国土部拟全国推广土地问责连坐制

“十二五”开局之年，面对地方政府迅猛增加的用地需求，国土资源部(下称国土部)的“严刑峻法”接踵而至。

几乎与首次联合中组部、监察部对地方政府耕地保护责任指标进行考核同时，国土部正在考虑在全国推广河北省落实“土地共同管理责任机制”的模式，在地方政府层面，将监察、公安、司法、城乡规划建设、发展改革委、电力水利、环保、人民银行等职能部门与国土资源部门捆绑，共同办理和处置土地违法违规案件，同时，在此基础上，建立“共同问责”的机制。

在这种共同问责机制下，一旦土地违法违规案件不能得到有效处置，各部门的第一责任人将承担直接责任而面临上一级政府监察部门包括约谈、处分、引咎辞职直至免职的严厉处罚。

“责任连坐”河北经验

在此制度下，公安、司法、纪检、监察等超过10个行政部门的主要负责人，被确定为共同管理责任机制的主要责任人。

“五一”前后，国土资源部部长、全国土地总督察徐绍史曾前往河北沧州等地进行调研，对当地保护耕地等方面的工作进行了考察并听取了汇报。而在这期间，河北省在各城市陆续推行的“共同责任机制”，是徐绍史调研的重点内容之一。

国土资源部执法监察局、河北省国土资源厅的官员分别对此予以证实。而《中国经营报(微博)》记者了解到，在河北省石家庄市、沧州市等地不久前下发的《土地管理共同责任机制实施意见中》，均包含了“共同责任追究”一项。

在此制度下，公安、司法、纪检、监察等超过10个行政部门的主要负责人，被确定为共同管理责任机制的主要责任人，并在本部门行政职能范围内被确定为第一责任人，他们共同向设在市政府的“土地管理共同责任机制领导小组”负责，这个小组，由所在地市长担任组长，分管国土资源的副市长担任副组长。

“一旦出现辖区内因为违法案件处置不当，导致出现群众集体上访或不稳定的，第一责任人、主要责任人都要承担行政处分，甚至停职、免职的行政处罚；除此之外，如果出现当地被定为土地违法违规案件重点整改地区、或者一年内因为土地违法违规案件被通报批评两次以上的区域内的第一责任人和主要责任人也都要承担同样的责任。”河北省政府一位官员向记者解释称。

而此前，河北省曾在推行“城乡建设用地增减挂钩试点”的过程中，大力推进“农民上楼”工程。由于力度较大、推进速度较快，河北省多次被媒体爆出农民补偿不到位、擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围的事件，随后，国务院召开常务办公会并下发通知，要求全国就城乡建设用地增减挂钩试点进行统一规范，国土资源部也开展了相关的清查与检查工作。

全国土地副总督察、国土资源部副部长甘藏春在此之前曾向记者表示，对于城乡建设用地增减挂钩试点的检查已经完成了第一阶段的工作，目前正处在汇总分类当中，国土资源部将根据分类汇总的相关情况，推进进一步的检查与清理工作。

在中央政府层面联合中组部、监察部对地方政府耕地保护责任目标进行联合考核后，国土资源部正试图在地方政府层面，将多个权力部门进行整合，用以威慑和处置土地违法违规案件。这被国土资源部定义为“土地管理共同责任机制”。(下称共同责任机制)

全国推广

“如果能够在全国范围内推广共同责任追究机制，就会把其他部门的政绩考核与惩罚归并进来，从而提高工作效率。”

国土资源部执法监察局的官员向记者证实，土地管理共同责任机制目前已经在全国范围内推广，只不过由于各地方情况不同而采取的“力度不同、方式不同”。不过，像河北省这样出台严厉的共同责任追究的省份，还不是太多。

记者了解到，在赴河北调研的过程中，徐绍史一行在沧州市运河区大季村旧村改造项目区办公地，现场查看了全市督察整改工作的有关卷宗，参观了图片展览，了解建立共同责任机制情况。

该市大季村原有168.8亩违法用地，在督察整改中，原来的违法建筑被全部拆除。运河区区长闫建红介绍称，利用督察整改成果，结合开展旧村改造，在沧州市委、市政府的直接领导下，区里对大季村进行了整村改造，已平整出897亩土地。

沧州市国土资源局局长高景安在向徐绍史汇报过程中称，沧州市建立的共同责任机制，做到了由过去“一家管”、“大家用”向“大家管”、“大家用”的转变。

“从原来的管理体制上看，土地管理以及耕地保护的成绩考核与责任追究，主要是针对国土资源系统的官员，在传统的这种政绩考核体制下，会导致其他职能部门在处理需要和国土部门协调的事件、案件的过程中相对低效的问题，但现在，如果能够在全国范围内推广共同责任追究机制，就会把其他部门的政绩考核与惩罚归并进来，从而提高工作效率。”中国城市经济学会秘书长刘维新向记者表示。

他认为，中国的土地违法违规问题，利益交割成因复杂，往往不是国土资源管理部门单独能够处理，尤其是与拥有执法部门的公安、司法、城市管理等部门的配合，就十分重要。而记者了解到，目前，国土资源部已经开始准备在全国主要地区推广这一工作方式，并可能由国务院统一下发文件执行。

复杂局面

“鉴于2011年是‘十二五’规划的开局之年，地方用地的需求较大，违法违规用地的形势将比较严峻，所以指标就全都放下去了。”

之所以国土资源部希望通过在地方整合各部门执法权力达到遏制非法用地的目的，主要是由于在“十二五”的开局之年，地方在建设用地的使用上，拥有更多的空间与余地。

国土资源部下达的《2011年土地利用计划》显示，2011年国家只预留国家基础设施建设项目计划指标，其余计划指标全部下达地方。各省(区、市)国土资源主管部门要结合城乡建设用地增减挂钩、新增围填海用地和盘活存量建设用地等工作，统筹安排建设用地计划指标，为当地经济社会发展提供必要用地。

“以往中央政府还会预留一部分建设用地的指标以供调节之用，但是鉴于2011年是‘十二五’规划的开局之年，地方用地的需求较大，违法违规用地的形势将比较严峻，所以指标就全都放下去了，但强化监管的问题也就随之而来，国土资源部联合中组部、监察部对省级政府的耕保考核指标，实际上是一年一次的，日常的只能靠地方政府的监督查处机制来进行。”中国土地学会原会长黄小虎向记者表示。

全国两会期间，国土资源部部长徐绍史接受记者采访时也承认，2011年是“十二五”开局之年，各地加快发展的势头强劲，土地需求十分旺盛。工业化、城镇化和农业现代化快速推进、多个国家级区域发展规划的实施，以及基础设施建设、战略性新兴产业、社会民生项目、旅游业和现代服务业等用地需求将明显增加。与此同时，土地供给相对不足与土地利用粗放浪费并存，节约集约用地的难度很大，土地管理形势更为复杂。

不过，山东省国土资源厅的一位官员也向记者表示了他的担忧，他的逻辑在于，即便采用联合追责的机制，但最主要的问题也集中在上一级政府对土地闸门的控制力度与意愿上，“比如市级政府有足够的占地冲动，那么局面就会比较复杂，这项工作机制的效率就将打比较大的折扣。”