邵氏电影长辈:以史为鉴 与时俱进

以史为鉴 与时俱进

------——我国环境资源立法发展历程引发的思考(上)

发表时间： 2009-6-25    信息来源：中国环境报

    人类共同面临的环境污染和资源短缺，已经成为威胁人类生存与发展的基本问题。世界各国在积极寻求各种解决问题路径的过程中，逐渐达到共识，认为最为积极有效的手段是将各种措施规范化，以法律形式制度化，这就是环境资源立法的渊源。换言之，环境资源立法是在一定社会制度下，为解决人类社会发展过程中出现的环境问题而产生和发展起来的，与特定时期面临的环境问题和社会制度、文化背景有着密切的联系。 
　　
古代:世界上环境资源立法的雏形 
　　“天人合一”，作为我国古代朴素的生态伦理思想，影响着人们对自然资源开发与保护活动。我国早在公元前2100年～公元前1600年的夏朝时期，就出现有关环境保护的法律规定。据《逸周书·大聚》记载，夏朝时期规定“春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”。《韩非子·内储说》上载:“殷之法，刑弃灰于街者。”西周时期《伐崇令》规定:“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。” 
　　在“天人合一”思想的指导下，我国古代人类社会在处理人与自然之间的关系问题上，出现了一些保护自然环境的论述和零散的保护自然环境的法律规范，作为特定社会制度条件下的产物是十分可贵的。 
　　
近代:环境资源立法整体上滞后于西方国家 
　　1840年鸦片战争后，由于战乱频繁，政局不稳，执政者不重视环境资源保护，我国环境资源立法工作缓慢发展甚至出现阶段性停滞。中华民国政府曾先后颁布过一些保护环境和自然资源的法律。中国共产党领导下的苏区、抗日革命根据地和解放区的革命政权在战争年代也制定了一些环境资源法律法规，如《中华苏维埃共和国土地法》(1931年)、《晋察冀边区保护公私林木办法》(1939年)、《陕甘宁边区森林保护条例》(1941年)等。 
　　在这个时期，由于我国长期处于经济、社会和科学不发达的状态，缺乏现代环境资源保护赖以发展的必要条件，导致环境资源立法滞后，仅有的法律制度也没有得到有效实施，立法进程远远落后于世界发展水平。 
　　
现代:基本形成了有法可依的环境资源法律体系 
　　新中国成立初期，我国经济方面的首要任务是恢复经济特别是农业经济，这一时期的环境资源立法较多的是自然资源保护方面的，制定了一系列有关保护森林、保护土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等法规和规范性文件，如《国家建设征用土地办法》(1953年)、《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》(1953年)、《矿产资源保护试行条例》(1956年)、《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》(1956年)、《水土保持暂行纲要》(1957年)等。 
　　进入20世纪70年代，工业发达国家不断出现震惊世界的公害事件，惨痛的教训使我国也认识到控制污染的重要性。1973年，我国召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。会议拟定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，并随后由国务院发布实施。环境保护工作迈出了关键的一步，我国环境资源立法进入新的发展阶段。 
　　1978年通过的《宪法》在“总纲”中规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这是我国首次将环境保护工作列入国家根本大法，为我国的环境保护和环境立法提供了宪法基础。 
　　1979年9月13日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》，我国第一部环境法律问世。这部法律规定了各地建立环境保护的管理机构和环境影响评价、“三同时”制度等，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。 
　　1982年颁布的《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定将环境的对象予以扩大，同时还增加了一些合理开发利用自然资源的条款。 
　　随后，在环境污染防治方面，国家制定了《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大气污染防治法》(1987年)等。在自然资源管理和保护方面，制定了《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《渔业法》(1985年)、《土地法》(1985年)、《水法》(1988年)和《野生动物保护法》(1989年)。此外，在国家一些重要的民事、行政和诉讼等基本法律及有关企业的立法中也规定了一些环境保护的内容。 
　　1989年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》，确立了我国环境保护的基本原则和基本制度，包括环境与经济、社会协调发展原则，环境保护公众参与原则，环境保护预防为主、防治结合原则，环境治理污染者负担原则；规定了环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度、环境影响评价制度、清洁生产制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度以及限期治理制度。 
　　1992年6月，联合国环境与发展大会提出并通过了全球的可持续发展战略，要求“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例”。1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，要求建立保障可持续发展战略实施的环境资源法律制度。我国在继续加快制定新的环境资源法律、法规的同时，开始对原有的环境资源法律、法规进行整理、修改和完善。从总体上看，这次立法高潮主要是对原有法律的修改、补充，重点在于加强对环境资源的行政管理。同时，地方环境资源立法有所加强，成为我国环境资源立法的有机组成部分。 
　　2003年科学发展观的提出，为我国环境资源立法工作注入了新的活力。全国人大常务委员会再次修改了《固体废物污染环境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年)，制定了《可再生能源法》(2005年)、《循环经济促进法》(2008年)。同时，针对气候变暖等全球性环境问题，加入了多项有关环境与发展的国际公约，并继续积极参与有关可持续发展的国际立法。 
　　当前，围绕我国特色社会主义法律体系建设和生态文明建设的要求，《土地管理法》(修改)、《矿产资源法》(修改)、《大气污染防治法》(修改)、《森林法》(修改)和自然区保护、海岛保护相关法律的起草修订工作，已经列入十一届全国人大立法规划。《环境保护法》的修改作为十一届全国人大常委会根据情况安排的立法项目，其研究论证工作已全面展开。 
　　这一时期，环境资源立法成为我国环境保护工作的重要支柱和保障，成为我国社会主义法律体系中新兴的、发展迅速的一个有机组成部分。可持续发展、科学发展观成为环境资源立法的指导思想。在科学发展观思想的指引下，我国社会主义法律、政策以及相关的制度和体制正在向全面保障可持续发展战略实施方面发生变革。环境资源立法越来越多地采用经济手段和市场机制，法律手段的综合性加强，运用行政管理、宏观调控和市场经济机制相结合的办法，建立更严格的环境资源保护、利用和管理制度。环境资源立法的全球性、趋同化更为明显，地方环境资源立法发展迅速，发挥了较好的作用。　 

