当代市（县）委书记与明清知府、知县权力比较研究

已有 53 次阅读 2011-6-23 18:40 |系统分类:时政

当代市（县）委书记与明清知府、知县权力比较研究

摘要:古代中国的县令被讥讽为“七品芝麻官”，因为他处于文官体系的下层，但同时又被形容为“灭门的县令”、“百里侯”，两种说法并不矛盾。因为县官位阶虽低，却是亲民之官，直接管老百姓。王朝之恩威，都得靠他来落实，用现在的话来说，上面千条线，下面一根针。帝制时代县令虽有大权，但和今日一个县的最高首长县委书记相比，却逊色得多。

以明清时期为例，知县是最下面一层的朝廷命官，没有任命官员的权力，连请师爷也得自己掏银子。而今日县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权，甚至自己同层级的其他官员，包括各常委、政府的正副职、法院检察院院长，虽然由上级组织部门考核，但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数远多于古代，就可知道为什么今日县委书记可以“突击提拔”，古代知县却无此权力。

除了人事权，今天的县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜古代知府、知县。中国古代长期是个农业社会，《明史职官志》载：“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借请不时之役岁歉则请于府若省蠲免之。”可见知县管的事无非是赋税征收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治，以宗族为核心的民间自治力量很强大，老百姓自己怎样生产、生活，没必要过问太多。

现在的县委书记则不然，在其辖区内可谓是“上管天，下管地，中间还要管空气”。除了当地的驻军他管不了，其他还有什么事是他不能管、不想管的？人事大权、行政事务、司法活动，乃至人代会这样的民意机构，都归他领导。由于现在的经济发展程度远胜古代，政府对经济的干预度更高，如国有企业的投资、运行，民营企业的存活，重大公共项目建设，官员都可以直接插手。从落马的市、县委书记的案例分析，这些人除了卖官牟利，最常见的形式就是插手重大建设项目，官商勾结大谋私利。

权责必须平衡是一条公认的政治原则。古代知县有权，但责任不小，而且都是刚性的。譬如我们看古史，常常看到外敌或盗贼破城知县战死的史实，并非古代的知县“八荣八耻”学得好，当然也不能否认儒家的道德观对一些官员的影响，但最根本的原因在于当时是真正的“一把手负责制”，县令有权，但出了事唯他是问。若城破了，主官弃百姓逃命，是会被朝廷杀头的。与其成为被杀头的“罪官”连累家属，不如战死博得好名声以及子孙的抚恤。而今，一些重大事项明明是一把手拍板，却以“集体决策”的名目出现，出事了，一把手常常仅负“领导责任”。这“领导责任”，包括所谓的“问责制”，标准是很模糊的，辞职或免职就算很严重的处分了，而且保不准“休养”一两年后再被任命其他职务，待遇不变。

关键词：知府；知县；市委；县委；书记；权力；比较；

一、何谓“权力”(Power)?

“权力”（power）和“权利”（right）是两个不同的概念。通常而言，前者是指公共的，又称为公权，而后者是指私人的，与公权相对，称为私权。这是一个基本的区分。我们现在常说“以权谋私”就是指用公共的权力（power）来为自己谋取自己权利（right）。所以，就要受到限制，遭到打击，甚至有人丢掉性命。古来论述权力的人很多，中国有，苏秦张仪之流我就不说了。西方的则要算意大利人马基雅维利(Niccolo' Macchiavelli)。他似乎是第一位将公权和私权利提出来讨论的人物。从而将这个话题带入了现代政治学研究的课题。当然，直至现在，他写的那本《君主论》也还存有很大的争议，可毕竟他是西方现代政治学流派鼻祖，也就是说，是从社会角度探讨如何防止公权力的滥用而导致其所带来的祸害，以避便公权力服务社会而不是奴役社会。在西方世界，另一个典型的代表人物就是罗素（Bertrand Russell)。罗素的一生充满传奇色彩，他于20年代曾与杜威（John Dowey）先后来过中国，适逢中国“五四”大变局。杜威保持了比较清醒的头脑，虽然也对中国的时局发表了数篇无关痛痒的文章，但始终与中国保持着距离。而罗素就不同了，他不仅在中国有《五大讲演》而且还专门写了所谓的《中国之问题》，将他的理念直接用到了中国的建设上。据他所说，他在字里行间表达了他对中国文明的主观愿望，并非顾左右而言他。希望借讨论中国文明来表达他对西方文明及整个人类文明进行根本改造的渴望。因此，仅从书面意义去理解罗素这部所谓的《中国之问题》这部书，难免误入歧途。既然是难免，自然就误入了嘛。当时的旧中国，该书的问世可谓一石激起千层浪，在知识界闹得沸沸扬扬，加之罗素的生活及其罗曼蒂克，与中国的旧文人格格不入，因而也是格外引人瞩目。可以说罗素是一个生活在21世纪的大男生走入了19世纪的旧中国，自然引起了剧烈地冲突！

