钼在人体中的作用:群体性事件与基层政权建设

作者：于勤,静之
来源：本站编辑部
来源日期：2011-7-16
本站发布时间：2011-7-16 3:33:01
阅读量：602次

《国家政治发展简报》2011年第12期（总第18期）第一部分；点击这里下载全文。
编者按：编者曾在国家政治发展简报的第6期（总第12期）话题部分与读者们分享了选网关于“顶层设计”的观察与思考——从“顶层设计”来看待中国的改革与发展，观察高层变革对于整个中国政治、经济、文化和社会的影响。“顶层设计”对于中国各个方面的改革建设都意义重大，但是仅以“顶层”视角，自上而下观察，定然把握不住政治发展的真实轨迹，甚而会出现重大偏差。于是，本期简报试图做一期“顶层设计”的姊妹篇，把焦点放在“基层政权建设”上，观察基层治理实效，力求从这“一头一尾”能更为充分地反映中国的政治生态。观察基层政权建设的视角有很多，本期简报将从近年来在中国基层多发的群体性事件视角进入，探寻基层政权建设的道路与策略。
★★★相关概念厘定
在讨论之前，先对什么是“基层政权”和“群体性事件”做一个中国语境下的界定。
★★基层政权
我国《城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机构对居民委员会的工作给予支持、指导和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”
我国《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”
基层政权是国家政权的一部分，它是相对于中央政权、中层政权而言的，是指这一级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。按照这样的解释，基层政权，顾名思义就是指设在最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。为了便于行政管理，我国城市基层政权一般设有自己的派出机关——街道办事处。从组织机构上说，我国的基层政权是指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市）、市辖区人民代表大会和人民政府。
★★群体性事件
近年来，群体性事件的发生次数与频率呈增长趋势。根据于建嵘先生的一篇题为《中国骚乱事件和管治危机》的文章中提供的一组数据：“中国大陆的群体事件从1993年的8,700起、1999年超过3.2万起、2003年6万起、2004年7.4万起到2005年8.7万起(包括妨碍公务、聚众扰乱社会秩序、聚众斗殴、滋事等)，13年增加10倍。”
2000年4月5日公安部颁发的《公安机关处置群体性治安事件规定》把“群体性治安事件”定义为“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”。 中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”
有学者从法律的角度分析认为，依照我国现行法律规定，大部分群体性事件诉求本身并不违法，许多群体性事件诉求具有一定的合理性，反映的也是人民群众的正当权益，但在行为的形式上却具有违法性，有的群体性事件构成了一般的治安违法行为，有的甚至已经转化为刑事犯罪行为。从法理上看，群体性事件体现为参与者的合理要求与他们不合法的方式交织在一起。
有人认为“绝大多数群体性事件实质是维权事件，反映了人们对宪政的诉求。把群体性事件改称群体性维权事件有利于解决公民与现政权的矛盾、维护宪法权威、促进社会和谐、顺应时代潮流和充分总结以往社会主义国家在这方面的经验教训。”
也有学者认为，中国的群体性事件可分为两类，一类是维权性事件，另一类是社会泄愤事件，其中80%以上是第一类即维权事件。目前中国的维权行动，大都是处于社会弱势地位的工人、农民或市民的合法利益受损而引发的，且这些行动大都来自基层，与基层政权有着紧密的联系。基层政权无可厚非地承担着“上情下达和下情上达”的责任，它必须要作为基层人民与市场和上级政权沟通的桥梁，必须代表着基层人民的意愿和利益，反映基层民生。而往往就是因为基层政权与基层民众沟通这一环节上出现了问题，导致维权行动的发生。
根据于建嵘的观点，总体而言，群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。这一定义，大体上有四个方面的规定性：其一，事件参与人数必须达到一定的规模。其二，这些事件所进行的行为在程序上没有明确的法律规定，有的甚至是法律和法规明文禁止的。其三，这些聚集起来的人群，并不一定有共同的目的，但有基本的行为取向。其四，这些事件对社会生产秩序、社会生活秩序、社会管治秩序产生了一定的影响。
★★★基层政权与群体性事件发生的关系
县政权组织具备基层性质是基于这样三层含义:(1)它是乡镇行政的发动者和执行者(各职能部门及其派出机构)；(2)它对地方公共资源具有控制权；(3)在国家与基层社会的关系上,县政权处于“上情下达和下情上达”的中介位置上。进一步讲,县级行政的独特性主要是指它所具备的基层性质或基础地位。这突出表现在它对地方公共资源、尤其是土地等生产性资源的占有和支配关系上,以及它与地方民众(主要指农民)在生产和生活领域当中存在着直接的管理关系。根据前面对群体性事件的描述，基层政权与群体性事件的发生有着密切联系。
★★基层政权在中国政治中的角色
