社保基金预算收支平衡实现路径

     【摘要】社保基金支出刚性很强且难以预测，各险种风险属性不同且持续周期不同，对实现社保基金收支平衡并适度结余提出巨大挑战。改进社保基金预算管理，实现收支平衡，要明确预算关键点，厘清统筹级次内的责任边界；要树立预算新理念，实行“量出为入”，专款专用；要增加预算透明度，强化监督。
    【关键词】社保基金  预算编制  收支平衡  实现路径
    不久前审议通过的《社会保险法》备受关注，填补了我国社会保险领域的立法空白。其中有关社保基金方面的规定值得研究：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”事实上，2010年初国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）就已要求在全国范围内单独编制社保基金预算。
    从国务院规范性文件上升到人大法律规范，社保基金预算的重要性可见一斑。当然这也对社保经办管理提出了巨大挑战。科学完整地编制预算，以实现各项保险基金收支平衡、适度结余，关键是要摸清社保基金收支结余规模，找准预算收支平衡基准点。特别是在我国社保制度碎片化的大背景下，即便是同一险种，也因基金统筹层次不一致、财政出资责任不落实、业务经办机构不统一、社保费征缴主体不明确等一系列原因，难以编制口径一致的基金预算方案。因此，我国亟待整合分散在各部门的社保基金收支活动，建立起与公共财政框架相配套的、相对独立的社保基金预算，以全面反映社保基金收支运营情况。
    单独编制社保基金预算的推行难点
    虽然之前我国社保基金已纳入财政社保基金专户实行预算外管理，但在转向单独编制社保基金预算过程中，将不可避免遇到三方面推行难点：一是社保基金管理体制层面无法绕开的“多龙治水”。主要体现为社保基金的筹集、管理和发放分别由税务部门、财政部门和社保部门三个系统来完成，但基本又是税务管收不管支、财政管钱不管发、社保管发不管收，而具体业务流程又按五个险种来分别受理，势必造成部门之间沟通不畅、推诿责难、效率低下问题。二是社保基金统筹级次层面尚未明晰的“责任分担”。主要体现为央地之间、省县之间政府对社保基金统筹财政责任不明晰。目前除基本养老保险基金实现省级统筹以外，其余险种基金统筹级次还停留在市县一级。编制社保基金预算，无疑会使各级政府财政责任显性化，不可避免出现“上级政府向下级政府压责任、下级政府向上级政府要补助”的双方博弈现象。三是社保基金财务管理层面有待强化的“理财能力”。主要体现为社保经办机构缺乏理财能力，长期以来社保基金收益率跑不赢通货膨胀指数，保值困难；统筹区域内社保基金累计结余未进入市场投资运营，贬值风险极高；保险精算工具运用、中长期预测模型构建、制度仿真测试等技术手段缺乏，能力有限。
    要根据各险种风险属性科学安排预算，找准各项基金预算平衡基准点
    基金预算编制主体应根据各险种风险属性科学安排预算，找准各项基金预算平衡基准点，确保实现收支平衡适度结余。比如老年风险就属于远期风险，发生周期相对较长，具有确定性。编制基金预算时，需要关注养老保险的如下特征：一是待遇终身性。养老待遇作为生存年金，参保人一旦满足受益资格条件，将享受至身故，且待遇水平只会稳步提高不会下降。统计分析①表明，2009年我国60岁人口平均预期寿命估计为19.9岁，较20年前延长3岁。伴随老龄人口高龄化趋势，至2035年我国老龄人口峰值期时，养老基金支出刚性巨大。二是长期积累性。由于养老基金筹集范围广且数量大，通货膨胀或其他不可预见的事件对基金的保值增值带来困难。以全国社保基金理事会2009基金年度报告公布的过去10年平均收益率9.75%为基准收益率，剔除五项社保基金2%名义收益率之后，专家②估计1997～2009年五项社保基金利息损失在6000亿元以上。因此，必须改变以往用财政专户低于通胀的记账利息替代养老基金市场运营收益做法，确保养老基金结余收益能够跑赢通胀，以便应对老龄化峰值期的养老金缺口。三是收支平衡性。养老保险基金预算不仅要求当期平衡、略有结余，还要求远期储备、积累结余。社保经办机构不仅要测算出下一年度养老基金收支总量，而且要通过精算模型预测远期养老基金收支需求，评估养老基金结余额可支撑的收支平衡基准点期限。一般来讲，大体需要建立跨越退休前30年和退休后20年共50年的长期基金收支平衡预测模型，用以评估未来基金的充足性和可持续发展能力。