现在我们回过头来看罗素是如何定义权力的，他说Power may be defined as the production of intended effects. 翻译过来就是：权力可界定为有意施加影响所导致的后果。显然，罗素并不关心权力的本质是什么，而是关注权力的表现形态。他持有一种物理学的观点认为power这个词与物理学中的power即“能量”是一样的。培根（Francis Bacan）不是说Knowleage itself is power （知识就是力量）后来法国哲学家福柯（Michel Foucault）把这句话给论证到知识/权力结构并非没有道理。现在基本上就是这么回事。但关键是如何限制这个权力。

二、明清地方官制

1、明代地方官制

首先是省。明代的省是从元代的行省制度演变而成的。明初设行省统驭郡县，洪武九年（公元1376年）改行省为承宣布政使司。全国除南北直隶外，分为十三布政司，亦十三省。明代布政司的长官是布政使、提刑按察使和都指挥使。三司向为常设机构。明代中后期逐步形成总督巡抚率三司的制度，督抚由最初的差官变成地方最高长官。其中，总督辖区常常超过一省，巡抚则限于一省之内，常常有一省不止有一个巡抚的情况。

明代总督起初系因事临时设置，具有监察考核地方官吏的职权，名称也不固定，有“总督”、“总理”、“提督”、“经略”、“总制”等。总督往往以都御史充任，最初具有以文臣监督武臣的性质，“国初兵事专任武臣，后曾以文臣监督，文臣重者曰总督，此曰巡抚”，以后职权不断扩大，包括军务、民政、盐政、河道、漕运、农桑等，所管辖的地区也由边关扩大到内地，从一省扩大到数省，崇祯年间有管辖五省或七省的总督，尊称督师。

巡抚作为各省最高军政长官，设有巡抚衙门，其职权为抚循地方、考察属吏、提督军务。明代巡抚制度的形成适应了强化中央集权的政治需要和整肃兵备防御外寇的需要，对于省三司职权加以统一调节，改变了三司并立的权力结构。巡抚具有一省最高权力，但却没有形成“地方割据势力”，不能成为独立的政治力量，其原因在于：明朝皇权空前强大，巡按御史作为中央对地方的监察官员制约着巡抚的职权，而各省镇守、三司也不是巡抚的法定属吏。自永乐年间全国十三省设立镇守总兵，宣德以降各地设镇守太监，镇守总兵和镇守太监制约着巡抚。不仅如此，朝廷对巡抚的推举、考核、黜陟、改调、纠劾等控制很严，内阁、兵部、吏部都能指令巡抚。因此，明代的巡抚身为封疆大臣，但只能紧紧依附于中央政权，充当中央和省级政权之间的中介。

明代省级政权由布政使司、提刑按察使司和都指挥使司组成三司分掌行政、司法和军事。

布政使司俗称藩台或方伯，为一省行政长官。左右布政使各一人，从二品；左右参政，从三品；左右参议，从四品，均无定员。其下设有经历司、照磨所、理问所、司狱司、仓库使、杂造局、宝泉司、织染局、军器局等部门。

按察使司设按察使一人，正三品；副使正四品，佥视正五品，均无定员。其下有经历司经历、照磨所照磨、司狱司司狱等属吏。按察使掌一省之司法，并负责整觞吏治政风，大事与布、都二司会商，报呈抚按，听命于刑部、都察院。按察司副使、佥事分巡各道，举凡有关兵备、提学、抚民、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军等均可过问。

都指挥使司是一省的军事长官，“掌一方之军政，各率其卫所，以隶于五府而听命于兵部。”（《明经世文编。守令定例疏》）都指挥使为正二品，官品高于布、按二使，凡有三司联名公文，序衔均在二司之上。

