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    已故毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。

　　近代中国土地制度的演变

　　从1949年新中国成立算起，至今整整60年。我国的土地制度变革其实不止存在于这60年间，在中国近代史上，土地制度变化之频繁，在整个亚洲乃至全世界都是少见的。

　　1.1928年毛泽东主持制定《井冈山土地法》

　　1928年，毛泽东亲自主持制定的《井冈山土地法》强调：没收一切土地归苏维埃政权，然后交给农民使用。当时所谓的“耕者有其田”，其实是指农民拥有土地使用权，土地所有权还是归苏维埃政权的。1929年，当时的中共中央又出台了一个《兴国土地法》，把原来《井冈山土地法》“没收一切土地”改成了“没收地主的土地”，没有再说没收贫农、中农、富农的土地。毛泽东对此做了一个解释说：《兴国土地法》和《井冈山土地法》相比有一个原则性的改变。后来的学者认为，其实这两个土地法并没有本质的变化。“没收一切土地”最后还是要平分给大家，如果一个贫农只有10亩地，把它没收回来再分给他10亩地，这不是没有意义吗？因此，所谓原则性的改变，实际上就是少费了一道程序。《井冈山土地法》和《兴国土地法》都特别强调要平分土地，我们今天来看其实就是为将来实行土地国家所有制做准备。

　　2.1949-1950年的土地改革

　　新中国成立实行了土改：没收地主土地，征收富农出租土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。这是一次遍布全国的土改。1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。

　　3.1954年《宪法》规定的土地所有权

　　1954年我国的第一部《宪法》第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这时，不仅农村的土地是私有的，城市的土地也是私有的。

　　4.1953-1956年的农村社会主义改造

　　农民得到了土地所有权证后，很快就迎来了“三大改造”，其中对农村的社会主义改造就是把一家一户的小农经济变成集体经济，从互助组到初级合作社。再到高级合作社。初级社的时候，土地还是入股分红的，而到了高级社，土地就不能分红了，只能实行按劳分配（按工分）了，这意味着土地变成集体所有了。后来，又推行了人民公社、生产大队、生产小队三级土地集体所有制。

　　新中国成立之初，毛泽东本来是要实行新民主主义的，待二三十年之后再搞社会主义。但刚刚完成了三年国民经济恢复，就推行了“三大改造”，没有几年就进入了社会主义。当时刘少奇等一些同志就提出应该巩固新民主主义秩序，但被批评为“小脚女人”。1955年7月，毛泽东作了《关于农业生产合作化问题的报告》，严厉批评了所谓“小脚女人”的“右倾”错误，预言“运动的高潮就要到来”。1955年10月，高级社的“高潮”开始了。入社农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料全部转为集体所有，其中土地是无偿转归集体的，耕畜和大型农具则按照当地的正常价格转为集体。当时搞起大锅饭、集体食堂。大锅饭刚开始确实很好吃，大鱼大肉，大米白面，可是大家都想吃好又都不想干活，后来就没的吃啦。实行这种集体所有制给农业生产造成了极大的破坏。现在回忆起那段历史，成功的经验和失败的教训都值得我们认真总结。

　　1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第三章，规定了入社的农民必须将私有的土地转为合作社集体所有，同时还规定了“抽出一定数量的土地分给社员种植蔬菜”。

　　其实，土地的产权只有两类：一类是国有，一类是私有。如果是集体所有，无非是土地私有者通过协商，大家愿意把各自私有的土地变成共同占有，这叫做“入社自愿”，而一旦大家或任何成员认为大锅饭不好吃，就可以退出去，这叫做“退社自由”。这样的集体所有，其实也可以叫做“集体私有”。而如果国家下了一道命令，把农民私有的土地变为集体所有，同时又不允许集体自由买卖，而政府即使出于非公共利益的需要也可以廉价征用农民集体的土地，这实质上是土地国有。

　　当然，新中国成立之初，我们面临着西方一些国家的封锁，无法通过市场经济实现工业化所需要的积累，只能靠农村的剩余劳动创造的价值来发展我们的工业。因此，推行土地集体所有以及与之配套的人民公社、户籍制度、统购统销制度就把城乡割裂开来，把农民生产的粮食廉价地收归国有，以此支撑了我国的工业化。建国初的30年，农民为我国的工业化做出了巨大的贡献，也做出了巨大的牺牲。

