共”与“社会”的认知。公共管理和社会管理面临一系列全新命题。美国著名行政学家戴维·罗森布鲁姆开创的“多元行政观”认为，公共行政既是管理问题，也是政治问题、法律问题。近日，他到复旦大学出席“公共管理的未来十年：中国与世界”国际研讨会，接受了本报记者的专访。  本报记者  田晓玲
    
    当下，很多人都在谈论社会管理创新，但对“社会”究竟在哪里却语焉不详；公共管理的理论和实践一直在发展，但在“公共”到底意味着什么这一问题上却歧见迭出。
    
    1995年，哈佛大学教授罗伯特·普特南（Robert Putnam）出版了《独自打保龄球》（Bowling Al one）一书，敏锐地指出，现代美国人的生活方式正变得越来越自我和孤僻，独自去打保龄球的人越来越多，这反映了美国社区力量的衰弱和总体社会资本的下降。另一方面，美国的市场力量膨胀，甚至到了控制政府的地步。
    
    此后至今的十来年，互联网尤其是社会媒体的迅速兴起，全球经济出现的大衰退，更是深刻地改变了人们对“公共”与“社会”的认知。公共管理和社会管理面临着一系列全新的命题。
    
    就公共行政学而言，自威尔逊提出建立这门独立的学科至今，已经有100多年的历史了。在1930年代，人们唯一强调的是公共管理概念，认为公共行政可以同政治分开，尽管在实际上我们根本做不到这一点。在此后的几十年时间里，公共行政学发展出了多姿多彩的各类门派；美国著名行政学家戴维·H·罗森布鲁姆（DavidH.Rosenbl oom）开创的“多元行政观”，就是其中之一。罗森布鲁姆认为，公共行政既是管理问题，也是政治问题、法律问题。他强调，“仅仅把公共行政当作公共管理，的确可以把理论简单化，但是在现实中，公共行政真正要面对的问题是如何在多种价值出现冲突的时候，最大化所有的价值。”
    
    罗森布鲁姆现为美国华盛顿特区的美利坚大学（American Uni versi ty）公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。他曾获得美国政治学会约翰·高斯奖和公共行政学会德怀特·瓦尔多奖，并担任过美国行政学会主席、美国《行政学评论》主编以及克林顿总统的人事顾问。
    
    罗森布鲁姆的代表作《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书被翻译成多种语言，在包括格鲁吉亚、乌克兰、意大利、葡萄牙、韩国、伊朗、以色列、中国在内的多个国家和地区用于公共行政教育。正是强调从法律、政治和管理三个维度来理解美国公共行政的研究方法，使罗森布鲁姆在公共管理学界广为人知。
    
    近日，罗森布鲁姆来到复旦大学出席“公共管理的未来十年：中国与世界”国际研讨会，并接受了本报记者的专访。
    
社会媒体改变了人们的互动方式
    
    文汇报：您是公共管理学界的著名学者。在您看来，对于21世纪的我们来说，“公共”究竟在哪里？
    
    罗森布鲁姆（以下简称“罗”）：“公共”在哪里，并没有非常明确的界定，取决于不同社会、政治体系如何界定公共和私人领域。直到现在，美国的公共部门相对欧洲和中国而言都非常小；至于其他国家，公共部门也有大有小。在公共管理领域，之所以要界定公共部门的范围，首先是出于市场失灵的考虑。你需要协调社会事务，必须保证人们有足够的衣、食、住等安全保障。问题在于如何提供这些东西？是通过市场，由私人部门来提供，还是由公共部门来做？在很多国家，向公众提供物品和服务的渠道首先是市场，当市场出现失灵，比如市场不能解决污染问题、垄断问题等等，这个时候，政府才介入其中，以解决这些物品和服务的供给问题。
    
    文汇报：谈到“公共”这一话题，曾经担任哈佛大学肯尼迪学院院长的罗伯特·普特南在《独自打保龄球》中说，今天，美国人不再把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡聊天，一起走进俱乐部从事集体行动了，而宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球。您同意他的这个描述么？
    