府是省以下的行政单位，直隶于布政使司。南京应天府和北京顺天府，直隶于朝廷。各省所属之府自明初改元代的路时即设置。宣德三年（公元1428年），废除交趾布政司后，全国共有一百五十九府。知府僚佐有同知，正五品；通判，正六品；均无定员。推官一人，正七品。知府属吏有经历、知事、照磨、检校、司狱各一人。府下设有吏、户、礼、兵、刑、工六房。知府掌一府之政，举凡狱讼、赋役、教化、考察属吏、仓库、河防诸事，都由知府负责。

县是明代的第三级行政区划。明初分县为三等，“粮十万石以下为上县，知县从六品；六万石以下为中县，知县正七品；三万石以下为下县，知县从七品。已并为正七品。”（《明史。职官志》）全国共有一千一百七十一个县。知县掌一县的刑名钱谷等事，狱讼、治安、征收赋税等均须亲自过问。下设县丞一人，正八品；主簿一人，正九品；还有典史一人。县丞称职者可以升任知县，县丞以下属吏非经特许不得升任知县。

2、清朝的地方官制

清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。

省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚在明朝都是属于都察院的差遣职官，在清朝则成为正式的地方高级官员了。

总督一般管辖两省至三省，但四川总督就只管四川一省。总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，这就使他掌握了数省的行政、军事、监察大权。总督又可称为“制军”、“制台”。

巡抚为一省的最高军政长官，例兼兵部侍郎、都察院有副都御史衔，这样便有权统管全省的行政、军事、监察等大权了。巡抚又可称为“抚军”、“抚台”。

督、抚之下设布政使，掌管一省的财赋、民政。布政使又可简称藩台、藩司。

又设按察使，掌管一省的司法、监察以及驿传事务。按察使又可简称臬台、臬司。

清代对于督抚、布政使、按察使，可合称三大宪。

清初，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。乾隆时裁撤上述参政、副使等官，专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫作道员。在名义上，道应是省的派出行政机构。清朝还设立一些专业道员，如负责河务的，负责盐、茶、粮等。

省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高，设府尹为其长官。

还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官。有属县。又在少数民族地区设立有直隶厅，直属于省，以同知、通判为长官。

府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县。散州多是因地而特设的，也以知州为其长官。

三、官员选拔之对比

汉代的小吏的升迁路径是很宽的，他们可以做到两千石大员，自唐代有了科举制以后，对县级以上的官员，资格有了严格的规定。这样有利有弊，弊端是仕进途径太过于严格，一些有本事的基层小吏，由于科场失意，只能沉沦于底层，心生怨愤或者完全靠蒙蔽官员、敲诈百姓为生存之道。但科举制延续千年，对政权稳定利大于 弊，这种严格的资格考试至少杜绝了地方政治权力掌握世家手中，避免官宦和富商子弟靠关系和金钱，随意进入官场。以明清为例，出任知县的大多是新科进士，知府以及更大的官员，大多从知县级别的官升迁上去的。很少一部分声望很高而幸运的生员和举人，可以通过“拔贡”、“大挑”的方式进入仕途，担任县令这样的中低级官员，但程序异常严格。因此，除了现代宪政制度下的选举，科举应当是程序相当公正的官员选拔形式-----而民选为主的宪政制度下，也是选票和考试相结合，地方主要首长是选举，大多事务官是通过考试的“科举”产生。科举之路是很艰难的，举人以上（包括举人）的功名一律通过考试，很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力垄断，除了皇帝以外，其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。海外史学家何炳棣通过研究 得出结论，明清社会阶层构造具备相当的流动性，明代进士中出身三代平民之家者占总数一半，明清550年间，三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数百分之六。因此我们看《红楼梦》中因军功起家的贾家，高层权力斗争固然加速其败落，但几代子孙，少有人通过科举仕进，那么这样在政治地位上吃老 本的大家族也必将慢性衰亡。

