郭思思裸体美女照片:窦玉沛：我国的社会福利和优抚安置

各位领导：

社会福利和优抚安置是我国社会保障体系的重要组成部分。今天我向各位领导汇报这两方面的工作情况。

第一部分 社会福利

一、我国社会福利及其特点

社会福利一词在当代中国不是作为理性概念逐渐形成的，而是应政府行政实践需要而建立起来的。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要发展以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利。这是迄今为止党和国家重要文献中对我国社会福利的内含和特点做出的最权威的阐释。

社会福利是一项社会政策，由于经济和社会发展水平的差异，不同国家和地区“社会福利”的内涵和外延不尽相同。较其他国家和地区社会福利而言，我国的社会福利具有以下几个重要特征：

一是补缺型。补缺型是与普惠型相对而言的。

普惠型的社会福利又称为制度性的社会福利，是指政府在社会福利的分配上采取涵盖所有公民的普惠主义原则，为所有公民提供福利津贴或服务。在税收安排上，普惠型的福利模式以较高的收入所得税为基础，针对公民的福利津贴一般采取统一费率和水准。在这种模式下，社会福利的津贴和服务涵盖所有社会成员，这在西方发达国家尤其是北欧国家比较普遍。

补缺型的社会福利又称为剩余性的社会福利。在这种福利制度下，国家只为部分公民承担最低限度的社会福利和相关服务，市场、非政府组织和劳动者个人承担了主要的社会福利责任。从一定意义上说，我国的社会福利属于补缺型的社会福利。我国的社会福利的服务对象比较狭窄，涵盖的是老年人、残疾人、孤儿等弱势群体（主要是其中的“三无”人员）。

二是供养型。我国社会福利的对象主要是老年人、残疾人、孤残儿童，都是社会上的弱势群体，要求我们必须实行资金保障和服务保障相结合。也就是说，既要“供”，通过资金供给，保障其基本生活，又要“养”，通过建立福利服务设施，为他们提供扶（抚）养服务。同时，还提供精神慰藉、医疗保健、康复护理、文体娱乐等服务，孤残儿童还需要教育、医疗、康复及成年后的住房、就业等服务，以满足他们多样化、多层次的福利服务需求。

三是救济型。我国的社会福利和社会救济在很长时间内是密不可分的。建国初期，我国的社会福利和社会救济的标准都是低水平的，很难清晰地将它们分开。1949-1955年，内务部在接管改造旧社会慈善团体和救济机构的同时，建立了大批救济性福利机构，用以收养数十万无家可归、无依无靠、没有生活来源的孤寡老人。1956年经过一系列整顿和调整，这些机构中的一部分成为专门收养残疾人和老年人的残老院，并明确其性质为社会福利机构。1959年以后，残老院更名为社会福利院或养老院。改革开放后，我国社会福利事业开始由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变，逐步强化了社会福利的性质，标志着我国的社会福利走过了一条最初与社会救济难分彼此，到最终独立于社会救济之外的发展之路。

但是，现阶段我国的社会福利，还必须立足我国初级阶段的国情，十六届六中全会提出“发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，如果说“扶老、助残、救孤”是就对象而言，那么“济困”则是就其特点而言，说明了我国现时的社会福利具有一定的救济性特点。同时，我们也应该看到，福利和救济毕竟是不同的，救济解决的是人们最基本的生存问题，福利作为“生活的良好状态”（英国学者步赖森《福利与国家》），是在解决人们生存问题的基础上，提高物质和精神生活水平的问题。因此，社会福利的保障水平应高于社会救济。

二 、老年人社会福利

（一）我国面临着人口老龄化的严峻形势

目前，我国的人口老龄化形势十分严峻。2006年底，我国60岁以上老年人口达到1.44亿，是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中人口大国崛起过程中人口老龄化问题最严峻的国家。当前和未来，我国人口老龄化的基本形势是：

1.人口老龄化发展迅速。1999年，在我国进入老龄社会的同时，也进入了人口老龄化的加速发展阶段，老龄化水平将从1999年的10％增长到2020年的17％。之后，进入老龄化高速发展的阶段，从2020年的17％快速提升到2048年的30％以上，进入重度老龄化的平台期。老龄化水平从10％提高到30％，我国仅用不到50年时间，而英国、法国和美国等西方工业化国家要用100年左右的时间，除日本外，这个速度是人口大国发展史上没有的。

2.老年人口规模庞大。本世纪前半叶，我国始终是世界上老年人口规模最大的国家。同期，我国老年人口是总人口中增长最快的人群。老年人口规模，1991年达到1亿，2014年超过2亿，2026年超过3亿，2037年超过4亿，2051年达到4.37亿的峰值。老年人口总量从1亿增长到4亿，每增长1亿的时间从23年缩短到11年。2050年，我国老年人口数量比发达国家老年人口总和还要多3700多万人，比届时的第一人口大国印度的老年人口数量还多1亿，老年人口总量比世界第三人口大国美国的总人口3.95亿人还多。老年人口的这种规模是人口大国史上前所未有的。

3.高龄老年人口增速加快。整个21世纪，我国始终是世界上80岁以上高龄老年人口规模最大的国家，面临的压力超过任何国家。高龄老人规模从目前的1600万，到2010年增长到2000万以上，2020年达到3000万以上。2052年高龄老人超过1亿，占世界高龄老人总量的1/4，是预期寿命最长的日本高龄老人总和的约6倍。高龄老人占老年人口的比重将从目前的11％增长到2052年的23％，提高1倍多。高龄老年人口是老年人口中增长最快的群体，本世纪前半叶，我国高龄老年人口年平均增长率为4.02％，是老年人口年均增长率的1.7倍，是总人口年均增长率的20倍，高龄老人的这种增长速度是世界人口老龄化历史上十分罕见的。

4.家庭结构日益小型化。随着计划生育政策的实施以及人们生育观念的转变，我国的家庭结构由原来的崇尚多子多福的大家庭型，变得日趋小型化、核心化，独生子女家庭增多，家庭供养资源减少，家庭的空巢化日益明显。据统计，最近10多年来，我国空巢家庭一直呈增多之势。1993年，我国空巢家庭在有老人的家庭中所占的比例只有16.7％，2003年上升到25.8％。在一些大城市和农村地区，空巢家庭问题更为突出。根据全国老龄办在大中城市进行的老年人居住情况调查，北京市安德里社区老年人55.63％是空巢，沈阳市铁西区康宁社区和太原市杏花岭区锦绣园社区空巢老人更是分别高达73.18％和71％。“三代同堂”式的传统家庭越来越少，“四二一”的人口结构（一对夫妇同时赡养四个老人和一个小孩）愈加明显。随着城市化的发展和人民生活方式的变化，空巢老人的比例还将进一步增加。

5.农村老龄化超前于城镇。本世纪前40年，农村人口老龄化的程度和速度始终高于城镇。2000年农村的老龄化水平为10.92％，比城镇高1.24个百分点；2020年农村老龄化水平提前突破20％，比城镇高5个百分点；2030年全国老龄化速度达到最快时，农村和城镇老龄化程度分别达到29％和22％，差距也达到最大，相差7个百分点，农村率先进入重度人口老龄化的平台期，成为我国经受人口老龄化大潮冲击最严重的地区。

6.未富先老。发达国家在进入老龄化社会时，人均国民生产总值基本上在5000至1万美元，目前平均达到2万美元左右。而我国在进入老龄化社会时，人均国民生产总值尚不足1000美元。在世界上现有70个老年型国家中，我国排名倒数第四，与格鲁吉亚、亚美尼亚和摩尔多瓦三国为伍，是非常典型的“未富先老”国家。即使到2020年全面实现小康的时候，人均GDP也只有2000多美元。

（二）民政部门积极采取措施应对人口老龄化的挑战

人口老龄化涉及到老年人的养老、医疗、康复、教育、文体等诸多方面，对我国的政治、经济、文化和社会生活的各个领域和可持续发展都将产生深刻的影响，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。因此，必须在党和政府的领导下，广泛动员社会力量，认真对待、有效应对人口老龄化挑战，高度重视和切实加强老年人社会福利工作。