    罗：我明白普特南的意思。我们失去了很多社会互动，丢失了很多社会资本。“独自打保龄球”只是一个比喻；他的意思是，过去我们常常是团队、集体一起出去活动，现在却不是了。
    
    普特南写作这本书以来，世界已经发生了变化。作者非常及时地指出了当时的社会状况，但与此同时，社会变化也非常快。一是类似Facebook这样的社会媒体出现了爆炸式发展。不能认为现代社会的人变得更“独”了，他们只是在同陌生人进行交流而已。今天，美国人之间的互动仍旧非常多，只不过不再借助过去的方式，比如在俱乐部或者是运动队里。我的看法是，人们的确有时候变“孤独”了，但是另一方面，人们也在通过社会媒体互相沟通。
    
    文汇报：与过去相比，人们对公共生活似乎不再那么感兴趣了，毛病究竟出在哪里？这是因为人们更忙于去赚钱和积累财富了吗？
    
    罗：从美国的情况来看，人们的确更忙于去聚集财富了，尽管并不怎么成功；尤其当经济处于下滑过程中，财富更难聚集。美国人的实际生活是，人们的工作时间非常长，也花费很多时间用于上下班交通，并没有很多休闲时光。人们不得不把主要精力放在更重要的事情上，比如赚钱以支付账单。
    
    文汇报：这类现象是特例，还是普遍性的？
    
    罗：很难说清。像美国、日本这样的国家，人们都倾向于长时间工作；而在南美和欧洲部分国家，人们似乎有很多的休闲时间。当经济危机冲击希腊时，德国人会说：这并不奇怪，因为希腊人几乎不工作，他们30岁才开始工作，50岁就退休了。由此看来，人们的工作强度在每个国家也各不相同。
    
    但是在有些国家，人们仍旧有闲暇时间，并不意味着他们会把这些闲暇时间花费在政治讨论上。人们只是上下班，然后回家睡觉。
    
    文汇报：当代人除了工作压力大，在网络上所花时间也不少。究竟有没有比较好的办法，可以使人们摆脱工作压力，并且从对网络的沉迷中走出来，花更多时间到社区和社团中去，与邻里朋友做更多的交流？
    
    罗：我曾经听过一个电台节目，说有人写了一本讨论网迷的书，倡导人们要有一段时间不上网，不用Facebook，不收邮件。问题在于，在一个全球化时代，每时每刻都有人在工作，有人发邮件给你，需要立刻回复。除了坐在电脑前之外，生活似乎没有其他内容了。所以，我们要设定一些界限。问题在于如何设定这些界限。有宗教人士就规定，在一周的某些时间不用任何电子设备。但这也只能解决一天的问题。
    
政府在社会转型期应当有所作为缓解冲突
    
    文汇报：公共生活的衰落，加上越来越多难以预料的自然灾害对公共生活的破坏与冲击，全球的公共管理对这些新情境有否应对与调整？
    
    罗：面对新的情境，全球公共管理可能已经做出了某些调整，比如更多地依靠非盈利机构、社会组织以及所谓的市民社会。公共生活的衰落，问题可能不在全球管理上，而在政治方面。人们不大愿意参与政治活动了，在民主国家，就形成了一种“弱民主”的状况，公众的参与非常有限。这意味着有组织的团体或利益集团会起更大的作用，或者说它们的话语权比过去更大。大多数人并没有站出来，因为他们对政治漠不关心。
    
    文汇报：全球化对地方政府的管辖权带来了挑战，尤其是在经济增长的压力下，地方政府有时会让渡一部分利益给跨地区的组织和跨国企业。问题在于，我们又该如何规范跨地区组织或跨国企业的权限呢？
    
    罗：设定权限非常难。之所以有这些困难，是因为我们没有解决方案。我们往往有一个概念：主要的政府活动应该由政府自己来执行，而不能让渡给私人部门、非政府组织或跨国机构，所以，我们要确定这些主要的政府活动，并依据各自国家和社会的背景来确定我们的界限在哪里。
    