反观我们今天，县委书记、市委书记这类在政治结构中非常重要的职位，其标准说起来要求非常之高，政治素质、业务水平、个人品德都得出众，但这些标准是虚的，可操作性不强，唯一的刚性标准：他必须是执政党的一名党员。因为根据宪法那张纸上的定义，我们的国家是工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专 政的国家，而执政党是无产阶级政党，是工人阶级的先锋队。所以担任地方党委要职的人，理论上讲不需要什么资格，谁都可以当。一旦没有严格的准入资格之限制，谁能担任那个职务，则名堂就更多了。如果是真正的选举政治，州长、县长亦没有更多的资格限制，只需常居当地的成年人，选票来决定一切。但一旦不凭严格 的考试取得资格，而选民的选票又不起作用，那么通过非正常方式取得官职的“备选人员”基数大，门槛低，那么出身世家、父母当过大官的子弟，或者手中有钱的人，取得市委书记、县委书记这类职位的可能性，比明清时代的官宦子弟、富商子弟容易多了。过去的捐官，多是候补资格，而且被正途出身的看不起。如今没有 “正途”、“别途”之分，大家都是上面提拔的。近些年来，对官员的学历，组织部门有所要求，但我们知道，今日取得大学文凭的难度和古代科举是不能相比的，尤其各种党校的文凭也管用，即使此条途径被堵死，在官学一家的今日，官员在职取得博士学位也不是难事。

有人会问：现在公务员考试不是也很严格 么？但公务员考试选拔的是科级以下的官吏，付处以上的不必通过统一考试，可以直接任命。试问，今日各在任的县、市委书记，几人是通过统一的公务员考试进入仕途？公务员考试反而给我的感觉是：做小吏资格要求很严，做县处级以上的官员，则不需要很严的资格考试。

如此既不民选，又不考选的选官方式， 类似魏晋时期的“察举”，靠大官推荐，出现了“举孝廉，父别居；举秀才，不知书”的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族，比如原阜新市委书记王亚忱，执掌该市十余年，影响无处不在，退休后还威风凛凛，他的女儿是市公安局副局长，儿子是市公安局刑侦队队长。

四、授权方式之对比

授权方式和官员选拔方式是一对孪生体，授权方式深深地影响着选官方式。

中国帝制结束之前，有两种授权方式，这两种授权方式的权力来源是一样的：“受命于天”，“君权神授。”

在秦统一六国之前，是真正的“封建”，“封建”时期是分级授权方式。

周朝分封了许多诸侯，授权给他们，他们在自己的封地里，又授权给各大夫。授权以后，诸侯只要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。（所以楚子贡包毛不入，其他诸侯就有理由讨伐他，幽王烽火可以戏弄诸侯。）天子只维持诸侯之间的公共秩序，不要自行攻伐，而中央政府几乎不管内政，因此在自己的封地里，诸侯和大 夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间 一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

秦以后，行郡县制，影响至今，所 以老毛说“千年犹行秦政制”。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报 告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源-----皇帝。知县、知府、巡抚、总督，他们官职有高低，但彼此没有隶属关系，都是朝廷命官，都是皇帝授权。知县听命于知府，只是权力运行的程序而已，目的都是为了替皇帝，替朝廷办差，知县的权力并不是知府给的。因此，明清政府最低一层的首长----知县都 是朝廷任命并考核的，清朝皇帝接见新任县令，就是一种象征意义上的谕示：你只对朕负责，你的官印是朕给的。因此，当时下级虽然也得奉迎上级，毕竟天下之大，朝廷对信息的掌握是有限的，得罪上司会十分麻烦，但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的，顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权，知县对知府、 知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。

如今的县委书记、市委书记权力从何而来？如何授权？是分级授权还是直接授权？是，也不是。因为整个政 权的权力来源既非受命于天，也非来源于宪政体制下的选票，而是靠一切权力来源于人民，属于人民这类政治口号式的自说自话。因此县委书记、市委书记的权力来源、授权方式也是非驴非马的混合形式。

按照宪法，中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式，由公民授予的，但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是，任何一个行政辖区内，最高权力是由当地党委的一把手掌握。-----中国现实的政治，就是不折不扣的一把手政治。

那么，党委的一把手，也就是说县委书记、市委书记，谁给他授权？从理论上说，根据党章，他是由该县、该市党代会选举产生的，由该行政辖区全体党员授权给他，这看上去近似于一种民选形式，来源于选票。但实际操作中，都是上级组织部门考察，上级党委开会，上级党委一把手拍板决定的，可以说，真正的权力是上级 党委，说白了就是上级党委的一把手授予的。这样的授权方式又是比较尴尬的，因为他用以下向上授权之名（党代会选举），行以上向下授权之实（上级的党委任命）。按照权力和责任对等的原则，那么县委书记、市委书记在责任上同样和权力来源那样名实不符，名义上向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责，实质上 只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。