党中央、国务院历来十分关心和重视老龄工作。胡锦涛总书记明确指出，对于人口老龄化“这样一个重大的社会问题，全国上下都要充分的认识，并积极研究制定相应的政策”。2000年，党中央、国务院面向新世纪，审时度势，做出了《关于加强老龄工作的决定》，为新时期加强老龄工作指明了方向。近年来，民政部门围绕积极应对人口老龄化的挑战、满足社会日益增长的养老福利服务需求，主要开展了以下三项工作：

1.搞好统筹协调，认真落实《中国老龄事业发展“十一五”规划》。为了加强对老龄工作的领导，1999年， 经党中央、国务院批准，国家成立了全国老龄工作委员会，负责统筹规划和协调指导全国的老龄工作，研究、制定老龄事业发展战略和重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划，指导、督促和检查各地老龄工作。全国老龄委的主任由回良玉副总理担任，成员单位由中央26个部门组成，委员会办公室设在民政部，负责日常工作。

民政部作为全国老龄委的成员单位和全国老龄办，积极协调和推动中央各有关部门和工会、共青团、妇联等群众团体，贯彻落实中央关于加强老龄工作、发展老龄事业的一系列重大战略部署，共同做好老龄工作。在各有关方面的努力下，先后成功实施了《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》和《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》。2006年8月，经国务院批准，全国老龄委印发了《中国老龄事业发展“十一五”规划》，明确了“十一五”期间我国老龄事业发展的指导思想、总体目标和基本原则，提出了“十一五”期间老年人社会保障、老龄基础设施建设、老龄产业、老年精神文化生活、老年人权益保障、老年人社会参与的具体要求和保证措施。目前，民政部正在采取多种措施，发挥牵头作用，协调和推动有关部门按照职能，把老龄事业发展切实纳入本部门的工作规划，确保将《规划》中的各项指标落到实处，加快老龄事业发展。

2.从国情出发，着力构建以居家养老为基础、社区照料为依托、机构供养为补充的具有中国特色的养老服务体系。近年来，民政部门立足我国的基本国情，正在致力于以居家养老为基础、社区照料为依托、机构供养为补充的具有中国特色的养老服务体系。

（1）巩固居家养老的基础性地位。居家养老在我国养老服务体系处于基础地位，主要是基于四方面的原因：一是符合我国的传统观念。尊老、爱老、敬老、养老是我国几千年的优良传统。二是有利于发挥家庭的优势。家庭最具亲情和温暖，最能使老年人享受天伦之乐，在解决老年人的生活照料和精神慰藉上具有不可替代的作用。三是适合我国的国情。居家养老结合了家庭养老和社区服务的优势，以老年人现有住房为条件，既不用去养老机构购买床位，又能通过政府和社会对老年人提供的福利服务解决基本的养老需求，适合在未富先老的国家里解决庞大的老年人养老问题。四是符合法律的规定。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人；赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。因此，居家养老是我国必须长期坚持并不断强化的养老模式。

（2）充分发挥社区的支持作用。社区是家庭和社会的纽带，老年人居住在社区、生活在社区，加强社区为老服务设施和网络建设，对于改善老年人居家养老的支持环境，具有重要意义。国家先后颁布了《关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于加强和改进社区服务工作的意见》等一系列政策文件，要求各地采取积极措施，加大投入力度，加强社区建设与服务工作，为包括广大老年人在内的社区居民提供多种便民利民服务，使老年人居家养老的服务环境不断改善。目前，全国城市社区服务设施达到16万处，综合性社区服务中心8565个。各地采取上门服务、定点服务和巡回服务等方式，为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、日间托养、医疗康复、紧急救援以及其他无偿、低偿服务项目。从2001年起，民政部连续3年实施“社区老年福利服务星光计划”，总投资134亿元，建成3.2万个“星光老年之家”，涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多种功能，受益老年人超过3000万。各地通过大力发展社区养老服务设施，培育社区养老服务组织，建立社区为老服务队伍特别是居家养老队伍，加强社区养老服务信息平台建设等，为居住在社区的老年人提供及时、周到、多样化的服务。

（3）加强养老机构在养老服务体系中的补充作用。养老机构是养老服务体系的重要组成部分，是老年社会福利事业的重要载体。各级民政部门十分重视加强养老机构的建设和管理，以有效增加养老服务设施的供给，缓解我国养老床位的有限数量与社会的巨大需求之间的矛盾。一是加强养老机构的建设。近年来，国家和地方持续加大资金投入，新建、改建、扩建了一批国办社会福利院、老年公寓、养老院和老年护理院，在优先做好传统“三无老人”集中供养的前提下，为社会上不同经济状况和生活能力的老年人，特别是高龄病残人群提供养老服务。同时，鼓励和调动社会力量，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式，推动民办养老机构较快发展。截至2006年底，全国城乡各类老年人社会福利机构已有39553个，其中综合性的社会福利院1456个，城市老年人福利机构6724个，乡镇敬老院31373个，床位总数170.2万张。二是加强养老机构的规范化管理。民政部先后颁布了《社会福利机构管理暂行办法》、《社会福利机构基本规范》等规章文件，并与建设部联合下发了《老年人建筑设计规范》，重点从建设、服务、管理、资金等方面入手，加强指导，规范管理，努力提高机构养老的服务质量和水平，推动养老机构的健康和稳定发展。三是加快养老机构的改革步伐。各级民政部门以增强机构的生机和活力为出发点和落脚点，通过普遍推行管理方式、用人用工和分配三项制度改革，创新国办老年社会福利机构的管理体制和运行机制，使国办老年福利机构实现从封闭型向开放型、从救济型向福利型，从供养型向供养康复型的转变，扩大了服务对象的范围，拓展了服务的领域，提高了服务水平，打造了规范专业的服务品质。

3.加强法制建设，完善老年人权益保障法规。建国以来，国家颁布了一系列包括老年社会保障、老年福利与服务、老年卫生、老年文化教育和体育、老年人权益保障以及老龄产业等多方面内容的法律法规和政策。近二十年来，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达200余件，初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架。特别是1996年正式颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，是我国第一部专门保障老年人合法权益的法律，对老年人在家庭赡养和扶养、社会保障、参与社会发展、法律责任等方面应有的权利作出了明确规定，为保障老年人权益提供了法律保障。但是，近10年来，随着经济体制改革的进一步深化和社会结构的转型，老年人权益保障面临着许多新情况和新问题：客观上需要对《老年法》进行修改完善。比如，老年人家庭规模和结构变化导致家庭赡养功能减弱，老年人的社会保障有待进一步加强和完善；老年人呼吁更多的优待服务，共享社会经济发展成果；老年人人身、财产和婚姻等权益受侵犯的情况日趋复杂和多样化；老龄产业亟待加强引导和规范等。为此，按照国务院立法计划，民政部已开始修订《中华人民共和国老年人权益保障法》。

三 、残疾人社会福利

第二次全国残疾人抽样调查统计结果显示，目前，我国残疾人口已达到8296万，占总人口的6.34％，平均每4到5个家庭中，就有一名残疾人。

残疾人工作曾经是传统的民政工作，按照国务院“三定”方案，民政部承担着指导残疾人权益保障的职能。1988年，以民政部主管的中国盲聋哑协会和中国残疾人福利基金会为基础，成立了各类残疾人的统一组织――中国残疾人联合会，为维护残疾人合法权益作了大量工作，在推动残疾人工作方面发挥了重要的作用。1993年，国务院又成立了残疾人工作协调委员会，最近更名为国务院残疾人工作委员会，由回良玉副总理担任主任，秘书处设在中国残联，教育、民政、发改委、财政等30多个部门为残工委的成员单位。地方政府也都成立了残疾人工作委员会。

在党中央、国务院高度重视下，在有关部门的共同努力下，我国残疾人工作取得了巨大成就，残疾人康复和残疾预防工作取得很大成绩，残疾人教育得到大幅度加强，残疾人就业稳步推进，残疾人扶贫开发进展顺利，残疾人文化体育生活丰富多彩。民政部作为国务院残工委的成员单位，在推动残疾人福利事业发展方面，主要开展了以下三方面的工作：