　　5.1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的土地政策

　　1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止；但同时规定：房屋归农民私有，可自由买卖和出租。

　　6.1975年和1978年《宪法》对土地权属的规定

　　1975年的《宪法》第六条第二款规定：国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这意味着此时城市的土地尚未国有化。而1978年《宪法》第六条则规定：国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。这里的土地是否包括城市土地，以及城市土地到底归谁所有并没有明确。

　　7.1982年《宪法》确定了城乡两种土地所有制

　　直到1982年的《宪法》，才明确“城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有”。

　　8.改革开放以来的土地制度变迁

　　1978年农村实行家庭联产承包制，农民得到了土地承包经营权。这个土地承包经营权虽然不是所有权，但是改变了吃大锅饭和平均主义的制度，从而使农民的生产积极性有了空前提高，以至于那几年农业生产持续增长，达到了历史最高水平。这也印证了小平同志说的：改革就是解放生产力，发展生产力。同时也表现明我国的农民是多么渴望得到土地！

　　1979年7月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中外合资经营企业法》规定，可以出租批租土地给外商使用。从此，国有土地由无偿、无期限使用向有偿有期限使用转化。

　　1999年安徽芜湖等地进行农村集体建设用地流转试点。2001年，国家“十五”规划纲要也鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2002年的《土地承包法》允许通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

　　2007年，重庆、成都获准设立了城乡综合配套改革试验区。

　　这就是到目前为止我国土地制度演变的过程。

　　当前土地问题的严重性

　　1.工业化、城市化与保护耕地的矛盾

　　土地问题是当前我国社会面临的一个最严重的问题。改革发展30年，我们进入到了工业化高速发展、城市化高速推进的时期。而要加快工业化和城市化进程，必然要占用更多的耕地：2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。可是，为了保证13亿人口的吃饭问题，粮食生产要基本做到自给自足，我们必须保证至少要拥有18亿亩耕地。这意味着未来11年实际可以增加的建设用地不足3000万亩，1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。

　　2.农地经营规模狭小，农民增收困难

　　我们再来看农村一个家庭到底有多少亩地呢？各地的情况是不一样的，信阳的情况大概是一户四五亩地，虽然不是最低的水平，但是还是低于全国农村每户7.5亩地的平均水平。这个耕地规模只相当于日本和韩国的1／3，欧盟的1／40，美国的1／400。正因为如此，美国的农场主是中产阶级、是富人，而我国的农民则是社会最底层的群体，他们凭那7.5亩地从事农业生产是很难致富的。这就是我们面临的严重现实，不解决狭小的土地经营规模问题，想让农民致富，是天方夜谭。

　　中共十七届三中全会的决定讲了3句话：“农业基础仍然薄弱，最需要加强：农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”解决“三农”问题的根本途径一方面是加快城市化进程，另一方面要加快土地流转，在鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时，促使农村土地的相对集中。舍此的一切努力都必然是治标不治本。

　　3.农民的土地权益受到侵害，群体抗争频繁发生

　　改革开放前30年，通过工农业产品不等价交换即“剪刀差”，城市从农民那里拿走了大概6000亿元。改革开放这30年，我们又从农民那里拿走了3万亿元以上，主要是通过征地这个环节。大量征收农民的土地，支付给农民的补偿不过是土地价值的10%，另外90%被政府、开发商乃至贪官拿走了。我们周围不断发生的农民群体性抗争事件，大都起因于征地和拆迁。近年来，农民关于征地、土地流转等问题的信访始终占信访总量的一半以上。

　　4.土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一

　　近些年，在土地领域产生的腐败分子居于榜首。从受贿496万元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬、把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，再到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新；从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，到利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，再到一句话就能赚3000万元的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省邢台市土地管理局干部，到受贿860万元的原青岛市规划局局长张志光、受贿539万元的原崂山区国土资源局局长于志军、国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的贪官不少是由于土地造成的。上至全国人大常委会副委员长、国土资源部部长，下至国土局科、处的贪官污吏，都因为土地腐败纷纷落马，国有土地资产不断流失。我们的财政收入增加的来源相当大一部分是房地产开发。由房地产开发得到的收入叫土地财政，土地财政构成了预算外收入，和预算内收入相比，有的地方是1：1，有的地方更高。

