重庆周边避暑房产:民主制度与中国乡土社会 （下）

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民主制度与中国乡土社会 （下）

作者：于建嵘 2005-04-28 11:09:00 发表于：博客中国

民主制度与中国乡土社会

——转型期中国农村政治结构变迁的实证性评价

四、公社：政社合一和乡村动员

中华人民共和国成立，摧毁了封建的乡村社会秩序，农村与国家之间建立了新的联系。这种联系集中体现在国家对于农村基层体制的改造和制度安排的过程之中。到目前为此，这个历史过程大致可分为三个阶段，1949年至1958年建立的是乡（行政村）的政权体制，1958年至1983年实行的是政社合一的人民公社体制，1984年以后，实行的是以村民自治为基础的乡政村治体制。其中，在实行政社合一的人民公社时代，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及乡村干部通过各种方式实现了对权力的垄断。在这种公社体制超经济的强制下，村民变成了社员。

如果从乡村政治结构及其绩效来分析人民公社政社合一体制，有如下几个问题值得注意。

第一，人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。

1958年 12月，中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。在实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是劳动组织，而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”，普遍开办公共食堂，社员一律实行集体开餐，禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度。湘乡县委1958年发出368号文，要求全县农村“凡生产资料、公共积累、股份基金、基本建设全部拆款或移交公社”，“关于生活资料如被账、家具、桌凳，归社员私有，自留地归社，房屋零星果木不归社员私有。”该县在实行“生活集体化”的同时，按照大办民兵师的要求，实行组织军事化、行动战斗化。全县设6个指挥部，农村共编 14个战斗团、116个战斗营、851个战斗连、4517个战斗排，所有劳力归公社统一领导，统一调配、统一指挥；收益由公社统一核算，实行工资制与伙食医药费供给制相结合的分配办法。后来通过调整，人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任，以及为了收入分配而进行的劳动核算，都下放到了由自然村落组成的生产小队。村落中的每一个成员，都属于人民公社这个集体中的社员，都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。醴陵县在把原农业社的生产资料、公共积累和社员自留地、家庭副业及部分生活资料无偿收归公社所有的同时，还相继把原全民所有制的商业、粮食、金融、财政、邮电和大集体所有的手工业合作社都下放给公社统一管理。事实上，公社体制通过这一系列控制措施，已使农村集体经济转化为一种为维持农民生存，组织农民按上级指令进行生产活动的国家计划组织系统中的一个基本组织单元。

需要特别指出的是，人民公社体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有实现乡镇以下的行政化。因为，国家行政权力的一个显著特点是科层制,也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中，这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从五县人事编制资料分析，除湘潭县在1958年至1961年大队长纳入到了国家的行政科层体制外，其它县乡（镇）以下的干部均未列入科层序列。也就是说，无论生产大队如何必须执行公社的各项命令，但其身份并没有改变，生产大队还不是国家的行政机关。可以说，人民公社政社合一体制实际上是一种中国农村特有的制度性安排，“国家控制农村的生产活动，但不希望承担过重的财政负担，而让集体自己来承担控制的结果”。

第二，集体经济是人民公社政社合一体制存在的经济基础。

长期以来，学术界对人民公社集体化的研究，主要侧重于其经济方面，很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上，政社合一的公社体制是 50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度，建立农民土地所有制。但是，由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生，为引导农民走共同富裕的道路，各级党政积极引导农民成立互助合作组织。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础，互通有无，互相帮助，共同使用某些牲畜农具，生产资料与收入全归个人所有，在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法，秋后算账，多退少补，生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起，各级党政在继续发展互助组的同时，开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社，土地、耕牛、农具归农户个人所有，土地随人入社，评定其常年产量，耕牛、农具私有私养公用，或由社付租金，或拆价入社，分期偿还。社员参加劳动，评工计分。年终分配，全年收入，扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外，一般按“地四劳六”，或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例，分配到户。到1956 年4月，各地要求在原有基础上组织大多数农户参加高级社。通过建、转、升、并、全，到1957年底，五县95%以上的农户加入到了高级社，入社人口占总农业人口的94%以上。这种高级农业社的生产资料（小农具除外）全归集体所有，取消土地报酬，以社为核算单位，贯彻“各尽所能，按劳分配”原则。实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。

可见，在 1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上已在实行一种与之相一致的的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上已具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织已基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。” 事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其它诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。