（一）不断完善残疾人保障法律制度

《中华人民共和国残疾人保障法》自1991年5月实施以来，对促进残疾人事业发展和保障残疾人权益发挥了极其重要的作用。但是，随着我国经济社会的快速发展，发展残疾人事业和保障残疾人权益面临着许多新情况和新问题，国际残疾人运动的发展和联合国《残疾人权利公约》的制定也对我国残疾人事业的发展提出了新的要求。为此，民政部、中国残联与国务院法制办、教育部、卫生部等部门联合成立了残疾人保障法修改工作领导小组及其办公室，于2004年11月正式启动了修订工作。2006年10月，民政部和中残联将《中华人民共和国残疾人保障法（修订草案）》正式报送国务院进行审查，并列入2007年国务院立法计划。今年8月底，国务院法制办办务会议已经原则通过修订草案，目前正在作进一步修改。

这次《残疾人保障法》的修改，遵循了保持法制统一、强调平等和不歧视、注重全面融入社会、加强特别扶助等基本原则。依据这些原则，对《残疾人保障法》中一些不合时宜的条款进行了修订，主要涉及残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、福利和无障碍环境等几个方面。同时增加了一些内容，如将依法推行按比例就业、推进无障碍建设、社区工作、法律援助等写进了修订草案。修订稿进一步明确了国务院以及地方政府在残疾人事业发展中的主要职责。一经全国人大审议通过，对于促进残疾人事业的发展必将起到重要保障作用。

（二）做好残疾人的生活保障

在城市，民政部门针对城市低保对象中残疾人等弱势群体比一般低保对象存在更多困难的实际情况，积极推进“分类救助”，对存在特殊困难的残疾人按残疾程度不同，分别享受待遇不同的重点保障，使其救助水平与一般低保对象有所区别。对于重度残疾人，一般是按当地低保标准全额发放低保金；对于轻度残疾人，则在当地低保标准基础上，上浮10％－30％的比例发放低保金。据估算，全国2235万城市低保对象中，残疾人约为240多万人，占全国低保对象总数的11％。在管理方面，各地对有残疾人的低保家庭还实行了有区别的审核机制，如对一般低保救助对象，采取的是半年、三个月甚至一月一审的方式，实行严格的动态管理，而对包括残疾人在内的丧失基本劳动能力的低保对象，各地大多实行一年审核一次的方式。在农村，全国31个省、自治区、直辖市都已建立和实施了农村低保制度，截至6月底，低保对象已达2067.7万人，其中残疾人为136.1万人；全国农村特困户定期救济人数为474.2万人，其中残疾人为35.2万人。同时，还有57万残疾人被纳入农村“五保”供养。这些措施有效保障了困难残疾人的基本生活。

此外，民政部要求各地及时将符合救助条件的困难残疾人优先纳入大病救助范围。推动各地因地制宜地对困难残疾人家庭实施了一系列特殊优待，如资助符合救助条件的残疾人参加新农合和城镇居民基本医疗保险，针对重残重病人员适当提高救助标准、加发救助金；部分地方对医疗救助对象中的重残人员每年发放一定限额的日常医疗救助卡；有些地方把重症精神病患者列为救助对象，贫困精神病患者服药、住院费用由各级政府分级负担等。这些措施极大地减轻了贫困残疾人家庭的负担。

（三）促进残疾人就业

1.制定《残疾人就业条例》。为保障残疾人的就业权利，促进残疾人就业，今年国务院第169次常务会议通过了民政部、劳动保障部、中国残联草拟的《残疾人就业条例》并于5月1日起正式施行。《残疾人就业条例》是我国第一部专门规定残疾人就业的法规，标志着我国残疾人就业工作进入了有法可依的发展阶段。《条例》指出，国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。《条例》明确了各级政府在保障和促进残疾人就业中负有的主要职责，县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，为就业困难的残疾人提供有针对性的就业援助服务，鼓励和扶持职业培训机构为残疾人提供职业培训，不断完善残疾人就业服务体系。《条例》规定了用人单位在吸纳残疾人就业方面负有的责任，用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种、岗位。国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物质、场地使用等方面给予扶持。禁止在就业中歧视残疾人。残疾人应当提高自身素质，增强就业能力。

2.调整完善福利企业税收优惠政策。福利企业是为安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业，是残疾人集中就业的主要方式和有效载体。截止到2006年底，全国共有3.02万家福利企业，集中安置残疾人55.9万人，利润额237.8亿元。

从上世纪80年代起，国家对集中安排残疾人达到一定比例的福利企业给予相应的税收优惠，这些优惠政策，对于促进残疾人集中就业、维护残疾人合法权益，推动社会福利事业发展发挥了重要作用。但是随着经济体制改革的深入和客观形势的发展，福利企业的发展遇到了一些困难和问题，在一定程度上影响了福利企业的健康稳定发展。为维护残疾人的利益、保证国有资产不流失，从2005年4月开始，财政部、国家税务总局、民政部就开始研究福利企业税收优惠政策的调整、完善工作，并于2006年10月，经国务院同意，在辽宁、上海、浙江、湖北、广东、重庆、陕西7个省市开展调整完善现行福利企业税收优惠政策的试点工作。在试点的基础上，决定自2007年7月1日起在全国施行新的福利企业税收优惠政策。福利企业税收优惠新政策与旧政策相比有很多不同，一是突破所有制界限，将原有享受政策的范围由民政、街道、乡镇主办的企业扩大到社会各种投资主体举办的企业；二是为充分保障有劳动能力残疾人的就业权利，将原有政策规定的“四残”范围扩大至“六残”，即视力、听力、言语、肢体、智力和精神残疾人；三是进一步规范了集中安排残疾人就业的用工行为，维护了残疾人职工的合法权益，例如：企业必须依法与残疾职工签订1年（含）以上的劳动合同或者服务协议，必须支付不低于所在区县最低工资标准的工资，必须为残疾人职工按月足额缴纳社会保险等；四是对享受优惠政策的企业安置残疾人实行25％的最低比例限制；五是福利企业税收优惠由按比例减免改为按企业实际安置残疾人数定额减免，并进行上限限制。为配合税收优惠新政策，规范福利企业的资格认定，民政部出台了《福利企业资格认定办法》。

此外，在社区建设中，民政部门会同有关部门制定了《关于加强社区残疾人工作的意见》，与中残联等有关部门密切配合，指导社区组织做好残疾人康复、就业等各项权益保障工作。

四 、儿童社会福利

孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。据不完全统计，目前，我国18周岁以下父母双亡和事实上无人抚养的未成年人有57.3万人，他们失去父母，无人抚养，处于生存、发展的困境，是社会福利事业和社会救助工作的重点对象。作为特殊群体，孤残儿童需要更多的关心、帮助和支持。建国以来，特别是改革开放以来，在党和政府的特殊关怀下，我国的儿童福利事业取得长足的发展和进步，有力地维护了孤残儿童的各项基本权益。目前，全国有249家专门的儿童福利机构，还有600个综合性福利机构设有儿童部，共收养了7.2万名孤残儿童。近年来，民政部在推动儿童福利事业发展上，主要开展了以下三项工作：

（一）采取多元化的养育模式

1.实行机构集中供养。儿童福利机构是政府举办的集中收养孤儿、弃婴的设施，是目前我国儿童福利事业的主要载体，具体包括儿童福利院、社会福利院儿童部、孤儿学校、残疾儿童康复中心、社区特教班等。儿童福利机构在我国儿童福利体系中始终发挥着骨干作用。首先，具有集中收养的功能。孤儿和弃婴的身心状况决定其不可能完全被收养和家庭寄养，儿童福利机构传统的集中养育功能长期存在，并且发挥着兜底作用，是保障孤儿和其他未成年人一样健康成长的最后一道“安全网”。其次，具有阵地作用。政府通过儿童福利机构履行对机构内儿童的监护权，本质上是国家监护权的实现。再次，具有管理、服务和指导功能。随着大量社会散居孤儿、事实上无人抚养的儿童以及其他困境儿童逐步纳入儿童福利保障范围，儿童福利机构要承担相应的职能，为这些家庭提供养育、康复、特教等方面的指导和培训。最后，具有辐射社区的服务功能。随着儿童福利机构建设的加强，儿童福利机构在照料、医疗、康复和特教方面的功能逐步完善，在为孤残儿童提供规范、专业的福利服务的基础上，还能够为社区家庭的残疾儿童提供所需服务，为社区家庭排忧解难。