 　　5.《宪法》中的二律背反

　　我们的土地制度存在一个严重的缺陷，反映在我国的《宪法》中有一个二律背反，就是两条法律规定互相矛盾。我国的《宪法》一方面规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。这就意味着，工业化和城市化要新增加土地，无论是公益性的还是非公益性的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有土地转变为国有土地）来满足。因为城市的土地归国家所有，所以农村的土地要变成城市的土地，首先要变成国有的土地。而另一方面《宪法》又规定：政府只有出于公共利益的需要才能征用农民的土地。这样问题就出现了。比如，要在城市建设一个大剧院，一个卡拉0K厅，或者建一个住宅小区，这些都不是公益性的，而是商业性的。由此需要占用的农地如果由政府征收，就违反了《宪法》。但是，如果政府不征，农民拿这块地和开发商交易，城里就出现了农村集体所有的土地，这也违反了《宪法》中城市土地归国家所有的规定。

　　关于这个问题，经济学家周其仁早就指出了。2006年3月我从哈佛大学专程回北京参加全国政协会议，也讲了《宪法》中的这个二律背反及其解决的办法。

　　6.法律法规之间的矛盾

　　我国《宪法》和《物权法》给老百姓的权利，在政府制定的法规中打了折扣。比如，《宪法》说农村的土地归集体所有，城市的土地归国家所有。集体的土地和国家的土地是平等的。《物权法》说，在市场经济条件下，所有产权主体的地位和权利是平等的。但国务院却做出规定，禁止城市人到农村去买房。为什么农村人可以在城里买房，不许城里人到农村买房？这显然是法律和法规之间的矛盾。

　　7.地方政府的利益需求增加了保18亿亩耕地的难度

　　中央政府从保证全国粮食安全的角度，强调18亿亩基本农田的红线不能突破；地方政府则千方百计把基本农田变成非基本农田，然后再把非基本农田变成建设用地。中央政府规定超过1000亩的农业用地变成建设用地必须报国务院批准，地方政府就化整为零，把一块1200亩的耕地分成3个项目上报，每个项目400亩，待省国土资源厅批准后，3个项目合在一起就可以兴建一个高尔夫球场了。很多地方政府还采取以租代征的方式欺瞒中央政府。因此，土地违规案件中70%实际上是由地方政府造成的。在这样的情况下，保住18亿亩土地红线，困难可想而知。 　　各种农地制度改革的主张

　　1.维持并完善现有的农村土地集体所有制。王小映、党国英、张红宇、马晓河、赵峰、李竹转、李昌平、韩俊等学者持这种观点。其中有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制或永佃制。还有部分学者主张实行土地股份合作制。

　　2.主张土地归国家所有，农民永佃或永用。张德元、刘风芹、周天勇、魏衍亮、刘恒中等学者持这种观点。其中有学者强调以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加999年使用期改革方案。

　　3.主张土地私有化。杨小凯、秦晖、陈志武、文贯中、李再杨等人持这种观点，认为解决农村问题的核心在于土地私有化。通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，这些学者认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现现代化的必要条件。

　　中共十七届三中全会的土地新政

　　中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中有关土地的新政策有如下几点：

　　1.稳定和完善农村基本经营制度——以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

　　2.耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。

　　3.搞好农村土地确权、登记、颁证工作。

　　4.完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

　　5.建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　6.完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农产宅基地用益物权。

　　7.改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

　　《决定》中所提出的土地新政，具有如下重要意义：

　　首先，《决定》有助于加快农村土地流转。加快农地流转，可以促使农地向少数人手里集中，从而在提供农户土地经营规模的同时，促使农村剩余劳动力向非农业部门和城市转移，从而加快城市化进程。土地相对集中之后，土地的规模效益发挥出来，农民的收入才可能增加。

　　农村土地流转的另一个方面是建设用地流转。广大农村通过新农村建设和村庄住宅整理，可以节省出大量建设用地。过去，无论是农业用地还是农村建设用地，要变成城市和工业用地，都必须首先征收为国有土地。  《决定》允许农村集体建设用地以各种形式进入市场，这是一个很大的进步。农村集体建设用地流转一方面有助于满足城市建设对土地的需求，另一方面可以使农民在一定程度上分享工业化、城市化所带来的土地增值。