    比如，跨国机构对食品安全、煤矿安全做出了一系列规定，而这些工作其实恰恰是相关政府机构的核心任务。政府机构可以从中吸取一些建议，但是不能任由跨国机构来制定规则；制定规则应该是各级政府自己的事。
    
    文汇报：进入21世纪，自然灾害和社会危机接踵而至，频频发生，是否意味着政策制定者很多时候不得不疲于奔命跟着问题跑，从而做出短期行为，最终使得公共政策呈现碎片化趋势？
    
    罗：好些国家都正面临着公共政策制定上的这种问题，加上政治因素、选举活动等等，这些国家的公共政策制定常常以短期为导向。人们需要立竿见影的东西，而那些长期才可能见效的政策或措施往往被推迟实施。美国就是一个突出例子，在那里，基础设施建设被忽视了，另外，对于社会保障体系，大家都知道肯定要改革，但没有人希望现在就改，因为改革的政治成本非常高。
    
    文汇报：由于机构设置问题，一些公共政策在执行过程中很难在不同部门之间协同，比如在中国，食品安全问题就涉及到卫生、工商、质检等许多部门。仅仅依靠部门的重新设置（比如中国的大部制）是否就能很好地解决这一问题？
    
    罗：政策执行难以协调、政策碎片化之类的公共管理问题是普遍存在的，这是非常严重的问题。问题在于，官僚体系和专业知识之间本身就存在冲突，因为技术专家分布在不同的小部门里，决策部门并不具备专业知识，只能寄希望于对不同的专业技术加以协调，这样做的难度很大。当然，可以把所有小部门集中到一个大部门里去，但这种做法在解决一个问题的同时，又会产生其他新问题，比如大部门的内部管理，就是棘手的问题。我们对问题总是能够做出非常好的诊断，非常了解问题究竟出在哪里，但是，我们却又总是没有很好的解决方案。
    
    文汇报：公共决策执行过程中存在的另一个问题就是：每个部门都倾向于认为自己部门的事情是重要的、具有优先性的。在资源有限的情况下，人们应当如何应对才是？
    
    罗：我们应当关心那些没有被包含在多数人群里的少数人群。为了多数人群的利益，少数人群的利益可能会被牺牲掉。根据我的理解，中国非常强调经济增长，中国的基础设施和经济组织都集中在东部地区，但是，和谐社会必须把西部包括在内。必须对经济增长与和谐社会这两种价值做出衡量；所有投资固然可以投放在基础设施完备的区域，但另一方面，必须考虑让每个人都平等享有经济增长的成果。这就是公共管理、公共生活的实际：我们总是面临不同价值的相互竞争，我们必须在其中求得平衡。人们通常认为：资源毕竟有限，所以，我们只能做A或者B。但是，这种想法恰恰是错的；正因为资源有限，我们必须面对那么多重要的价值，考虑如何做尽可能多的事情。
    
    文汇报：在转型经济体中，政府通常扮演的是利益协调者的角色。面对多发的社会冲突，公共管理又能起到怎样的特殊作用？
    
    罗：从历史角度来看，在经济增长、冲突频发的时期，政府和公共管理应当创设一些项目来缓解冲突和压力。在1860年代的英国，有些工种非常危险，人们做了三个月就死去了。我们现在当然知道了如何为工人提供营养和住宿、如何保障他们的安全。如果政府拥有足够的资源，完全应该有所作为，介入社会提供一些设施，从而在转型期缓解社会冲突。
    
经济理性在公共政策制定中不能总是处于第一位
    
    文汇报：绩效管理是和现代公共管理联系在一起的，但在中国，它曾被不少人理解为以GDP为导向的政绩评价机制，政府官员纷纷追求经济增长的单一目标。这种现象在其他国家存在吗？
    