2.强化亲属养育。全国57.3万孤儿当中，有45.4万名由亲属养育，占孤儿总数的79.2％。维护孤儿权益是各级政府的职责，政府通过对其亲属家庭给予一定的经济帮助，能够强化亲属养育孤儿的能力，是对这种传统体制的支持，不仅使得孤儿能够在相对熟悉的家庭环境中成长，有利于其身心健康，而且从行政成本上看，也是经济合理的。

3.鼓励公民收养。回归家庭符合儿童的最大利益。1992年，我国颁布了《中华人民共和国收养法》，通过依法开展国内收养和涉外送养，促进孤儿、弃婴回归家庭、融入社会。同时，我国是联合国《儿童权利公约》、《跨国收养方面保护儿童及合作公约》（简称《海牙公约》）的缔约国，该公约明确提出“以儿童的最大利益为首要考虑”，“跨国收养可视为照料儿童的一个替代办法”。截至目前，我国为美国、英国、法国等16个国家开通了收养渠道，使16个国家的公民能够收养中国儿童。2006年，我国国内家庭收养儿童数量为3.9万名，国外家庭收养1万名。在收养工作中，各级民政部门始终充分考虑儿童的利益，把一切为了孩子作为收养工作的根本宗旨。

4.推进家庭寄养。家庭寄养是指经过规定的程序，将福利院的孤儿委托在家庭中养育的照料模式。为了克服福利机构集中养育缺乏亲情化的不足， 2003年，民政部出台了《家庭寄养管理暂行办法》，明确了家庭寄养的管理要求和服务标准，被寄养儿童的权利，寄养家庭的条件和义务，规范了家庭寄养工作，把家庭寄养作为儿童福利服务的一种养育模式正式确立。家庭寄养符合儿童成长规律和我国目前的经济、社会发展水平，对于塑造儿童健康心理和性格，具有重要作用。

5.提倡社会助养。社会助养，是指孤残儿童生活在儿童福利机构中，由社会上的爱心人士以捐资或提供服务的形式对他们进行助养。这种养育方式，既能够增加机构养育的经费，又有利于孩子在社会环境下健康成长，正吸引着越来越多的社会力量参与。

6.类家庭养育。类家庭养育模式是各地在实践中创造、摸索出来的养育模式。由民政部门提供经费，招聘下岗职工担任孤残儿童的“父母”，或在社区，或在福利院内，营造出家庭的氛围。SOS儿童村是一种典型的以家庭形式抚养孤儿的养育模式，这既是SOS儿童村独具的特色，也是SOS儿童村组织的创举。每所SOS儿童村有若干家庭，每个家庭由7至9名14岁以下不同性别的孤儿和一名妈妈组成，妈妈与孩子们吃住生活在一起，并负责管理家庭、抚养和教育子女，从而使孤儿重新获得母爱和家庭的温暖。目前，我国有9所SOS儿童村，分别位于天津、齐齐哈尔、成都、开封、南昌、烟台、莆田、拉萨和乌鲁木齐等地。

（二）全面提升孤残儿童的养育水平

2006年4月，民政部会同财政部等15部门联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。《意见》围绕建立政府主导的孤儿救助工作机制、多形式安置孤儿的渠道、各部门职责等重大问题作了规定，要求各部门制定和落实好孤儿生活、医疗、康复、教育及成年后就业、住房等9个方面的优惠政策，标志着我国对孤儿由单纯养育，向关注全面发展的重大制度性转变，是建国以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的福利制度安排。《意见》下发以来，在地方党委和政府的领导下，各地积极研究和出台配套政策和实施办法，结合实际，推动孤儿救助工作的深入开展。

（三）有针对性地开展专项行动

1.实施“残疾孤儿手术康复明天计划”。福利院的孤儿多数患有残疾，一些健康的孩子基本上得到国内外家庭的收养，滞留在福利机构的残疾孤儿如得不到及时救治，将对他们的一生产生影响。2004年5月，民政部启动了为期3年的“残疾孤儿手术康复明天计划”，目前，集中实施“明天计划”的阶段性工作圆满完成。全国累计投入福利彩票公益金7亿元，共为全国1109家儿童福利机构的3.5万多名残疾孤儿进行了手术矫治。这些儿童术后康复效果显著，其中有5000多名被国内外家庭收养，重新获得了父母的关爱和家庭的温暖。同时，建立了“明天计划”的长效机制，为今后福利机构中新增的具有手术适应症的所有残疾孤儿及时实施康复手术，为他们回归家庭、走向社会创造了条件。

2.实施“儿童福利机构建设蓝天计划”。2006年，民政部启动了“儿童福利机构建设蓝天计划”，并纳入国家“十一五”规划。计划用5年左右的时间，投入福利彩票公益金10亿元，发改委专项资金5亿元，地方配套资金约8.5亿元，共计23.5亿元，新建和改造全国地级城市的儿童福利机构。通过全面改善儿童福利机构设施条件，完善功能，推动我国儿童福利机构由单纯养育型，向“养育、医疗、特教、康复”及技能培训等多功能型转变，使得儿童福利机构能够成为儿童福利的资源中心和管理中心，为孤残儿童提供规范、专业的福利服务。目前，“蓝天计划”项目组织有序，进展顺利。

当然，我国的儿童福利事业发展还存在着许多困难和问题。一是发展不平衡，一些地区孤儿生活保障面窄，尤其是社会散居孤儿的生活难以得到有效的保障；二是政策法规体系不够完善，一些地区对发展儿童福利事业的优惠政策落实不够；三是投入不足，一些地区儿童福利机构设施、设备陈旧落后，收养人员生活费用偏低，有些地区甚至把社会对儿童福利机构的捐赠款用于抵扣财政拨款；四是部分福利机构管理松散，相关制度规定不落实，甚至还发生了一些违法、违纪行为。

党和政府一向的高度重视关心儿童福利事业，2005年10月，胡锦涛总书记和回良玉副总理先后做出重要批示，要求区别情况，完善救助制度，使孤儿都能健康成长。2006年“六一”儿童节前夕，胡锦涛总书记视察北京市儿童福利院，再次重申：“孤残儿童是社会上最弱小、最困难的群体，他们最需要呵护、最需要关爱。各级党委和政府都要把孤残儿童放在心上，健全救助制度，完善福利设施，推进特殊教育，动员社会力量为孤残儿童奉献爱心，使他们和其他小朋友一样，在祖国的同一片蓝天下健康幸福成长。”我们必须认真贯彻中央领导同志的重要指示精神，积极采取有效措施，妥善处理出现的各种问题，切实推动儿童福利事业健康稳定发展。

五 、中国社会福利事业发展方向

当前，我国正处在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的历史阶段。大力发展社会福利事业，建立完善的社会福利制度，保障社会特殊群体基本生活权益，得到了党和政府高度重视以及社会的广泛关注。各地尤其是一些发达地区已经把大力发展社会福利事业提上日程。我们必须认清形势，提高认识，加快构建有中国特色的社会福利制度。具体说，就是推进“一个转变”，实现“三个结合”。

（一）逐步拓展社会福利的保障范围，积极推进由补缺型社会福利向适度普惠型社会福利转变

随着经济的发展和社会的进步，特别是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会进程的加快，人民群众对于社会福利服务的需求会越来越迫切，要求也会越来越高，现有的补缺型的社会福利已远远不能满足人民群众的需要，迫切要求我们遵循随着经济和社会的发展，社会福利服务的保障范围不断拓展的一般规律，实现社会福利事业的转型，逐步将以保障“三无人员”为主，向服务于老年人、残疾人、困境儿童的制度转变。近年来，我们在老年人福利、残疾人福利及儿童福利方面，已经开始扩大社会福利的保障范围，增加社会福利产品的供给，随着我国国力的逐步增强，我们将加大工作力度，积极推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变。这是落实科学发展观、贯彻“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨的必然要求，也是保障广大社会特殊群体基本合法权益、促进和谐社会建设的客观需要。