第三，党组织不断扩大及下沉，是公社政社合一体制的政治组织基础。

在基层建立党的组织，是共产党领导革命和夺取政权的重要法宝之一。新中国建立以后，作为执政党的共产党一方面通过建立国家政权体制将其统治深入到乡村社会，另一方面则通过大力发展农村党员，建立完整的党组织，实现乡村社会的党政合一，从组织上确保了党对散漫的农民的绝对领导。衡山县在1950年农村党员为225人，到1958年发展到了6780人。1958年所有的人民公社均设立了中共委员会，生产大队设立了302个总支，生产队或联队设立了1037个支部。湘潭县农村党员数从1950年的1639名到1957年发展到了8020名。1958年湘潭县委作出《关于基层组织工作跃进规划（草案）》20条，用分配指标的方法发展党员，两年内共发展基层党员4010名。与此同时，党的组织也在不断下沉。其中，1950年农村以乡为单位建立党支部，1954年以后，农业生产合作社建立党支部，1958年10月开始在生产队建立党支部，在公社化完成时共有54个公社党委，972个党支部。

这些基层党组织建立后，实际上掌握了乡村社会的政治权力。这主要表现为：（1）党支部有权为乡村的其他组织（大队管理委员会、妇联、共青团、民兵连等）制定大政方针，对其他组织下达工作指令；（2）在必要的时候，党支部领导有权作为领导者直接参与其他组织的活动；（3）党支部有权左右其他组织的领导人的任免；（4）当发现其他组织出现错误倾向时，党支部有权干预；（5）支部成员可能直接支配大队内的资源和人员。当然，在公社的具体时期和不同地区，这种权力垄断的表现形式有所不同。但从总的来说，在整个公社时期，农村基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。在这种意义上可以说，人民公社的政社合一，是以党政合一为基础的。

第四，权力神化和阶级斗争扩大化，是公社政社合一体制的政治文化基础。

新中国的建立，通过地权均化的土地改革运动，以暴力强制性的剥夺方式改变了传统乡村社会存在的基础，而使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持。由于政权的合法性是以暴力为基础，屈服和神化政权的强制性是社会民众以及掌权者共同的习性。因此，当集体化运动从农民手中夺回土地组建人民公社时，就大多数农民而言，对共产党的依赖和信服以及对新生活的希望使他们自愿而且热情很高地交出前几年共产党分给他们的土地投入到集体化生活之中。也就是说，农民对共产党及其领袖的信任甚至崇拜，确保了共产党通过集体化方式重新剥夺农民土地的合法性。但这种合法性随着农民贫困的加深和农民的对小农经济的怀念而逐渐丧失，各种反抗事实上的存在，冲击着建立在集体经济基础上的乡村社会秩序。于是，共产党一方面依靠不断的政治思想运动和各种乡村教育来维持，其中最常用的手法就是给农民描绘美好的未来。另一方面则采取政治上的高压，将阶级斗争扩大化，以政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。中共中央在 1958年8月作出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》中就指出，建立人民公社体制，“贫农、下中农是坚决拥护的，大部分上中农也是赞成的，我们要依靠贫农、下中农，充分发动群众，展开鸣放辩论，团结大部分赞成并大社、转公社的上中农，克服另一部分上中农的动摇，揭穿和击退地主富农的造谣破坏。”这种以阶级划线的做法，在事实上给所有农村社会成员造成压力。60年代初，五县都按照中共中央《关于农村人民公社政策问题的紧急指示信》的精神，开展了整风整社与社会主义教育运动。在这场运动中，虽然对共产风、浮夸风、瞎指挥风、强迫命令风和干部特殊风等五风问题进行了有限的纠正，但同时，由于非程序化和法制化的运动形式，又进一步强化了共产党在乡村的权力。在运动中，衡山县有4-5%的农村干部受到批判和批斗，有些人被集中起来反省，共中约15%受到党纪和政纪处分。特别是中共八届十中全会提出党在社会主义历史阶段的基本路线即以阶级斗争为纲之后，各地联系本地实际，将阶级斗争的表现概括为分田单干、投机倒把、地主富农反攻倒算、打击干部、破坏生产、封建宗法势力复辟、搞迷信活动、赌博列为“八股黑风”。为反对“分田单干、包产到户”这股“资本主义黑风”，各地都开展了社会主义教育运动，局、公社、大队和生产队都要对照检查。衡山县共有519名犯有黑风问题的干部群众受到批判斗争或惩办。湘乡县在1960年底整风整社运动中，批斗犯有黑风的干部1295人，报捕95人，处理869人，伤害了大批干部群众。在这种高压之下，乡村社会表面上显得有序，但由于权力是这种序列的整合力量，这就使权力的作用进一步被神化。而这种互动的历史过程及其结果，正是公社化得以推行的合法性及其权力有效性的基础。