    罗：其他国家的情形可能有所不同。在美国，各个层面的政府几乎都不会参与到为GDP做贡献的事务中去，我们基本上不用GDP衡量公共管理的绩效。我们看重的是能够在约束条件下高效地提供服务。当然，专注于GDP增长的国家可能会用GDP作为管理绩效的评价指标，这也可以理解。美国公共管理比较强调团队建设。我们也希望个人能够服从官僚体系，政府机构中的每个人都能成为团队的一部分，而不希望任何一个人成为最出挑的。
    
    文汇报：您非常强调非基于使命的价值，比如信息自由、运作透明等等，这些价值是否可以测量？如果不能，我们又如何来加以评价？
    
    罗：一般而言，我们可以找到衡量这些价值的标准，当然我们在此过程中必须非常谨慎，因为并不是说建立了标准，就解决了一切问题。我经常提到的一个例子，就是在学术界，我们必须重视年轻教师，关注他们在核心期刊发表文章之前的10年那段时间的学术积累。专注于写一本书的知识贡献要超过5篇核心期刊文章。但是，很多人往往不这么做，因为学术成果评价体系给他们带来了巨大压力。大学教师理应对知识积累做出更大的贡献，但评价体系的压力却使他们不得不做一些没什么创造性的小事情，写一些小文章。所以，我们对评价体系必须非常小心。有些难以衡量与评价的东西可以找一些专家做评估。
    
    文汇报：我们再来看对政府和官员的约束问题。一般认为，规范政府行为、约束官员行为要靠制度；但在制度之外，其他约束力量，比如道德，似乎并未起到应有的作用。您怎么看这类问题？
    
    罗：道德和伦理应该在政府公共管理中起更大作用，我们希望公共部门的工作人员能够有更高的道德和伦理素养，不希望他们腐败或滥用权力。问题在于，如何才能真正做到这一点？首要的就是借助职业教育，应该在职业教育过程中开设伦理课。当然，借助机制来预防腐败也同样重要；腐败的重大危害在于它是可传染的，如果其他人都腐败的话，你很可能也会同流合污。
    
    文汇报：公共部门的效率低下一直为人们所诟病，人们认为公共部门是僵化、保守、浪费的。因此，从上世纪80年代以来，西方的新公共管理运动就试图用市场化的原则来改造政府。30年下来，新公共管理运动算成功么？
    
    罗：我不认为新公共管理运动完全取得了成功，但是这场运动的确让我们认识到，需要提高效率，关注效益，在分配资源时对公众和消费者负责。这场运动改变了公共管理的话语体系，促使人们更加关注真正的服务，关注更快、更有效的服务。除了效益以外，这场运动没有给公共管理的其他价值带来任何积极的影响。诸如透明、问责制之类的价值取向不仅适用于金融交易，也适用于政策制定，但是新公共管理运动似乎并没有带来这些影响。
    
    文汇报：目前，全球经济衰退趋势没有明显减缓，不少国家的政府面临着巨大的财政危机。庞大的公共债务会不会彻底改变全球公共管理的原有路径？
    
    罗：我看是，尤其在美国，严重的公共债务已经持续很长一段时间了。人们会意识到资源毕竟是有限的，公共部门必须更加讲求效益，甚至要缩减公共开支。每个人都要意识到这些问题，毕竟，过去我们曾经所依赖的资源未来几十年可能不复存在了。
    
    文汇报：市场的基本价值是效率，但公共行政则需要确保社会的公平正义。在公共管理中全面引入市场机制，会不会导致政府放弃自己的部分社会职能？
    
    罗：逻辑上完全有这种可能，但是从政治上看，我不太确定。在不同的国家可能会有不同的情形。我的意思是，在美国，从逻辑上看，政府应该收缩，市场应该更大，但是，奥巴马却并不这么看，他想扩展政府。所以，从政治现实和逻辑两方面来衡量，情形也会很不一样。
    