潘维先生曾撰文讨论了基层政权与农村发展和稳定的关系，论证了基层政权在农民与市场之间的桥梁作用，他同时认为基层政权应该担负起组织农民的责任，国家应该赋予基层政权权力，发挥基层干部的能动性与创造性。
周庆智先生认为，县级主导的基层政权组织被赋予的行政权力性质(党政不分以及资源所有权和行政管理权的一体化)造成它与国家和基层社会的一种结构性的(利益)竞争关系,致使其权力时常处在国家控制和社会监督之外。
仅从以上二人的观点来看，我们便会发现基层政权建设存在一个两难问题，即它的根本任务是要为基层人民造福，但同时“县级主导的基层政权组织被赋予的行政权力性质(党政不分以及资源所有权和行政管理权的一体化)”造成它不得不为自身谋利。
县级主导的基层政权无可厚非地承担着“上情下达和下情上达”的责任，它必须要作为基层人民与市场和上级政权沟通的桥梁，必须代表着基层人民的意愿和利益，反映基层民生。
★★群体性事件的发生
但是，基层政权在现实运作中，由于其被赋予的行政权力性质造成它与国家和基层社会的一种结构性的（利益）竞争关系，致使其权力时常处在国家控制和社会监督之外，在这一意义上，基层政权的执掌者俘获了基层政权的“自主性”[1]，这便异化了基层政权在正当意义上的桥梁作用，使之成为了执掌者为自己夺取利益服务的工具。掌权者形成了以自我利益为中心的“特殊利益集团”[2]，在政治系统的输入和输出上都进行了有利于本集团的操作，造成政策失效，导致基层社会不满，进而引发群体性事件[3]。
★★★基层政权要怎样建设？
基层政权建设是个大话题，在仅仅一期简报里，显然无法穷尽。那么，仅从预防、缓解官民冲突，降低群体性事件的发生这一角度，基层政权该如何建设呢？要找准“建设点”，还必须探究到底为什么群体性事件频发，其症结在哪里？
★★群体性事件发生的症结
如果将基层政权与民众的互动看作一个运行的系统，显然，诸多群体性事件发韧于某些地方政府政治系统的“输入性故障”。 基层政权与群众打交道最多,各种各样的社会政策都需要基层政权来进行落实，各种各样的财政税收也需要基层政权来执行或保驾护航，但是“在政治宣泄渠道不畅、利益表达机制不健全、话语表达方式单一、制度保障不足的语境下，一种缺乏选择和无助的‘堵塞型社会’便容易形成。”有效利益表达机制的失效或缺失往往使得部分基层群众对现存体制的产生失望情绪，对基层政权不信任，进而导致基层政权公共政策合法性的降低，乃至缺失。在这种情况下，当群众无法借助既有的制度来维权，又长期积愤于心，便会突发转向依靠聚众声讨或暴力来发泄对社会的不满，贵州瓮安、云南孟连等地发生的事件,表面上看起来都是突发性公共事件,其实并非偶然,而是长期矛盾尤其是官民矛盾淤积的结果。又因为基层政权已经在群众中丧失合法性，所以他们即便回过身来想解决群众问题，也是举步维艰的，这样无疑就形成了一个死循环。
因此，社会公共治理制度的缺陷，尤其是利益诉求渠道的不通畅与利益维护机制的不完善以及由此导致的基层政权合法性缺失，是引发群体性事件的制度性因素和矛盾症结。
★★应对策略——协商民主
在我国基层政权的既有制度框架内，推进协商民主，对于畅通利益诉求渠道、完善利益维护机制以及提升基层政权合法性都有着积极意义。
通过对中国在近两年内发生的重大群体性事件的审视，我们不难得出这样的结论，即当一些本发端于单纯的刑事、治安、民事或经济案件演变为公共事件，或更进一步变成群体性事件时，我们几乎都可以看到这样的影子：涉及的法律、司法程序多会受到公众的普遍质疑，相关执法人员或当地政府也不是以中立的调查者和公正的仲裁者之形象出现于公众议论之中，甚至大部分与之无切身利益相关的民众都将愤怒和怀疑指向相关政府。
中国经历了两千多年的封建统治，在国家与社会关系上基本呈现强国家弱社会的情形，改革开放以来，经济的腾飞给整个国家带来了翻天覆地的变化，国家与社会关系也在不断发展着。中国的崛起提升了人民的民族自豪感，社会的进步提升了人民的公民意识，人民是国家的主人，人民当然想表达自己的政治理想，表达自己的利益诉求，这是人民内心最真实的想法，尤其是在基层，基层有着中国最广大的人口群，基层农民是中国的天，只有听清楚、看明白基层群众的问题，解决了、解决好基层群众的问题，中国才能继续发展。协商民主恰恰契合了群众的内心诉求一定要表达，一定要毫无遮拦地表达“我们是谁”且迫切想解决自身利益问题的愿望。
在基层推进协商民主为基层政权与群众提供了一个博弈的平台，在这里，群众能够与政府进行充分交流，政府信息应该公开，办事应该公正平等。这样就能够畅通利益诉求渠道、完善利益维护机制以及提升基层政权合法性，因此，推进基层协商民主不是权宜之计，而是基层政权建设的关键部分，是安邦治国的长久之道。
★ 推荐阅读：
关键词：基层治理
于建嵘：中国的骚乱事件与管治危机
于建嵘：国家政权建设与基层治理方式变迁
蒋  鲲：基层乡村政权体制改革问题研究
郑风田,刘杰：从群体性意见到群体性事件
于德宝：当前群体性事件的特点和原因
王再文：现阶段农村群体性事件成因与对策
 
[1] 此处论述借用了“国家自主性”理论的分析模型，但并非借用“国家自主性”的原始意涵。
[2] 此处“利益集团”并非严格意义上的利益集团，因此命名为“特殊利益集团”。
[3] 此处论述意在重点说明由于基层政权失去“自主性”导致信息失真、政策失效，进而引发基层社会不满，导致群体性事件发生的情形，这并非是一个群体性事件发生的必然逻辑。在前文的数据统计中，此种情形的群体性事件最为普遍，具有代表性。特此注明。
(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)

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