（二）坚持家庭、社区和福利机构相结合，进一步健全社会福利服务体系

适应中国的国情，切实发挥家庭在社会福利服务体系中的作用，重点是加强宣传教育，通过道德规范、法律规制、社区支持等手段，不断强化家庭的基础地位。

进一步加强社区福利服务，充分发挥社区的地缘优势和依托作用。为了落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对发展社会福利设施的要求，民政部会同国家发改委印发了《“十一五”社区服务体系发展规划》，“十一五”期间，国家发改委将安排专项资金6亿元，民政部本级彩票公益金将安排1.3亿元，共7.3亿元，用于资助带动社区福利服务项目建设。

大力加强社会福利机构建设。今后一个时期，我国社会福利机构建设的重点，一是实施“儿童福利机构建设蓝天计划”；二是实施“爱心护理工程”，在全国大中城市建设一批示范性的老年护理服务中心，推动老年长期照料服务事业的发展；三是启动“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，不断改善农村福利机构的设施建设。

（三）坚持政府主导与社会参与相结合，大力推进社会福利社会化

社会福利社会化是指在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。民政部门在上个世纪80年代中期提出了“社会福利社会化”的工作思路，2000年，国务院办公厅转发的民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》明确指出，社会福利社会化的总体要求是投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化，服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者队伍相结合。随着社会福利社会化的推进，我国社会福利事业开始改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办的状态，出现了政府主导、部门配合、社会参与的发展局面。

但是，总体而言，社会福利社会化的步子迈得不是很大，进展得不是很快，原因主要有：一是社会福利的潜在需求很大，但受传统观念和支付能力的制约，社会的有效需求不旺，在一定程度上影响了社会资源的进入。二是提出社会福利社会化以来，部分地区由于理解的偏差，淡化了政府作为社会福利事业发展主体的责任，导致资金投入严重不足，不仅使得社会福利服务的供给不足，而且由于政府示范带动作用发挥得不够充分，影响了社会力量参与社会福利服务的积极性。三是国家为了鼓励社会力量参与社会福利事业，出台了一系列优惠扶持政策，但这些政策有的不够完善，有的操作性不强，有的不够有力，各地落实也不够到位。这些问题，需要我们高度重视，在实践中逐步加以解决。

推动各项社会福利事业的发展，是各级政府的应尽职责，随着我国经济社会的发展特别是落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府公共服务的职能，政府的责任非但不能减轻，而且应当进一步强化，资金投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。政府的主导作用，主要体现在制定政策、出台规划、资金支持等方面，这是推动社会福利事业健康、顺利发展的基础，也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提和保证。发展社会福利事业，离开政府的主导不行，完全由政府包揽也不现实，必须坚持以市场为导向，进一步调动社会力量的积极性，推动福利事业和慈善事业的良性互动，促进社会福利事业的发展。当前，我们将以深入推进养老服务社会化示范活动为抓手，加快推进社会福利社会化的进程。

（四）坚持法制化、专业化、标准化相结合，提升中国社会福利事业发展水平

为了推动社会福利事业的健康稳定发展，必须重视加强法律法规建设，切实把社会福利事业纳入法制化的发展轨道。我们将尽快颁布实施《中华慈善促进法》，认真修订《残疾人保障法》和《老年人权益保障法》，争取建立一个促进社会福利事业发展的目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系。

建设一支高素质、专业化的服务队伍，是提高福利服务水平，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供优质服务的重要条件。民政部与人事部出台了社会工作者职业水平评价制度，党的十六届六中全会提出建立一支宏大的社会工作人才队伍，这是我国社会工作领域的一件大事，我们将抓紧开发福利机构中的社工岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到社会福利机构工作，并为他们创造较好的工作和发展环境，提升福利机构专业化服务管理水平。

标准化管理是现代社会福利服务和管理的重要手段，是实现社会福利事业规范化管理的基础。我们将进一步研究制定针对老年人、残疾人、孤残儿童服务的服务质量、服务资质、服务设施、服务信息、服务安全卫生、服务环境监测、消费者权益保护等方面的具体规范，进一步建立和完善社会福利领域的标准体系。

第二部分 优抚安置

优抚安置是以对中国革命和建设做出牺牲贡献的军人及其家属为主要对象的优待、抚恤、褒扬和退役安置的制度。顾名思义，分为优抚和安置两大部分。据不完全统计，建国以来，优抚安置对象大约4000多万人。其中，重点优抚对象约615万人，主要包括“三红”（在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员）、“三属”（烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）、残疾军人、带病回乡退伍军人、在乡复员军人、义务兵家属、部分参战退役人员、部分参加核试验退役人员、伤残国家机关工作人员、伤残人民警察、伤残民兵、伤残民工等；安置分为军休安置和退伍安置，每年约60万人，主要包括军队师以下退休干部、部分离休干部、退役士官、伤病残干部、无军籍退休退职职工及其家属，退伍士兵、复员干部、伤病残士兵等。

一、优抚安置历史沿革

优抚安置伴随国家和军队的产生而产生，随着经济和社会的发展而发展。我国是优抚安置历史悠久的国家之一，对军人的抚恤优待孕育于原始社会末期，诞生于奴隶制社会时期，发展于封建社会阶段，成熟于民主主义革命和社会主义建设时期，改革开放以来开辟了优抚安置工作的新纪元。

随着奴隶制国家的出现，奴隶主之间用暴力掠夺财富的军事冲突随之产生。战争的需要产生了古代军队和军事制度。为了鼓舞士气，取得战争胜利，统治阶级开始重视对军士的优抚和安置。西周时期太公吕尚辅佐周武王治军，曾提出“凡行军吏士有伤亡者，给其丧具，使归而葬，此坚军全国之道也。军人被创即给医药，使谨视之，医不即治，鞭之。”他们认为，给战死的军士置备葬具并妥善安置，是稳定军心保全国家的良策；要求对受伤的军士给予妥善医治和照顾，对玩忽职守者要施以鞭刑。这些重要的优抚安置思想，很好地鼓舞了官兵，凝聚了军队。

在封建社会中，由于军队本身在夺取和巩固政权中所处的重要地位，统治者都将优抚安置工作视为激励军人忠勇作战的一项国策加以推行，其内容不断丰富，外延不断拓展，制度不断完善。宋朝是我国优抚安置制度推进发展的重要时期，主要表现在：一是对军人实行了军俸制。军官和军士按级别享受国家俸禄，高级将领的家属可迁居京城，由官府提供住房和生活补助。二是确立了伤亡抚恤制度。伤残军人仍留居军队的，由国家终生保证吃穿用等基本生活，愿意离开军队自谋职业的，给予一次性抚恤。三是推行了退役士兵安置制度。宋朝军队开始实行“拣选制”，定期或不定期地挑选和淘汰军士，对裁减下来的兵员，政府采取留队从事杂役、归居从事农业生产等方式予以安置。清朝在军人优抚安置方面有了更大发展。光绪年间陆续颁布了《退伍兵暂行办法章程》和《退伍兵应守规则》等，宣统二年，陆军部厘订了《恤荫恩赏章程》，成为封建制度下第一部完整的优抚法规，使封建王朝的优抚安置制度体系进一步完善。

进入上世纪20年代，中国共产党缔造了人民军队，创建了与历代剥削阶级有着本质区别的优抚安置制度。1928年6月，党的第六次代表大会通过的《十大纲领》指出：“改善兵士生活，发给兵士土地和工作。”1933年《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》（草案）规定，“为加强红军的优抚工作，各级苏维埃政权均应成立相应的优抚组织机构。”中央委员会、中华苏维埃政府先后颁布了《红军优待条例》、《红军优抚条例》等一批重要的法规和决议，从组织和制度上为新型优抚安置制度的确立创造了条件。