第五，人民公社的政社合一极大地强化了国家的动员能力，同时带来了严重的社会后果。

公社时期，通过对土地等经济制度和意识形态的改造，确立了共产党和国家在乡村社会的绝对权威，政社合一体制极大地强化了国家的动员能力，为进一步开展工农业生产的“大跃进”提供了资源。在这一时期，中国依靠农村为工业化提供了7000亿元的工业积累资金，建立了完整的工业体系特别是重工业及军事工业体系。而且，由于公社时期普遍实行所谓的“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，“一平二调”无偿调用人民公社大量的劳动力和农副产品已习以为常，大量的地方性动员远远地超过了中央政策集中使用的份额。衡山县1958年抽调了17万劳力（占全县劳动力总数的68%）投入大办工业的群众运动。当年共交售征购粮5800万公斤，是公社化之前的1957年的2.67倍。在‘大跃进’年代，衡山县共创办了大小厂矿300余个，兴修了水库76座，建设了100余公里简易公路和46公里京广复线路基。湘乡县在公社化后的一年内修建公路21条，长329.13公里，产铁2000余吨，采煤7万吨，公社办工业企业502个，工业产值621.74万元，建成中型水库和中型保坝各1座，较大水库6座，造林整地6.73万亩。在1959年就组织了10万人大炼钢铁，10多万人突击抢修公路，4万劳力采煤，2.2 万多人参加修复湘黔铁路、修建水府庙水库。

国家利用人民公社体制进行强制性的乡村动员，以“大跃进”和“放卫星”的方式释放出了大量能量的同时，也造成了灾难性的后果。由于长时间集中大批劳动力修水利、修公路、办厂矿、赴外地支援工业，田间生产基本上靠妇孺老弱，致使当年粮食大减产，而国家征购任务反而大增。1960年农业生产更加下降，全县粮食总产只有 1.34亿公斤，比1949年还低0.0 8亿公斤。可国家征收却比上年增加了19.83%，占当年总产量的32.9%，农民人平分粮仅112公斤，且全由各公共食堂统一掌握使用。因此，这一年衡山县内有8万余人因口粮严重不足而患水肿、干瘦和妇科等病，并出现非正常死亡。湘潭1960年，农业总产值6384万元，粮食总产 12256.5万公斤，为建国后的最底水平。湘乡1959年粮食总产比1958年减少1331.5万公斤，1960年比1959年减少4814万公斤，1961年又比1959年减少2430万公斤， 3年共减产8580万公斤，亩产下降至167公斤，低于1949年水平。1961年人均口粮由公社化前的229.5公斤下降至160公斤，全县8735个生产队，人均口粮在150公斤以下的有3468个队，占39.7%，因缺粮等原因导致各种疾病死亡了24360人，当年人口负增长达4.01%. 正是由于人民公社的政社合一，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力，通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本，也最终决定了人民公社体制的命运。

五、新时期：乡政村治和乡村发展

1978年中共十一届三中全会后，中国社会进入了称之为改革开放的新时期。自此之后，中国农村逐步实行了家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，废除了“政社合一”的人民公社体制，乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。

乡政村治作为国家治理乡村社会的政治模式，是指乡（镇）按照国家行政权力的运作方式组成为农村最基层的一级政权，设立人民代表大会和人民政府，实行乡（镇）长负责制；乡镇以下则按居民居住地区设立基层群众性自治组织的村民委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。具体来说，就是在乡镇行政体制下实行村民自治制度，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。

那么，在公社体制废除后，国家为什么将乡政村治作为其基本的乡村政治制度呢？这种乡政村治体制是不是新的历史条件下治理农村的有效方式呢？对此，我们可以从乡政村治生成的基础以及运行绩效来加以认识。

第一，家庭联产承包责任制是乡政村治的经济基础。

家庭联产承包责任制本质上是一种土地经营方式，它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予给农民，农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动，生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归自己所有。这种“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。” 然而，家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是农村经济领域的重要变革，它对农村政治和社会领域的冲击也是巨大的。其中最为突出的就是随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，原来那种准军事化管理体制也自行解体，农村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。 面对着农村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，乡政村治体制也就随之产生。

