里约奥运会究竟有多惨:浙江省财政厅确保企业国有资产的保值增值上

解读《企业国有资产法》
发布日期：2010-05-24
姜明亮  谢沛
一、《企业国有资产法》出台的时机及其作用
《中华人民共和国企业国有资产法》（下称《企业国有资产法》）是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，于2008年10月28日由十一届全国人大常委会第五次会议审议通过，并将于2009年5月2日正式实施。该法是2003年修宪和《物权法》颁布实施之后出台的一部及其重要的新法。该法在坚持社会主义基本经济制度，准确体现中央关于国有资产管理体制改革精神的基础上，从解决实际问题出发，紧紧围绕保障国有资产权益，保证国有资产安全，构建相应的法律制度，为维护国家基本经济制度，促进国有资产保值增值提供法律保障。《企业国有资产法》适用于各类企业国有资产，对企业国有资产履行出资人职责的机构及其权利、义务和责任，国家出资企业维护出资人权益的责任作出了规定。确立了履行出资人职责的机构在行使出资人权益，包括选择国家出资企业管理者、决定关系出资人权益的重大事项等方面的基本规范，建立和完善了国有资本经营预算制度。
二、《企业国有资产法》的立法背景
（一）我国当今经济体制现状
据不完全统计，截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。仅中央企业一级，除国资委监管的146户外，还有财政部负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。这个数字还仅仅是国有资产总数的一小部分。由于我国特殊的历史，经济发展，政权体制，改革开放等原因，建国至今我国聚集了巨大的国有资产。
（二）《企业国有资产法》的立法背景
由于以前我们对国有资产和财富的管理不到位，体制不完善，没有一部专门规范相关问题的法律法规。由此造成的各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，国有资产流失现象非常严重。因此如何维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，就成为摆在我们面前的重点难题。在依法治国的政治体系下，要想保障企业国有资产安全、防止国有资产流失，制定一部完善国有经济体制，加强国有资产监督的法律自然是最佳解决办法。国有资产的立法就是在这样一个背景下启动与展开的。近年来，每年都有许多全国人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议，国资立法是全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。
三、《企业国有资产法》对于改善国有资产现状作用。
（一）确立国有资产的定义和国资法的使用范围。
关于对企业国有资产的定义，在本法第二条规定：本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。即国家作为出资人对其出资的企业享有的资产收益、参与企业重大决策和选择企业管理者等股东权利，而不是指国家出资企业的厂房、机器设备等不动产和动产。这意味着经营性国有资产的管理，是以所有者权益的方式来核定管理内容管理方式的。经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要制定一部专门的法律对其进行规范。而各方面对国有资产的关注，也多集中在防止国有资产的流失，确保企业国有资产的保值增值上。因此，将企业国有资产范围定位于经营性国有资产，是最为贴切也是最能解决根本问题的。
（二）界定了国资委作为出资人的法律地位。专章规定履行出资人职责的机构是这部新法的一大特色。该法按照企业的不同类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的各项基本内容。
新法规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。法律规定，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。从中我们可以看出新法明确界定了国资委作为出资人的法律地位，规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。通过这一规定，不仅仅将责任人划定，更重要的是可以很好的确定国有企业的各个当事人具体的权利和义务，在操作和责任追究上大大加强了可行性。
（三）加大了国家出资企业及其管理者的从业限制。
对于经营性国有资产的经营主体，新法在第三章对“国家出资企业”作了专章规定。新法规定：国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。《企业国有资产法》规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。
一个企业的成功与否，其经营者的类型和素质十分重要。一个企业能否搞好，需要一定外部环境和机遇，但从企业内部看，首先取决于经营者的素质水平如何。在同样的外部条件下，高素质的经营者往往能使企业扭亏为盈、转危为安，甚至获得高速发展；而低素质的经营者可以轻而易举地把一个原本不错的企业搞得一败涂地。由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理。因此，要想确保国有资产的安全性和稳定性，首先就要加大国有企业经营者和管理者的规范力度。国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大，而这也是保障国有资产不至流失的关键所在。因此，新法在第四章按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定。新法第二十五条规定：未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。对于企业高管的责任承担问题新法还规定：主要负责人应接受经济责任审计。法律规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。通过以上各项细致和严格的规定，对于防范因企业管理者和高管自身原因侵害国有资产的现象将产生立杆见影的效果。
（四）国有企业改制与资产转让有了明确法律依据。
实践中，国家出资企业一切改制行为和流转操作不仅与出资人权益关系重大，也是发生国有资产流失的主要环节。在现实国有企业改制过程中，存在大量虚假评估、低价转让、关联交易等暗箱操作，由此造成大量的国有资产被低价收购。因此，新法专列一章，重点规定了企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等关系，使得实践中争议较大、社会关注度较高、群众议论较多的国有资产的流动性问题有了新的法律依据。比如：《企业国有资产法》第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值；第五十条规定，资产评估机构及其工作人员应当独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估；第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。
（江西华邦律师事务所）