新中国成立后，我国由民主革命进入和平建设、改革开放时期，优抚安置工作在各级党委、政府的统一领导下，逐步走上了经常化、法制化的轨道。大体上可划分为三个阶段：

（一）重要奠基阶段。即：建国后至“文化大革命”前的17年。适应医治长期战争创伤和大规模复员退伍安置工作需要，在全国范围内形成了统一的优抚安置制度。一是指导原则基本确立。先后提出了“服从国家经济建设和国防建设的需要，并使两者结合起来”的思想；“必须全面地贯彻国家抚恤和群众优待相结合”的方针；在农村实行“集体优待和国家补助相结合、政治教育与物质优待相结合、优待烈军属与保障五保户相结合”的原则；对退伍义务兵实行“从哪里来，回到哪里去”；思想教育与解决实际困难相结合的安置办法，等等。这些都为做好优抚安置工作奠定了科学的理论基础。二是工作体系基本建立。在机构编制上，自上而下成立服务管理机构，配备专门工作和服务人员；在管理体制上，沿用战争年代对优抚对象的服务管理办法，有的通过建立院（所、站），实行“单位式”的服务管理模式，有的分散到社会上，由基层政府定期发给一定抚恤金或生活补助费。这些为做好优抚安置工作提供了坚实的组织保证。三是政策体系基本成型。颁布了《中华人民共和国兵役法》，制定了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等，发布了《复员退役军人安置暂行办法》和《国务院关于安置复员建设军人工作的决议》等政策法规，为做好优抚安置工作提供了可靠的政策依据。正是由于上述三个体系的形成，确保了大批优抚安置对象移交地方、妥善安置。

（二）停滞混乱阶段。即：“文化大革命”的10年。这一阶段，由于受“左”倾错误思想的干扰，主管优抚安置工作的内务部被撤销，各级优抚安置部门受到严重削弱，优抚安置工作基本处于停滞状态。部队数万名伤残战士长期滞留部队，不能退伍安置。退伍军人特别是回农村的退伍军人，生产生活中存在的困难得不到解决，造成他们思想不稳、不断上访。更为突出的是许多优抚政策被歪曲批判，许多优抚对象遭到打击迫害，造成了许多冤假错案。一些著名烈士纪念建筑被损坏，已经建立起来的优抚保障制度遭到破坏，优抚安置工作出现严重混乱的局面。

（三）创新发展阶段。即：“文化大革命”结束至现在的31年。这一阶段，优抚安置工作在各级党委、政府的正确领导、各有关部门的大力支持和军地上下的共同努力下，得到了长足发展，取得了显著成绩。一是政策法规体系进一步完善。围绕拥军优属、优待抚恤、军休安置、退伍安置四大业务，先后颁发了《军人抚恤优待条例》、《革命烈士褒扬条例》、《退伍义务兵安置条例》、《关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》、《全国双拥工作会议纪要》等纲领性文件，制定出台了与之相配套的《优抚对象医疗保障办法》、《关于扶持城镇退役士兵自谋职业优惠政策》等一批政策性文件。据统计，这一时期，制定出台的法规和政策性文件近2000个，目前仍在执行的有700多个。这些政策法规的出台，标志着与市场经济相适应、与国防建设相协调、与法律法规相衔接的拥军优抚安置政策法规体系基本形成。二是优抚安置保障水平进一步提高。中央财政先后14次提高残疾军人抚恤金标准，17次提高烈属定期抚恤金标准和在乡退伍红军老战士生活补助标准，5次提高在乡复员军人的定期定量补助标准，30多次提高军队离退休干部退休费和生活补助补贴标准，从而使优抚安置对象与人民群众一道共享我国经济社会的发展成果。三是各项改革逐步深化。适应国家人事劳动制度改革，实现了以安排工作为主向以自谋职业为主的退役士兵安置模式重大转变；适应国家医疗体制改革，建立了以城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗为主，以医疗补助、医疗优惠、大病补助为辅的优抚对象医疗保障制度；适应国家住房制度改革，建立了优抚对象成本价购买公有住房、减免租金、优先廉价租房政策；适应国家财政体制改革，建立了重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制；适应国家社会管理体制调整，军休干部服务管理社会化改革迈出实质性步伐，国家保障与社会化服务相结合的模式基本建立。四是优抚事业单位建设进一步加强。突出表现为：建设规模不断扩大、发展环境不断优化、竞争能力不断增强、服务质量不断提高、社会效应不断提升，成为优抚安置工作的前沿阵地和基层民政工作的有效载体。目前，全国2457个军队离退休干部服务管理机构，服务军休干部和退休士官15.5万人、无军籍退休退职职工11.4万人；155所优抚医院，收治在院常住优抚对象1.1万余人，年门诊147万人次；1300多所光荣院，集中供养了3.1万余名孤老优抚对象；14000余处烈士纪念建筑物，年接待参观、瞻仰群众8000万人次；343个军供站、军转站，年均保障过往部队食宿200多万人次。

二、优抚安置工作的特点

优抚安置虽然不同时期任务不同，但有着共同的特征。归纳起来，比较鲜明独特的主要有4个：

（一）政治性强，政策保证要求高。这主要取决于其特殊的工作性质和地位作用。一是直接服务于为中国革命和建设做出牺牲贡献的功臣。对他们的优待抚恤和妥善安置是对我国革命和建设历史的尊重；是进行爱国主义、革命传统教育的生动体现；是国家和社会对共和国有功之臣的褒扬与回报。二是直接服务于国防和军队建设。军队是执行政治任务的武装集团，加强军队建设、提高国防能力，是维护国家战略发展机遇期，保证社会主义现代化建设顺利进行的基本前提，是国家赖以存在与和平发展的重要基础。做好优抚安置工作，能够有效解除现役军人的后顾之忧，稳定军心，鼓舞士气，保持部队旺盛的战斗力；能够鼓励广大适龄青年踊跃参军、报效国家；能够增强全民的国防意识和爱国主义精神，积蓄强大的后备力量，增强民族的凝聚力。三是直接关系社会的稳定。目前，全国有优抚安置对象4000多万人，每年还净增几十万甚至上百万人。他们分布在社会的各个领域，由于身份特殊，在维护部队和社会稳定中有着很强的感召力，不论在部队还是地方，都应是巩固我党执政的中坚力量、维护社会稳定的重要基础。做好优抚安置工作，保障好广大优抚安置对象的生活，不仅可以保证他们自身稳定，还可以促进部队和整个社会的稳定。如果他们不稳定，整个社会的稳定就无从谈起。四是直接促进社会的公平。公平正义是社会和谐的基本要求。优抚安置对象有功于国家、有功于人民，应当得到特殊的优待优惠和关怀照顾。但由于历史欠账较多等原因，导致一些优抚安置对象的实际生活水平仍低于当地人民群众的平均生活水平。做好优抚安置工作，是促进社会利益趋衡和公平正义的客观需要。正因为如此，党和政府一直要求把优抚安置工作作为政治任务来对待、完成。而做好这一工作，政策是依据，也是生命。所以，随着形势的发展、法制的健全，这项工作对政策法规的依赖将越来越大、要求将越来越高。

（二）关联性强，协调沟通任务重。优抚安置工作涉及党、政、军多个部门，有中央有基层，有军队有地方，管理对象既涉及人也涉及物。工作中既需要与政府30多个部门紧密联系，又需要与军队10多个部门密切配合。大到政策体系调整，小到粮油调价带来的影响，都需要与有关部门反复沟通协调。而这种沟通协调往往不是为服务对象争取优惠政策，就是为他们要钱要物，难度非常艰巨，任务极其繁重。比如，2004年出台的《关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》，涉及党政军16个部门，协商文稿历时两年多、上百次，各个部门达成一致意见后，文稿会签了三个月，审批了近百天，中间做了大量艰苦细致的协调沟通工作。