第二，新时期乡村社会分化是乡政村治的社会基础。

共产党领导中国社会革命的一项基本政策就是实行阶级成份制。无论是新中国建立以前的土地革命还是新中国建立以后的土地改革和集体化运动，阶级成份一直是进行社会和政治资源分配的基本依据。经过公社化运动后，“尽管各种阶级成份已经与现实的经济条件完全脱离，但是诸如入党、参军、招工、选干等项政治待遇，都与一定的阶级成份相联系，成份变成了一定社会地位的标志和参与一些社会资源分配的工具，连婚姻制度都打上了阶级成份的烙印。” 为了改变这种状况，1979年中共中央做出关于地主富农分子摘帽问题和地富子女成份问题的决定。衡山县在1979年4月就基本上完成对“四类分子”摘帽和给地主、富农子女重新订成份的工作，到1982年全部结束，全县共摘帽3041人，纠正170人，并给1.68万名地富子女新定成份。湘潭县共给4396名“四类分子”摘帽，给386人取消了错定、错戴的地、富分子“帽子”。1984年，全国最后一批7.9万名地、富、反、坏分子摘掉了帽子，使建国以后2000多万“四类分子”全部改变了成份。正式废除了阶级成份制，使农村居民之间的政治身份基本上实现了平等，这就为实行家庭联产承包责任制提供了政治前提。但是，随着家庭联产承包责任制的实行，新的社会分化又开始产生。

如果从乡村政治的发展来看，新时期中国农村的社会分化最根本的原因则在于乡村利益的分化。因为政治只不过是各种利益关系的体现。从中国乡村社会的实际情况来看，这种利益分化的状况表现在主体的分化及主体之间的复杂关系上，特别是各主体获取利益的手段和方式上。（1）在利益主体上，新时期中国乡村社会的利益主体主要有国家、国家的代表者、国家的代理人和农村社区、农民家庭及农民个人。其中，家庭作为利益主体因家庭联产承包责任制的实施而合法化，而国家的代表者和代理人则成为了依赖于国家而又具有独立于国家利益的社会行动者。特别是国家在实行各级政府财政承包后，这种状况就更加明显。而村党支部和村委会作为国家给予了一定的政治地位的权力中心，他们首先是政府在社区的代理人，但由于国家实行了严格的科层制度，他们的利益与国家的利益缺乏真正的直接的联系，这又决定他们对社区利益的关注和保护。因此村干部在充担代理人和当家人的双重角色。（2）在利益关系上，新时期中国乡村社会的各种利益关系从公社体制的直线性表达方式分化成为散状结构，即从所谓国家、集体和个人的简单型连接转化成为各种利益主体的交叉式综合结构，这种交叉式综合结构又以经济利益为表达方式。这种关系分化或复杂化对乡村政治结构的形成具有重大影响，比如乡镇财政关系从原来的国家包干制转化为乡镇包干制后，所形成的利益关系体现了国家的财政政策和地方的财政利益及乡镇干部的个人利益并与村级组织、农户等发生利益冲突。（3）在获取利益的方式和手段上，新时期中国乡村社会各利益主体，无论是国家、乡镇政权组织、农村社区组织及农户和村民都改变的公社时期的无偿占有方式，而变成了法制化的财富转移。乡镇干部和村干部也由体制内合法占有和非法侵占转为权力的寻租。这就要求国家在进行乡村制度安排时，将各种寻租活动限制在合适的范围之内，以确保体制不致于因这些寻租而发生混乱。在这种意义上，我们可以说，当代中国农村社会有了一定的分化但同时分化不足是乡政村治体制生成的社会基础。

第三，国家的制度安排是乡政村治的政治基础。

有许多学者认为，村民自治象家庭联产承包责任制一样，也是由广大农民自发创造的，是中国目前乡村社会的一种必然发展结果。我们的考察结果则是，如果从具体的历史过程来看，村民自治的制度性萌芽来自广西罗城和宜山农民的创造，但从总的方面来说，乡政村治体制是国家制度安排的结果，“是在各种矛盾的错综交叉之中因势利导、掌握主动的一项国策”。而且，自从1982年宪法规定了废除人民公社政社合一体制实行乡政村治体制以后，各地并没有象实行家庭联产承包责任制那样迅速实行这一体制。到1983年 10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政在实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。并规定，乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡的中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。但在乡以下的村民委员会问题上，则大都采取换招牌的做法，即将原来的生产大队改为村民委员会，生产队改名为村民小组，基本上没有实行宪法和有关政策规定的“自治”。五县均在1983年11月到1984年5月间完成政社分开和乡政府重建工作的。但是，改制后的村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的，并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。到了1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并在1988年6月试行，并由民政部在1988年2月发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通知后，各地才开始真正自治意义的村委会建设。1988年全国共有 1093年县级单位进了试点工作。这一年湖南省也召开了由13个地（州）市党委、政府和人大常委会或人大工作关络处负责人参加的实施《村委会组织法》座谈会，并成立了相应的办公室。接着，湘潭和衡山进行了第一次村委会选举试点。长沙、湘乡和醴陵也随后进行了村委会的民主选举。