    在很多时候，政治理性和经济理性的分析结果也不一样。当一国处于经济危机或财政危机时，经济理性就会在公共政策制定过程中扮演更加重要的角色。
    
    我想说的是，我们生活在社会中，难道仅仅是为了追求经济增长吗？我们还有其他很多同样重要甚至更加重要的价值。今天，人们几乎普遍地把经济增长、消费增长当作唯一的衡量标准，但是，500年以后的人们回头来看的话，会认为我们这些人可能都错了。我们应该更加关注环境的可持续，更加关注社会满意度，而不仅仅只是埋首工作。一部叫做《蚂蚁》的电影就很好地描述了我们今天的生活状况——我们总是不停地工作，经济永远是第一位的，其他价值则处在第二位。同过去相比，我们的生活是否有了改善？就消费而言，的确是这样；但是，就人类究竟应该是什么这一问题而言，我们的生活很难说就一定有所改善了。

转型时期的中国公共政策：困境与解局

日期：2011-08-08 作者：薛澜 来源：文汇报
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    薛澜
    
中国的重大转型及其带来的挑战
    
    中国过去30年经历的重大转型，主要有四个方面：一是经济体制从计划经济到市场经济的转型，其结果就是不管从绝对数值还是速度，中国经济都经历了高速的增长。二是产业结构的调整，从农业加制造业的结构变成了全球的制造工厂。改革开放初期的1980年，农业占GDP的30%，现在在10%左右，服务业从20%多增加到40%。这里有一个非常独特的现象，就是制造业始终占据中国的半壁江山。GDP背后有一个非常重要的力量，就是从事相关产业人口的变化，农业比重下降，大量农业人口补充到制造业中去了，这就是农民工的形成，也对我们的政策形成了重要挑战。三是社会转型，中国逐渐从一个乡村社会向都市社会转型，城镇人口从总人口的20%增加到现在的50%。同时，逐渐从封闭社会向开放社会转型。伴随经济全球化，国际贸易占GDP的比重从1978年的10%增长到2005年的62%；中国人海外旅行的人次也大大增加，从2000年的1千多万，增加到2007年的4千多万。整个中国社会，个人自由和信息获取的便利、同外界的交流都远远超过想象。四是治理体系的转变。从基层到政府、到政策参与等等都发生了重要、深刻的变化。这些重大变化如果在其他国家需要用更长的时间，而且在更小的范围内进行，但是中国在空间上放大了，我们是一个十几亿人口的大国；时间上也大大压缩了，我们是在30年之内进行的巨变。
    
    这些转变有很多非常积极的影响，从政策制定角度讲，也带来了很多新的挑战。在经济发展的同时，仍旧存在收入分配不均，不同的社会利益群体已经形成，不像历史上可以凝聚全国的工农群众；也不像改革开放之初，把工作重点从阶级斗争转移到经济建设上后，全国的老百姓一下子都能紧跟。现在，很多政策都不可能获得全体支持，几乎每个政策对各个群体的影响都是不同的。整个社会运行的很多资源已经不再能够完全由政府来控制，政策执行的意愿受到很大限制。产业人口的变迁也带来了新问题，对农民工群体而言，说到底是他们的基本身份认证问题，包括住房、买车等各方面的权利，在迁徙过程中权利怎么保障的问题。在社会变革过程中，我们都享受到了开放社会的好处，但是信息的传播也带来了价值观念的改变，政策制定所面临的困境，已经不仅仅涉及利益问题，很多是由于观念不同而引起的冲突。最后，是治理体系的变革，每一届政府都有重大改革，但到底什么样的体系才是适合我们的，现在还在探索。
    
    这些挑战体现在政策上，就是一个空前绝后的时期，公共政策问题空前繁多，讨论空前活跃。现在制定公共政策，往往涉及利益的重新调整，相对受损者必然在政策制定过程中百般阻挠，与政策制定者博弈；还有，公共政策问题往往十分复杂，涉及各种专业知识，影响多方利益群体；政策从提上议程到决策执行是一个由不同阶段组成的连续过程，不同时期的政策往往是同一基本政策在不同时期的不同表现形式；可能的政策选择多样，其影响具有高度的不确定性，实际政策选择往往却是有限搜索。
    