（三）特殊性强，服务保障难度大。优抚安置说到底属于社会保障范畴，但与其他社会保障又有着明显的区别。一是服务对象身份比较特殊。绝大多数服务对象带有“军”字号，当过兵、服过役，有的还打过仗，是国家和人民的功臣。对他们的保障水平，必须高于一般的困难群体或弱势群体，应充分体现国家的优待抚恤政策，体现党、政府和人民对革命功臣的特殊关爱。二是服务对象需求呈现多样。服务对象中，有不同时期参战的，有和平建设时期服役的；有退役士兵，有退休军官；有伤病残退役的，有牺牲病故军人的遗属；有集中供养的，有分散供养的；有年老的，有年少的等等，情况多种多样。年老的需要颐养天年，年少的则需要扶持就业，牺牲病故军人的遗属需要保障生活，伤病残的需要医疗保障等等。也就是说不同的对象需要不同的保障内容和方式，这无疑加大了工作难度。三是服务保障环节较为复杂。比如，要接收安置一名重点服务对象，需要经过审定安置计划、落实住房建购经费、办理移交手续、负责住房保障等十几个环节；接收下来后，还要负责落实政治待遇、生活待遇、医疗保障等几十项服务内容；并且，这些对象有的是动态的，有的需要管一段时间，有的需要管一生，本人去世后还要负责遗属的生活和医疗保障等。

（四）矛盾性强，固有问题解决难。长期以来，优抚安置工作本身存在着三对固有矛盾：一是“政治化”与“市场化”的矛盾。优抚安置工作具有很强的政治性，完成政治任务的基本办法就是运用行政手段实现社会资源配置，而市场经济体制要求弱化政府配置资源的能力，强化市场调节功能。完成政治任务往往不计成本、不讲代价，在对优抚安置对象的保障政策上根本做不到这一点。这就使优抚安置工作形成了任务要求上政治化与政策制度保障上市场化的矛盾，而且要求越高，完成任务的矛盾越突出。二是改革中的主体化与边缘化的矛盾。改革有“破”有“立”，优抚安置对象在“破”中是主体，而在“立”中往往被边缘化。因为国家采取的是渐进式的改革，为了降低成本，改革中往往先绕开矛盾焦点，待条件成熟后再逐步深化完善。优抚安置对象分散在社会的各个阶层、各个行业里，只要涉及到人头的改革，都会对他们带来影响。在改变原有的保障机制时，对他们的保障机制被打破，享受的优惠政策失灵。而在制定新的保障机制时，对他们的保障又成为难题，往往被“另行制定”，结果迟迟制定不出来，被“边缘化”了。三是市场经济体制与供给制的矛盾。优抚安置作为政府的职能，在市场经济体制下，各项工作强调与市场经济的发展要求相适应，按市场规律运作。而军队则是高度集中、以供给制为特征的特殊群体。优抚安置作为军队工作的延续，许多工作要按照军队的规定，需要在军队与地方、计划与市场的夹缝中开展。接收安置工作由地方做，却要执行军队的统一政策，工作协调、落实起来十分困难。

三、面临的形势和问题

当前，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，构建社会主义和谐社会成为经济社会发展的新起点，军队做好军事斗争准备的任务艰巨而紧迫。优抚安置工作既面临着前所未有的发展机遇，也迎来了巨大的挑战和压力。

一是新形势对优抚安置工作提出了更高要求。随着国际战略格局的不断变化和世界新军事变革的迅猛发展，军队在维护国家发展战略机遇期、捍卫国家安全、维护祖国统一、保持社会稳定中的使命越来越重要。优抚安置工作直接为军队和国防建设服务，作为军队工作在地方的延续，日益受到党、国家和军队领导的高度重视。在前不久召开的庆祝建军八十周年暨全军英雄模范代表大会上，胡锦涛同志再次强调指出：“各级党委和政府要关心支援军队建设，积极配合军队搞好兵役制度改革、军人转业退伍安置制度改革、后勤保障社会化等工作，积极推进经济、科技、教育、人才等各个领域的军民融合，积极做好拥军优属等各项优抚工作。”去年底，温家宝总理在会见第十二次全国民政会议代表时，将自己喻为最大的民政部长、最直接的民政工作者，强调：“要逐步建立完善退役士兵安置制度，将伤残军人、军烈属等重点优抚对象优先纳入社会保障范围；深入开展群众性拥军活动，巩固和发展军政军民团结。”近几年的政府工作报告和人大、政协的“两会”提案连续对优抚安置工作给予高度关注。地方各级党委、政府也明显加大了对拥军优抚安置工作的力度。这些都为优抚安置工作发展提供了有力保证。

二是和谐社会建设为优抚安置工作发展创造了良好环境。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。为了实现这一战略任务，政府更加注重履行社会管理和公共服务职能，公共财政开始注重对民生领域的投入；地方各级党委、政府及全社会关注民生、关注困难群体和优抚群体的力度不断加大。在这种大环境下，民政工作的地位显著提升，作用更加明显。这对以维护4000万优抚安置对象基本权益为己任的优抚安置工作来说，无疑提供了一个非常难得的发展良机。

三是综合国力增强为优抚安置工作发展提供了物质保障。优抚安置作为一项特殊的社会保障工作，其保障水平有赖于国家经济的发展和综合国力的增强。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的辉煌成就，2006年国内生产总值达到210871亿元。据此预测，我国国内生产总值到2010年可比2000年翻一番。国家经济的持续快速发展、综合国力的空前增强，将为维护优抚安置对象权益提供可靠的物质保障。近年来各级投入逐年增加，去年仅中央财政投入优抚安置事业经费就达220亿元。

四是自身建设加强为优抚安置工作发展奠定了坚实基础。经过多年不断积累，优抚安置工作的各项基础建设有了长足发展。在理论创新上，逐步形成了一套成熟的工作经验和政策理论；在制度建设上，基本形成了与市场经济相适应、与国防建设相协调、与国家法律相衔接的政策法规体系；在工作机制上，运行模式进一步理顺，逐步形成了军队地方互动、上下左右联动的良好格局。自身建设的进一步加强，为优抚安置工作创新发展打下坚实的基础。

当前优抚安置也存在着许多问题和困难

1.退役士兵安置难的问题日趋突出。随着社会主义市场经济体制的建立和各项改革的深化，现行的指令性安排工作、经费保障负担不均、城乡有别的安置制度，已不适应市场经济发展的要求。一是指令性安排工作难以落实。由于市场在人力资源配置上的作用不断增强，政府调控能力相对减弱，指令性安置任务越来越难以完成。二是自谋职业补助经费难以兑现。城镇退役士兵自谋职业一次性经济补助由地方政府承担，加剧了国防负担的不均衡，特别是安置任务重和经济欠发达的地区，落实的压力和难度更大。三是城乡有别安置难以为继。按照户籍性质区分安置政策，造成了城乡退役士兵同为国家公民、同尽兵役义务，安置待遇却不同，既有失于公平公正，也与社会发展趋势不相适应。这些问题，困扰着各级政府的工作，损害了部分退役士兵的合法权益，甚至影响了军队建设和社会稳定，引起了各级领导的高度关注和社会各界的普遍反映，迫切需要调整改革。

2.优抚保障标准依然落后于国家经济发展水平。尽管近年来中央和地方各级财政连续加大对优抚安置事业的投入，抚恤补助标准有了很大提高，但总的来看，政府财政投入仍然不足，目前各项保障仍未达到规定的标准，优抚安置保障水平总体处于较低的层次。用2007年8月1日新标准来比较，抚恤金最高的一级伤残军人年抚恤金为18900元，比去年全国城镇在岗职工年均工资21001元低了200多元，其他重点优抚对象的定期抚恤金则低的更多。

3.医疗难仍是困扰优抚对象生活的最大难题。国家对重点优抚对象医疗保障的现行政策是保险加补助。即：区分不同优抚对象分别纳入城镇职工基本医疗保险体系、城镇居民基本医疗保险体系、农村新型合作医疗保险体系，在此基础上，给予适当的医疗补助或医疗救助。应当说，这一政策与一般群体相比是有所优惠，但就重点优抚对象而言，医疗难问题仍然比较突出，许多家庭往往因病致贫、因病返贫。究其原因：一是医疗保障金难筹集。特别是企业效益不好和破产企业，不愿或无力为残疾军人交纳医疗保障金。二是医疗自费部分难支付。他们即使参加了相应医疗保险体系，但自费的比例和项目较多，本人负担很重。三是医疗减免政策难落实。医疗体制改革后，过去对优抚对象的许多优先减免制度基本难以兑现。四是医疗需求过大难保障。优抚对象自身的条件与正常人不同，普遍年老多病，婚姻质量较差，有缺陷子女多，医疗需求和开支大大超过社会普通人群。