民主集中制，在学理上就有某种难以解释的矛盾，权力既然集中了，又何以体现民主？“与中央保持 一致”更多的时候只能是一种口号式要求，在实际操作中很难兑现。因为人家完全可以以子之矛，功子之盾，既然你说权力来自人民，那么以本地的民意为名和上级特别是中央讨价还价又如何呢？你还不能理直气壮地像帝制时代的朝廷那样对所有的命官说：你们的权力都是皇帝给的，干得不好，皇帝就可以收回你们的权力。

这种实质上的分级授权，其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部，省管地市一级干部，地市管县一级干部，县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好，就行了。其他更高级别的管理层，对他鞭长莫及。而今我国行政级别（此行政是广义的行政，因为各地党委书记才是真正广 义上的行政首长）又是中国历史上层级最多的，有中央、省、市、县、乡镇五级，行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。

五、权力大小与监督机制之对比

分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式，就可以得出一个结论，今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。

地方首长手中的权力我以为首推人事权。在上文已经分析过了，明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督，其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县，包括自己周围入品的僚属，如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的，他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员，如市委书记对市委市政府各局、办，各县区正副职，县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权，甚至自己同层级的其他官员，包括各常委、政府的正副职、法院检察院院长，虽然由上级组织部门考核，但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数，四套班子加起来，可能数十倍于明清时期，明清一个 县正八品以上的官员有几个，今天一个县付处级官员又有多少？

分析至此，我们就能知道为什么现在买官、卖官之风如此之盛。古代包括明清两朝也有 卖官鬻爵之事，但卖官之权，全国都集中于吏部。而今每个市委书记、县委书记如果想卖官，都能做到，而且官员的职数远远多于古代。卖官既然操作起来更方便，可卖的总量更大，那为什么不卖呢？而且卖的是别人“寄存”在自己那里的东西，得到的利益却属于个人，多合算的买卖。

除了人事权，今天的市、县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜于古代知府、知县。

我们知道，中国古代长期是个农业社会，知府、知县守牧一方，其守牧二字可看出其有无为而治的一面，治民之术，我国传统上是儒法、黄老兼用。《明史。职官志》载：“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。”“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借请不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲免之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、 恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼。皆躬亲厥职而勤慎焉。”

可见知府多是宏观调控，知县作为亲民之官，管理的事务很实，但有限。无非是赋税征 收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治，以宗族为核心的民间自治力量很强大，知府、知县只要保境安民，替朝廷如数收税就行了，至于老百姓自己怎样生产、生活，没必要太多过问。

现在的市委书记、县委书记在其辖区，可谓是“上管天，下管地，中间还要管空气。”除了当 地的驻军他管不了，其他还有什么事他不能管，不想管的？人事大权、行政事务、司法活动，乃至人代会这样名义上的民意机构，都归他的领导。由于现在的经济水平远非古代农业社会可比，国有企业的投资、运行，民营企业的存活、重大公共项目建设，都可以直接插手。从落马的市委书记、县委书记的案件分析，这些人除了 卖官牟利，最常见的形式就是插手重大建设项目，官商勾结大谋私利。今日中国经济繁华远非古代可比，市、县委书记手中的权力也远非古代知府、知县可比，那么其以权谋私的空间自然比古代的同级官员大得多。

讲到权力，自然不能不说监督和问责机制。从秦朝设御史大夫开始，两千年帝制时代，除了皇权之 外，其他的权力都有明确的监督机构给予监督-------至于监督的效果，因时代而有差异。明清两代，对地方官的监督机制是比较完备的，明朝多太监弄权， 很重要的原因是因为太监作为皇帝的私人，游离于帝国文官监督体系之外，明朝监督分两个序列，中央六部是给事中，地方各省为御史道，合称“科道”，清承明 制。明朝十三行省共十三道监察御史一百一十人，由都察院管理，查纠各地方官。其级别并不高，正七品，和知县一样，但威权重，一旦外出则是代天子巡察各地，称巡按（明朝御史外出巡查，加总督、巡抚、经略、总理、巡视等名衔，清代总督、巡抚已成为地方实职。）《明史。职官志》言：“而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之。”传统戏曲里面，那些新科进士，最牛气的是点了“八府巡按”，到各地后，地方府、县官见到他们十分恭敬。所以《玉堂春》的王公子，才可能巡按山西时，救下了和自己有个N夜情的美眉苏三。