第四，党和国家的民主取向是乡政村治的思想基础。

“文化大革”的十年灾难，给中国社会各界最深刻的教训和启示，就是社会主义不能没有民主。用邓小平的话来说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。” 1981年中共十一届六中全会通过的《决议》中指出，“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。” 1982年中共十二大进一步指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。” 正是在这种民主政治思想指导下，1982年的宪法才将乡政村治作为乡村社会最为基本的政治制度。当然，共产党所主张的乡村民主，并不是要将乡村社会交给社会而失去其的政治控制。1994年中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》就明确指出，“加强农村基层组织建设，要着眼和落脚于保证党的基本路线和农村政策的有效贯彻执行，团结带领广大农民群众为实现农村发展的宏伟目标努力奋斗。始终坚持以经济建设为中心，以奔小康、建设社会主义新农村为目标，使搞好农村基层组织建设与推动农村改革、发展、稳定结合起来，相互促进。” 也就是说，“以社会主义市场为基础产生的诱致型村民自治制度变迁需求，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因”。

按照这种民主理念设计的乡政村治制度，体现了现代民主理念和自治原则。这主要表现为，（1）它否定了公社体制时国家政权与乡村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。（2）它改变了那种自上而下任命村干部的习惯做法，要求村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；（3）它贯彻了直接民主的原则，规定了村民会议的重要决策功能，这种以自治形式体现出的民主制度是国家人民代表大会制度的重要基础。（4）在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。

第五，村民自治取得的成果是乡政村治体制的实践基础。

乡政村治的制度安排是一个渐进的过程。从1982年宪法规定设立村民委员会，到1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》再到1998年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，前后相距了16年。在这16年中，乡政村治体制大致可以分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，在这个阶段乡政村治体制初步确立，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，建立了乡镇政府，在乡镇以下建立村委会。尽管还没有真正实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。1984年全国乡以下干部比1978年要减少50.4%。村干部平均每村为5.4人，减少了0.8人，村民小组平均每组为1.4人，减少2.3人；村干部的文化结构中，初中以上的占52%，小学的占44%；在年龄层次上，45岁以下的78%。第二阶段是1988年以后，随着《村组法（试行）》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。五县中的湘潭县成为了全国村民自治的示范县，衡山县成为了湖南省的示范县。到1999年底，五县均进行了第四次村委会的换届选举工作。在1995年和1999年所进行的第三届选举和第四届选举时，湘谭县村民参选率达93.5%和94.2%，直投率分别达到 82.85%。在第四届选举中，五县基本上实行了“海选”，把直接选举作为民主选举的首要内容和重要原则，并将竞争选举机制和秘密划票手段作为直接选举的必要补充和完善。这些措施也取得了一定的实效，村委会的组成成员，无论从素质和代表性均有较大的改善。湘潭第四届村委会成员，93%的具有初中以上文化程度，77%的年龄在40岁以下，共产党员为72%，有15%的村主任由非党员当选。同时，五县普遍开展了村务公开活动，推行和进一步完善了村民代表会议这，通过多种形式的建章立制将这些措施变为制度。

当然，目前的村民自治还存在着许多问题，其中不仅有乡村政权机构、政治机构与自治机构的关系问题，也有乡村干部的寻租问题，更有村民自治的实施过程中存在大量的非规范行为。这些问题的存在，极大地影响了乡政村治制度的绩效。但总的来说，村民自治作为中国农村社会向现代社会转变的制度形式，是一种乡村治理制度，它在运作上具有成本效益核算并对外部社会资源配置效益中发挥作用。由于村民自治制度通过对村民权利和义务等方面的规则设定和制度安排，使社会成员的活动范围、权利和如何行使权利划定了清晰空间和条件，从而使社会资源合理配置，有利于乡村社会的稳定和发展。在这种意义上来说，可以说，乡

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