4.复员退伍军人上访问题短期内难以根本解决。2005年以来，部分复员退伍军人大规模、跨地区、赴省进京上访事件连续不断，严重牵扯了各级领导的精力，干扰了各级政府的正常工作，影响了社会稳定。处理这一问题，压力大、难度大。各级克服种种困难，做了大量扎实具体的工作，使这一难题得到较好缓解。尤其在今年“八一”前夕，经党中央、国务院批准，国家有关部门研究出台了提高优抚对象抚恤补助标准、给予部分参加作战和核试验军队退役人员生活补助、完善优抚对象医疗保障以及部分军队退役人员再就业、住房、社会保险接续等方面的5个政策性文件，对进一步做好优抚对象和军队退役人员有关工作，起到了十分重要的促进和保证作用。但是，复员退伍军人上访问题，是经济社会发展到一定时期社会矛盾凸显的具体体现，解决这些问题是一项长期的任务，还需要一个艰辛的过程。今后相当一个时期，应对和处理复员退伍军人上访问题，依然任务艰巨、责任重大。

四、创新发展的思路

从总体上看，通过对当前形势的把握，对其内在特点及问题的认识，对过去工作的总结升华，进一步推动优抚安置工作创新发展的认识逐步统一、思路渐趋清晰。这就是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统揽，以促进社会和谐为主线，以服务军事斗争准备为牵引，以落实国家近年出台的一系列优抚安置政策为抓手，通过调整完善政策法规体系，建立健全服务管理保障制度，逐步形成“优待优惠原则得以充分体现、保障水平与经济社会发展协调推进”的新格局，更好地为优抚安置群体服务，为军队和国防建设服务，为国家改革发展稳定大局服务。

从优抚工作来看，当前和今后一个时期应着力推进三项建设：一是完善优抚政策法规体系。本着“落实已有的、完善不足的、填补空白的”的原则，采取上下结合、军地联合、部门合作的办法，制定与《军人抚恤优待条例》相关的配套政策，加快依法优抚的进程。尤其是针对重点优抚对象医疗难问题，继续按照政府补助与个人负担、普遍保障与重点保障、优抚医疗保障与社会医疗保障、政策照顾与大病救助相结合的思路，争取各级财政加大投入，逐步建立充分体现优待优惠的优抚医疗保障制度。二是构建多元优抚保障模式。进一步强化政府保障主体责任，巩固和扩大建立重点优抚对象抚恤补助、生活待遇、医疗补助标准自然增长机制的成果：积极争取有关部门支持，增加优抚投入，提供优惠政策，落实相关待遇：加大协调力度，切实把不同类型优抚对象的生活、医疗、住房保障优先优惠纳入相应的社会保障体系；充分利用社会各种有益资源，创建拥军优属基金会，深入开展拥军优属活动，动员和组织社会力量献爱心、办实事，努力形成政府主导、部门协作、社会参与的优抚保障新格局，更好地保障广大优抚对象与全国人民一道，随着我国经济快速发展和社会不断进步而实现小康目标。三是推进优抚事业单位可持续发展。围绕构建集社会效益与经济效益、自我发展与借助外援、褒扬功能与教育功能于一体的运行机制，在强化服务宗旨、发挥主体功能的基础上，把优抚事业单位纳入政府公共服务平台，融入社区建设之中，扩大服务功能，拓展服务内容，科学配置和整合资源，最大限度地发挥规模效益，增强全面、协调、可持续发展能力。优抚医院应坚持向特色和专科方向发展，通过改善人才结构、更新设施设备、提高科技含量、深化内部管理，不断增强竞争力。光荣院应本着社会效益与经济效益协调一致的原则，继续以维护和保障孤老优抚对象生活权益为重点，积极向社会延伸和拓展，切实提高自我发展能力。烈士纪念建筑物保护单位应强化“褒扬烈士、教育群众”的基本功能，加大建设、管理和开发力度，努力使之成为学习历史知识、了解革命传统、增强爱国情感、培育民族精神的重要阵地。

从军休工作来看，应紧紧围绕贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》（中办发[2004]2号），落实“两个待遇”，实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”目标，扎实推进“三个转变”：一是在接收安置方面，实行按批次接收安置向按年度接收安置转变。第一至五批军休干部移交安置是5年左右审报一批安置建房计划，军休干部要八九年时间才能交接完成。今后进一步完善按年度审定安置去向，安排住房补贴，编制并下达安置计划及经费预算，以加快安置进度。二是在服务管理方面，实行由封闭型向开放型转变。由于军休干部建房方式改变，继续实行独立封闭的干休所服务管理模式已难以为继。在继续做好已有干休所服务管理的同时，对分散建房和购买商品房的安置点，采取建立服务管理中心的方式，实行开放式服务管理。尤其要着力推进服务管理的社会化，充分利用社会、社区养老、医疗、康复、文娱、健身等资源，丰富军休干部的服务内容，让他们更好地分享改革开放的成果。三是在医疗救助方面，实行由公费医疗向多层次的医疗保障转变。今后军休干部及其遗属的医疗保障，要体现属地管理的原则，建立多层次的保障办法。军队离休干部享受安置地国家机关离休干部同等医疗待遇；军休退伍干部比照安置地国家机关退休公务员参加城镇职工基本医疗保险，享受同职级医疗补助。

从退伍工作来看，应坚持以改革为突破口，加快修改《兵役法》，及早出台《退役士兵安置改革方案》，尽快制定《退役士兵安置条例》，实现“四个转变”：一是缩小由政府安排工作范围，实现由普遍安置向重点安置的转变。将现行由政府安排工作的对象（城镇籍士兵、服现役满10年士官等，每年约30多万人），压减为退出现役的服役满12年以上的士官、获个人二等功或战时三等功以上奖励的士兵、因战致残的五级至八级残疾士兵、烈士子女士兵（每年约5万人），可选择由政府安排工作，也可选择自主就业，领取退役金，享受国家扶持就业优惠政策。二是建立士兵退役金制度，实现自谋职业补助经费由地方政府保障为主向中央财政保障为主的转变。对符合第一条条件并选择由政府安排工作之外的所有退役士兵，均按规定标准由中央财政保障、军队统一发给一次性退役金。地方政府视情给予一次性经济补助。三是建立城乡一体化安置制度，实现城乡有别模式向城乡一致模式的转变。将现行区分城镇、农村两种不同安置形式的做法，改为同为国家公民、同尽兵役义务、享受同等安置待遇。四是完善退役士兵优惠政策，实现享受优惠政策范围由个别、零散向普遍、全面的转变。除将现行城镇退役士兵自谋职业享受的就业服务、技能培训、学历教育、个体经营、税收贷款、社会保险、户籍管理等优惠政策，扩大到所有自主就业的退役士兵外，还应在优惠幅度和内容拓宽上有所突破。在技能培训方面，进一步强化政府对退役士兵职业技能培训的职能；在学历教育方面，加大在校大学生士兵退役后复学减免学费的力度，加大退役士兵免试进入中等或高等职业学校学习的力度，加大报考全日制普通高等学校、参加成人高等教育考试享受加分优惠的力度。在社会保险方面，进一步重申退役士兵军龄视同社会保险缴费年限的规定，确保士兵退役后按照有关规定参加和接续基本养老、基本医疗和失业保险。在安置落户方面，逐步放宽退役士兵落户条件，等等。如这一改革能够获得批准，可有效缓解退役士兵安置面临的突出矛盾，体现对退役士兵多方面的优待，实现退役安置与服役表现的有机结合，基本形成与市场经济要求相适应的“自主就业、经济补偿、重点安置、政策优惠、城乡一体”的多形式多渠道安置制度体系。