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中国地方债远虑大于近忧

 

 

内容来源：中国青年报
[2011年08月02日08:10]
　　地方债务因短期资金周转不灵，引发“多米诺骨牌”效应的担忧正在消退，但不透明的地方融资体系给中国经济增长带来的长期隐患，还是不能让人放心。
　　8月初，由财政部代理发行的446亿地方政府债券即将招标。然而，7月上旬，此类债券发行时，出现少量数额流标的阴影，似乎还未散去。当时，由于机构反应平淡，总计504亿元的发债数额，最终只招标了493.4亿元。
　　市场的担忧，源于过去一段时间，中国地方债务数额公布后引发的一系列“恐慌”。6月以来，审计署、人民银行和银监会都对地方政府债务总规模发布统计数据，由于统计口径差异，数据不尽相同，由此引发诸多猜测。
　　一些国际信用评级机构，如穆迪认为，中国官方统计数据有低估甚至漏报的可能，差额约有惊人的3.5万亿。
　　央行和审计署发言人随后公开表示，统计数据真实可靠，外界的某些猜测没有依据。国内投行中金公司还专门发布了《穆迪错在哪里》的报告，指出其对中国地方债务的判断过于悲观。
　　争论使债市动荡。监管机构传出地方债务不能“借新还旧”的严格信贷政策，使得城投债、企业债遭遇恐慌性下挫，市场成交萎缩。同时，新发地方债的流标现象也随之而来。
　　违约的可能性有多大
　　“地方债引发中国经济崩溃的言论，绝对是危言耸听！”财政部财政科学研究所所长贾康在公开场合表示。他认为，根据审计数据，截至中国2010年年底，三类地方政府债务(负有偿还责任的直接债务、负有担保责任的债务，或有债务、偿债困难时可能需政府给予一定救助的债务)合计10.7万亿元，而其中后两类债务(占37.4%)并不会百分之百变为实际债务。即使全部假设为“实打实”债务，10.7万亿元债务余额，约相当于中国去年GDP的26.9%。加上中国公共部门债务和金融债券等，中国总体的公共部门债务率应在50%~55%，并没有达到国家设定的60%的警戒
　　线，总体可控。
　　而西方国家通常将地方债的债务率上限设定在100%。从这个意义上看，中国地方债与希腊主权债务等欧债危机有本质区别。
　　不过，审计署在强调地方债不构成系统性或全局性风险的同时，也认为，一些地区和行业存在债务规模较大、债务负担较重的问题，长期风险隐患不容忽视。
　　6月末，云南投资控股有限公司集团宣布重组，由于偿债主体变更，引发了市场对相关债券违约的猜测；在更早的4月，有传闻说，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函称“只付息不还本”，虽然地方政府很快出面协调和澄清，但仍然引发了市场对地方债务违约的担忧。
　　分析人士称，中央政府在2008年开始实施4万亿刺激计划，除了中央的大量财政投入，各地方政府也以各种融资途径来配套中央资金。去年开始，宏观货币政策转向，由适度宽松向稳健转变，存款准备金率和利率多次上调，对房地产的调控也逐渐加强，这恰恰赶上不少地方融资明年将进入还款高峰期，某些不良项目的确有可能导致地方债违约。由此引起的债券抛售行为，可以看作是市场“正常的波动”。
　　不过，地方债的直接责任人通常是地方政府，而地方政府融资主要是以地方的电力、煤气、公路、自来水、房产、地产、煤炭、隧道、电信等资产为基础或担保，并非“空手套白狼”，最终违约的可能性并不大。
　　以山东省为例，2008年省政府性债务为1358.56亿元，2009年为抵御国际金融危机、保持经济稳定增长，一如全国各地的情况，该省地方债也大幅增加，至2010年年底增至4752.19亿元。
　　山东经济学院财税金融研究所所长陈华称，1994年分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重急剧下降，而相应的政府职能却并未同比例减少。为了提供公共服务和进行基础设施建设，地方政府不得不大举借债。“建设周期长、金额大、回收慢、收益率低、老百姓还离不开的项
　　目，市场上没人愿干，只能政府建。政府没钱，自然就要举债。”
　　据统计，山东地方债主要来自银行贷款，截至2010年末达到2120.43亿元，举借主体主要是融资平台公司和地方政府。 根据财政部的规定，地方债使用范围主要包括，保障性安居工程、农村民生工程、社会事业基础设施、地震灾后恢复重建项目等。
　　山东省审计厅表示，从2008年开始，老百姓的感受是城市里路越来越好，广场、绿地越来越多，这些都是各级政府用地方债筹集的资金，为老百姓办的实事。据称，当地刚落成的省博物馆、省残疾人康复中心，也都是用去年山东由中央代为发行的地方债券建设的。
