“搁置争议、共同开发”的新思路

作者 金永明   发表于2011-07-25 03:08

　　金永明

　　上海社科院海洋法研究中心主任

　　中国已面临众多的海洋问题，这些海洋问题争议具有不同的特点和性质，一般无固定的模式和方法可资借鉴。不过，针对海洋问题的解决，中国于上世纪70年代提出了“搁置争议、共同开发”解决海洋问题争议的政策或方针，但遗憾的是，上述政策并未被多国接受，其适用面临严峻挑战。

　　笔者认为，“搁置争议、共同开发”政策的最低目标为搁置主权争议，实施资源共同开发；其最高目标为最终解决领土争议问题，所以，共同开发只是临时搁置争议，共同开发利用资源的过渡性措施。因而，如何实施“搁置争议，共同开发”是摆在包括我国政府在内面前的重要任务。我国应就“搁置争议，共同开发”提出新的模式和方法，并进行试点，待积累经验、条件成熟后，全面贯彻实施。

　　实际上，中国提出“搁置争议，共同开发”政策是具有国际法基础的，最主要的为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第74条第3款或第83条第3款。尽管上述条款并未使用“共同开发”术语，但学界多认为，“临时安排”包括“共同开发”，且“共同开发”为“临时安排”的重要形式。同时，通过协议共同开发已被各国采用和发展，实践证明，它具有强大生命力。自20世纪50年代以来，迄今国际上共同开发的实践达20余个，分散于世界各地；共同开发已成为世界范围内的实践，其包括两种情况，一是在划界协定中规定共同分享利益和建立共同开发区；二是在未达成划界协议前，先在重叠区就共同开发达成协议。此外，共同开发也得到国际法院的认可。例如，国际法院在北海大陆架案（1969年）中指出，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。可见，利用共同开发制度的国际实践众多，在理论上并不存在困境。

　　但在实施上又是另一回事。

　　笔者认为，在南海问题上，实施“搁置争议，共同开发”的困境，主要体现在以下两个方面。

　　第一，政治意愿和现实利益需求缺乏。共同开发制度在理论上已不存在分歧，关键是缺乏实施共同开发的政治意愿或现实利益无法更多地获取，致使共同开发制度无法在南海问题上切实实施。

　　共同开发作为一项政治性质浓厚的国际合作活动，在谈判前后，以及在探讨共同开发协议的过程中，均受到相关方政治意愿强弱或现实利益平衡的影响和制约。这对在南海特别是南沙群岛周边海域已进行大量资源开发活动的国家来说，实施共同开发的意愿和现实需求就明显地缺乏了，从而即使通过协商谈判也无法实质性地缔结相关的共同开发协议。

　　第二，实际操作困难。由于在南海存在领土争议问题，既存在领土主张重叠状况，又牵涉多数国家，致使争议海域难以界定，同时，他国已抢占了多个南沙岛礁，并正在大力地开发其资源，从而严重缩小了可实施共同开发的区域范围，换言之，要在南沙群岛周边海域找出一些可让双方或多方接受的区域实施共同开发制度，存在实际操作上的困难。

　　尽管“搁置争议、共同开发”遭到了一些冷遇，甚至受到了忽视，但其依然是我国必须坚持的解决包括南海问题争议在内的海洋问题的政策与立场，关键是要找到突破口，采取新思路。

　　从最近的国家实践来看，经过多方努力，是可以实现“搁置争议、共同开发”的政策目标的。我国与他国利用和平方法尤其是通过协商谈判，根据“搁置争议、共同开发”的原则，存在解决海洋问题争议的先例。

　　例如，于2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》；2005年3月14日中国与菲律宾和越南签署的《在南中国海协议区联合海洋地震工作协议》。这些均被认为是为落实“搁置争议、共同开发”原则迈出了历史性的、实质性步伐的成果。它们对于维护南海的暂时稳定，起到了很好的作用。近期，中越两国决定加快《指导中越海上问题基本原则协议》磋商，争取尽早签署协议；推进落实《南海各方行为宣言》及后续行动进程，力争尽早取得实质性进展，就是一个很好的利用政治方法解决南海问题法律争议的积极信号，值得珍视和推进。

　　为此，如何采取有效措施，缔结其他领域（例如，海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪包括打击海盗行为等领域）的工作协议或合作协议应是一个努力的方向。

　　这也符合相关国际制度规范和要求。因为《南海各方行为宣言》第6项宣言指出，在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，包括以下领域：海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私，在具体实施之前，有关各方应就双边或多边合作的模式、范围和地点取得一致意见。此外，在半闭海的南海，尽力缔结此类工作协议或合作协议也是《公约》第123条关于在半闭海沿岸国应就非生物资源以外领域应开展合作的原则所要求的。

　　如果此类低层面领域的合作协议或工作协议可以缔结，并稳步推进，则对于消除各方分歧，缓和南海局势，延缓争议冲突，为最终解决领土争议问题包括缔结具有法律拘束力的文件，无疑会产生积极的作用。