走出公共政策面临的困境
    
    如果我们更进一步来看制定政策的过程，可以发现公共政策面临如下困境。首先，是公共政策问题定位不清。比如，问题到底出在市场失灵还是政府失灵上，很多时候是模糊不清的。如房价问题，到底出在土地出让过程中，还是炒房团所致，或者是税制不完善？还比如医疗卫生体制改革，是缺乏医疗保障体系，还是医院管理不到位，或者是药品价格不合理？定位不清就使我们的讨论一直在一个很低的水平上徘徊，现在提出一个解决方案，但是过几年问题又重新出现。原因可能是我们对市场经济和市场规律本身还认识不清，还没有真正掌握。作为公共管理学者，我们也有责任，避免在相关知识普及方面的缺失。
    
    第二，是政策解决方案的碎片化。针对社会问题，我们的政策往往反应很快，出台很及时。但是一些政策出台仓促，缺乏仔细的研究推敲；一些政策缺乏系统性，往往就事论事；还有一些政策缺乏长远性，往往留下后遗症。碎片化的原因有很多。一是政策研究体系的碎片化。体制内缺乏足够的政策研究能力；体制外政策研究机构发展受到约束；体制内外政策研究尚未形成完整的产业链。还有政策水平的差距，绝大部分政策往往是根据领导者个人的直观感觉做出的判断，各地方水平差别很大，真正理性的、系统的分析目前远远不够。
    
    第三，是制度性的决策机制不完整。目前总体来讲，政策参与渠道很多，社会各个方面参与政策讨论也很多，像教育政策、中长期科技规划，包括最近的税改方案。但是在这个政策舞台上，大家的角色分工并不是很清楚。每年开“两会”，人大代表都会提出各种各样的提案，但是他们的职责跟普通公民在网上提出议案的功能有什么差别？政策舞台不清晰使得议案成百上千，但真正核心的问题，诸如价值观念的差别、利益的分配等等，并没有人真正仔细地去讨论。只有各种方案的提出，但没有方案之间的辩论。达成共识是政策出台的重要标准，但是到底共识最后是怎么达成的，并不清楚。
    
    最后，是公共政策的执行问题。一般认为，中国政策的执行有很多问题，其实不完全是这样。我们的政府体系存在巨大的惯性，我们处于一种速度型、发展型的模式，所以，只要是同经济增长相关的政策，中央只要有一点指示或者暗示，地方马上会有各种各样的“创新”和放大。但只要是规制性的政策，则一定是倒过来，会有很强的扭曲、衰减，一直达到最低点。我们的体系有非常强的偏向。中国如果真正要想发展，做一个规制性的体制建设是最重要的战略问题。
    
    那么，怎样来解决这些问题呢？首先，需要进一步加强公共政策的研究和培训；第二，过去这些年，我们非常关注行政体制改革，就是政府内部的体制改革，但是我们更需要在公共政策体系改革上做文章，看看公共政策的整个形成机制应该是怎样的。目前的缺陷已经使得我们没有办法仅仅依靠官员个人素质的提高或结构的调整来解决这些问题。公共政策体系改革有几个核心观点：首先我们要充分发挥人民代表大会体制决策舞台的作用。人民代表大会在公共政策上发挥关键作用，是宪法规定的，但是前提是改变各级人民代表的权责、界定、选举，才可能真正发挥出核心的作用，才能成为一个真正辩论的场所。第三，发挥各种咨询体系内咨询审议机构的作用，要从随意性较强的柔性机制变成硬约束的制度性安排。第四，要发挥体系外政策机构在政策分析咨询方面的作用，特别是发挥这些机构在利益代表方面的补充作用；同时培育思想库，构建政策分析“市场”。整个公共政策体系水平的提高可能需要较长时间，思想库、高校和其他的政策研究机构，在政策研究上可以形成竞争，在不同的观点上进行辩论，这样，比较好的建议才会得到政府的采纳。
    
    （作者为清华大学公共管理学院院长、教授）