　　目前，农村集体建设用地流转采取了3种形式：

　　一是国有化模式，即天津的宅基地换房模式。宅基地换房有什么好处？好处在于政府主导、统一规划，小区建设得非常漂亮，在一定程度上便于实现城乡统筹。好处还在于农民实现了房产的增值。但是也有不利的一面：第一，这是否符合农民的意愿？天津市政府做出的承诺是：95%的人赞成，5%的人反对，就可以推行。这不是很容易的。实际上，一些记者采访时发现还是有违反农民意愿的。第二，这些农民基本上都是向周边的小城镇集中，相对于中心镇和大中小城市来说，这种集中还是要占用较大量的耕地。

　　二是集体主导模式。通过旧村改造、自然村合并，可以节省出大量农村宅基地。村集体经济组织用这些节省出来的建设用地招商出租，甚至搞房地产开发，这在过去是不允许的。现在根据中共十七届三中全会的精神，有望获得合法性。

　　三是个人主导模式。村民在自己的宅基地上建了楼房，把其中富余的楼层租出去或卖出去，这就是所谓小产权房。这也是土地（宅基地）流转，只不过国务院和国土资源部的法规不允许农民把住房卖给城市居民。我这次提交政协的一份提案，就是建议根据中共十七届三中全会的精神，修改我国的相关法律法规，允许农村宅基地流转。

　　其次，《决定》有助于推进我国征地制度改革。《决定》强调要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。如前所述，过去农村土地变成城市用地，无论公益性的还是非公益性的，一律要征为国有，以至于造成80%的征地行为都不符合公益性的需要，是违反《宪法》的。现在《决定》的精神，公益性用地，政府可以征为国有，而非公益性用地，就应该由农民与开发商讨价还价，进行平等的市场交易。

　　再次，《决定》有助于城乡建设用地实现同地同权同价。过去农村的建设用地跟城市的建设用地完全不平等。

　　按照《决定》同地同权同价的精神，城市建设中对非公益性用地的需求，应该通过农村集体建设用地的市场来满足。而农民的宅基地应该和城市居民的宅基地具有同等的产权，允许其流转，不应该禁止城镇居民到农村去买房。

　　总之，《决定》在一定程度上强化了农民承包的长期行为，有助于促进土地经营规模的扩大和农村剩余劳动力的转移，从而有助于加快城市化进程。

　　我的分步改革方案

　　第一步是增量改革，即在维持原有土地所有制结构不变的情况下，新增加的经营性土地实行非国有，允许工商业投资者与农村集体所有者在遵循法律和土地规划的情况下自由进行交易，这样城市土地就会形成国有制为主体的混合所有制结构。这就要求对《宪法》和土地管理法中有关土地制度的规定作出相应的修改。我建议将《宪法》的第十条第一款改为；城市的土地除了法律规定属于国家所有外，属于其他经济主体所有。《土地管理法》也要做出相应的修改。

　　第二步是存量改革，其中第一个环节是农村。我认为我们还是应该充分反映和尊重农民的意愿，把农地的所有权真正赋予农民，其中农民的宅基地其实可以率先实行农产个人所有。目前，一些地方已经允许宅基地转让、出租、长久使用，实际上已经有了包括继承权、抵押权在内的私有产权的属性。农村公益性的建设用地还可以继续实行集体所有，非公益性的建设用地如何分配需慎重考虑。

　　存量改革的第二个环节就是要按照公益性和非公益性的原则调整整个国家土地所有制结构：与公众利益相联系的土地，不管是在城市还是在郊区都应该归国家所有，新增加的公益性用地可以继续通过国家征地环节获得，而用于商业开发的土地可以实行非国有，新增的非公益性土地，也只能通过土地市场由土地使用者和土地所有者之间的公平交易而获得。

　　第三步是改革国有土地所有制，实行中央政府和地方政府分级所有。现行的土地国有制中，中央政府和地方政府的权属关系不清，一方面导致中央政府和地方政府利益错位，中央政府强调实行最严格的耕地保护，而地方政府则以各种方式占用农田。另一方面会导致地方政府的行为短期化，常常把下一届乃至今后几届政府的土地一并用完，从而把今后十几届政府可能支配的土地收益都纳入本届政府的财政收入。建议对国有土地实行中央政府和地方政府多级所有，矿产资源、跨越两省以上的河流、湖泊、中央办公用地、国防用地等涉及全国范围的公共利益的用地，应该直接由中央政府所有；各省、直辖市、自治区跨越两个市或县以上的河流、湖泊及政府办公用地，全省范围内的公益性用地归省级政府所有，其他依此类推。