　　不过，山东审计部门也发现，其15个市和118个县政府设立了213家融资平台公司中，有8家存在借新还旧问题，13家存在逾期债务，54家存在虚假出资、注册资本不到位等问题，涉及金额55.38亿元。此外，高校和医院的负债问题较为严重。
　　针对这些“风险点”，当地的对策是，由财政收入中提取一定数额的资金作为准备金。目前山东省的偿债准备金已达到71.27亿元。
　　中国的区域差别巨大，当然不能一概而论。北京大学国家发展研究院院长周其仁就表示，从今明年短期看，中国经济不会因为地方融资平台问题出现系统性的连锁反应，因为中国经济盘子非常大。地方政府融资平台有10万亿的债务余额，比例并不超标。同时，虽然中国地方融资平台数量很大，但由于各地的差异非常大，只要处理妥当，发生“共振”的可能性比较小。
　　地方债的脓疮如何捅破
　　安邦咨询认为，对地方债这个“脓疮”是一次性刺破、实行休克疗法，还是服下“缓释胶囊”，实行保守治疗，这涉及完全不同的策略选择。总体看，只要中国经济增长没有问题，财政收入可持续，地方政府融资平台的债务风险问题完全可以逐步化解，而原则应该是“慢慢来”，最理想的情况是“软着陆”。
　　中国建设银行研究宏观经济的专家赵庆明则表示，地方债用于投资的项目，多是事关百年大计的基建类项目，在目前暂时还没有现金流产生的时候，应该适当允许借新还旧，允许展期。而当下银行还款期限超过5年的都很少，如果猛一下卡住新贷款，就切断了这些项目的后续资金供应，这将造成人为的混乱。
　　“‘一刀切’的禁令会造成大面积的恐慌，不仅有问题的融资平台被宣判了死刑，连带着一些本来有偿还能力的平台公司也断绝了资金供应。”安邦咨询的分析师称，“突然拔掉输液管的做法只会加速死亡。”
　　对于拆除地方债务这个“炸弹”的最终策略，他们给出的建议是，“控制增量、分类处理、适当展期、保守治疗”的十六字方针，因为只有这样才能“以时间换安全”。
　　政府手中的资产应择机流通
　　事实上，地方债早在金融危机之前就已经开始积累。地方政府的政绩观、财政主体多元化，以及地方财政体系的不完善等体制性难题，是这种症结长期得不到解决的深层原因。有来自地方政府的知情人士称，各级地方政府为加快经济发展，追求高经济增长率，总是习惯于想方设法加大招商引资力度，毕竟经济指标是政绩考核的硬指标。因而负债经营，举债建设，实现“一代人的政绩”，就成了必然逻辑。某些地区的地方财政已从早期的“吃饭财政”转变为“要饭财政”，“寅吃卯粮”和“吃了上顿没下顿”的现象十分突出。
　　“为什么不能把地方债务与地方资产统筹起来考虑呢？”经济学家李才元认为，如果把地方政府看作一个“大企业”，现在很多人只是把眼光聚焦这家企业的负债表上，而忽略了它的资产表。
　　他认为，应该以相对实际的态度看待地方债问题。中国的国情和经济发展阶段不同，地方政府的职能也不同于国外，它本身有着很强的发展经济的功能，因此手头还有大量的资产储备，包括地方国有企业股权、矿产、土地资源等，如果能把这些资产盘活，让中央企业和大型民营企业通
　　过公开的市场化程序进入，这样反而可能“化危为机”。
　　据长江期货分析，数据显示上海市国资委控制的上市公司数量为63家(只算按第一大股东持有的股份数)，其中地方政府所持股权按今年7月初的市值达5000亿元，这还不包括地方政府持有的未上市企业的股权。而上海市的债务在3000亿元以下，加上其所持土地等其他资产，还本付息不成问题。
　　李才元认为，中国地方政府长期看要向“服务型”政府转型，逐渐摆脱“经营型”政府的政绩压力，这需要将手中的资产择机流通，而中央企业作为所有制对等的国家企业，应主动参与地方经济的重组整合，这样既能帮地方盘活资产，又能在整体上做大做强中国经济。从某种意义上说，这是种“以空间换安全”的思路。
　　贾康则多次强调，我国地方借债存在着严重的不规范，透明度比较低，各个区域的分布不均衡，甚至与腐败行为连在一起发生。因而，就算“近忧”不足惧，也必须有备于“远虑”。
　　他认为，治理地方债应遵循“治存量，开前门，关后门，修围墙”的原则。
　　“治存量”：地方政府要充分重视已形成的地方隐性负债的余额，积极消化负债存量，提高规则的透明度、规范性和可行性，及早防范风险；“开前门”：形成可操作的规则，提高中央已批准举借的地方债在整个地方实际债务举借规模里的比重；“关后门”：要有应急机制、急事急办、特事特办的特殊程序，平时关着、应急时有必要再打开一下的“后门”；“修围墙”：即把原来的潜规则统统堵住。
　　(中国青年报)