    此外，疾病风险属于当期风险，发生周期相对较短，疾病发生概率和治疗费用都不确定。医疗保险基金预算一般要求当年收支平衡，无需结余。失业风险属于中期风险，发生周期与经济周期一致，具备一定规律性。失业保险基金预算一般要求当年收支平衡，略有结余。
    从截至2010年度的社保基金收支结余情况看（如图所示），当年基金收入均大于基金支出，当年累计结余额超过当年基金收入。分析基金收支增长变化趋势，不难看出近年来基金支出增长率逐渐超过基金收入增长率，符合社保基金预算支出刚性增长特点。其中：基本养老保险基金结余滚存规模较大为15365亿元，基金收支平衡问题不大，但累计结余额如何保值增值却是潜在的大问题，只有加快转变社会基金投资运营方式，才能不断扩大累计结余基金滚存规模。基本医疗保险基金累计结余滚存规模为3313亿元，在支出水平不变情况下，可以负担近一年的支出需求，显然累计结余规模过大。化解方法就是要逐步扩大医保基金支出规模，提高报销比例，削减累计结余规模，努力实现当年收支平衡、略有结余。失业保险基金累计结余滚存规模比重明显失衡，累计结余额为1750亿元，为当年支出额423亿元的4倍还多。即便是处于经济增长期，如此高的累计结余额都表明应当放缓基金收入增长态势，加大支出规模，并继续促进累计结余基金保值增值，应对可能到来的失业保险待遇支付高峰。
    社保基金预算的目标实现收支平衡，但既往事实却是除了养老之外的各险种都积累了过多的结余，容易产生预算支出无限膨胀问题。比如《社会保险法》中有关工伤保险先行支付的规定，很容易形成巨额工伤基金应收账款，对工伤基金预算平衡产生一定负外部性。此外，目前尚未纳入社保基金预算的城镇居民医疗保险基金，2011年将出现收不抵支问题。这些被动局面的产生都是不了解社保基金规模、年度收支缺乏计划性导致的。
    实现社保基金预算收支平衡的具体路径
    编制环节。社保基金预算首先应坚持全面性原则，必须囊括各项社保基金收入、支出和结余，全面准确、真实完整地反映出整个基金收支活动全貌。其次应坚持专用性原则。作为专项基金，社保基金不能用于平衡公共财政预算，必须专款专用。再次应坚持平衡性原则，按照各项社保基金的统筹级次，养老保险基金预算应做到“略有结余、留有部分积累”，其余险种基金预算应做到“以支定收、收支平衡”，并应合理消化这些险种以往累计结余额，坚持做到总量上的收支平衡。
    执行环节。社保基金预算应严格按照预算方案落实社保基金收支计划。在收入方面，征收机构对基金征缴收入、利息收入、其他收入等应做到应收尽收，并严格按照现行会计制度进行核算，对预算超收部分不得人为挂账、转入下年或不入账，对预算不足部分不得虚列收入；对预算内的财政补贴收入、调剂金收入应积极协调相关部门按进度及时入账，以确保社保待遇的发放。在支出方面，社保经办机构应严格按照规定范围内实际发生的各项社保待遇进行支付，并确保按时足额发放，不得虚列支出，不得拖欠待遇支付。
    监督环节。社保基金预算应建立信息公开制度，公开基金运营报告，接受社会舆论监督；公开基金待遇支付标准，接受群众监督。特别应公开披露基金预算财务信息，主要是社保基金整体财务状况及所有对此具有现时或未来影响的决策。具体应包括公开社保基金预算所要达到的目标，提供预算的政策依据和支撑预算的主要假设，明确描述年度预算中待遇调整及费率变化所带来的影响，预测中长期基金状况等。事实上公开透明的预算会对社保基金筹集和使用起到有效监督作用。
    （作者为清华大学公共管理学院博士后）
    注释
    ①胡英：“中国分城镇乡村人口平均预期寿命探析”，《人口与发展》，2010年第2期。
    ②引自郑秉文2010年10月28日在中欧社会保障高层圆桌会议上的发言。