当然，这种监察权仅仅是皇权的派生，如果皇帝昏庸，他们照样不能很好地行使监察权，明熹宗魏忠贤当权时，被残害的杨涟、左光斗等官员大多是监察官。但帝制时代有一个好处，这江山的“产权”明晰，有非常明确的产权人，即皇帝，江山是自家的，不是特别昏庸的皇帝，谁也不会由得地方官胡折腾。尽管我们教科书上说明清两代政治黑暗，但仅仅是晚期，大部分时间内朝廷对知府、知县一级的官吏还是有着较严密的监督体系，地方政治不至于一败涂地，否则两个朝代的寿命加起 来也不会有近600年。

由于明清两代的监察权在中央，一个七品的御史照样敢查纠地方大员。今天比起明清两代，似乎监督、问责机制更加健全，有 党委纪检部门、政府监察部门、司法的检察部门，还有所谓代表民意的人大监督。看起来四管齐下，但既不能真正启动民意程序对市委书记、县委书记进行弹劾、罢免，全国如此之大，中央又不能直接监督他们，他们所能接受的是同级和上一级的监督。同级监督几乎不可能，人大主任由书记兼任，纪委书记、检察院长、监察局 长又是自己的下属，谁敢监督他？那么上一级监督部门呢？最能对贪渎市、县委书记发生监督效能的也确实只能是上级监督部门，可正如上文分析那样，市、县委书记是分级授权，对他职位发生关键影响的是上一级的党委一把手，两人中间并没有设置隔离墙，下级党委一把手一般说来是上级一把手信得过的，除非他在上级的党 委一把手心中失宠，或者上级一把手换人，或者由于说不明道不白的权力斗争，或者因为有上级一把手也替他挡不住的外力-----比如更高级别的专案组介入， 县委书记、市委书记才可能出事。十年前泰安市委书记胡建学说过一句话很精辟，大意是官做到地厅级，几乎就没法监督了。

现在的体制下，可能起点作用的是新闻监督，但本地新闻媒体也在当地党委的领导之下，异地监督现在又被打压，新闻监督的空间在当下更加狭窄。

明清两代不许在家乡五百里内做官之类的回避制度实行得不错，全国的知县、知府都由朝廷的吏部统一分派，一个知县大多在离乡很远的外地做官，有三年大计这种吏部和都察院联合举行的考核方式，而且流官的调任、升迁也在全国范围内进行，避免了一个知府或知县盘踞一地特别是和家乡的各种势力发生关系。而我们今天 的市、县既非真正的地方自治，由选票产生本地的行政首长，又不是明清那种官僚体制下普遍地在全国范围内实行回避，因为是分级授权，官位由上一级任命，大多只能在本省范围内交流市委书记，本市范围内交流县委书记，无非是在邻市、邻县做官。所以辽宁人王亚忱能在辽宁当许多年的市委书记，湖南人李大伦在湖南，湖北人孙楚寅在湖北任一个市的市委书记多年，能不在当地盘根错节、只手遮天么？

今天我们虽说明清时政治上腐败，但具体分析对地市、县一级的行政首长的管理，今天又比明清两朝做得好吗？

结语：体制不改，必然会产生市、县委书记“土司化”

现在我们如果往前走一步，能在宪政体制下，由选票来选拔市、县一级的行政首长，自然就有民意机构对他们实行全天候监督，他们即使贪渎，也很容易暴露在阳光下。要么我们退一步，回到明清时代那种，府、县主官都由中央委派、考核、调任，也能一定程度避免现在的市委书记、县委书记权力失控的现象。问题是我们既不敢往前进，又不能往后退，正处在两头不靠的中间状态。市、县委书记只要搞定一两个关键人物，贪渎的风险就很小，这样下去，一些市、县委书记就很容易变成当地为所欲为的“土司”。制度不改革，仅仅靠“权为民所用”这类道德说教是起不了真正作用的。而毛时代，搞一场接着一场政治运动，使官僚层处于动态之中，一定程度可能避免地方官“土司化”，但社会成本太高。

从某种意义上讲，“土司化”的流官比明清时代真正的土司还可能肆无忌惮。因为土司是世袭的，为子孙后代计，还不敢对治下臣民太严酷，会尽量避免杀鸡取卵的短期行为。而掌握巨大权力的市、县委书记，在监督失灵时，有人可能会把治下的每一寸土地 都当成公共牧地，只求眼前收割，哪管日后荒芜。