    我国环境资源立法从无到有、从简单到复杂、从单一到系统、从国内环境资源问题到国际环境合作，到目前已经初步形成了以《宪法》中环境资源相关条款为依据，以《环境保护法》为基础，以单行环境资源法律为保障，以部门法律规定和地方性环境资源法规为配套，以国际环境资源保护条约为辅助，覆盖污染防治、生态保护、资源管理等领域，形成了一系列法律、法规制度，为建设资源节约型、环境友好型社会奠定了必要的法律基础和法制保障。
　　
回顾我国环境资源立法走过的历程，总结取得的成果和经验教训，引发了以下几点思考:
　　环境资源立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，坚持中国特色是我国环境资源立法的根本
　　法律体系是指一个国家的全部法律规范按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成有机联系的统一整体。
　　中国的法律体系是中国特色社会主义法律体系，它包括法律规范和法律制度，必然要求以体现人民共同意志、保障人民当家做主、维护人民根本利益为本质特征，这是社会主义法律体系与资本主义法律体系的本质区别。在中国特色社会主义法律体系建设中，首先必须始终坚持正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，体现它的中国特色社会主义性质。
　　作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，中国环境资源立法也必须走中国特色之路，在立法工作中必须坚持以下原则:坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，服从、服务于党和国家工作大局，从法律上保证党和国家环境发展战略部署和重大决策的贯彻执行，保证生态文明建设和两型社会建设的贯彻实施；坚持以人为本，以改善民生、改善人居环境、保障人民生产生活环境安全为目的，加强重点环境资源问题立法，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的环境资源问题，从法律制度上保障各种环境资源问题的有法可依；坚持人与自然和谐相处，建立健全可持续发展体制机制，促进形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，建设生态文明，实现经济社会永续发展；坚持法律制度协调统一。
　　
环境资源立法必须立足于中国当前社会经济发展的实际，立足于中国面临的环境资源问题
　　中国的环境资源法律要解决的是中国的环境问题，因此必须从中国国情出发。要把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为立法基础。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕发展这个第一要务。我国当前经济社会发展呈现出新的阶段性特征，经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，长期形成的结构性矛盾和粗放型发展方式尚未根本改变，城乡、区域差距不断扩大。
　　在环境资源立法中，必须深刻认识到我国仍处于社会主义初级阶段，要符合国情，要坚持全国“一盘棋”的基本思想，要与各地区的经济发展水平、市场经济发育程度、技术水平和能力的实际差异相结合。环境资源基本法律的制定要具有指导地方环境资源立法的可操作性，增强立法的现实性、针对性、有效性。
　　当前，我国提出建设资源节约型、环境友好型社会的要求，围绕节约资源和减少污染物排放，加强威胁人民身体健康、社会经济发展等关键性问题的立法研究，开展重点领域环境资源立法。通过立法后评估，发现法律制度中的突出问题，做好相关法律制度修订工作，使法律制度更加符合我国的客观实际情况，推动实施效果更加明显。认真研究目前经济危机和经济复苏可能带来的环境安全问题，认真分析环境资源问题面临的机遇和挑战，从立法上采取防范措施，主动应对。
　　同时，环境资源立法要研究借鉴人类文明的有益成果，力求古为今用、洋为中用。对国外先进的立法经验尤其是立法技术，我们应该积极借鉴和学习。但是，中国的环境资源立法是在中国的土壤中孕育、成长起来的，必须符合中国的国情和环境资源实际，对待外国的立法经验，我们不能照搬照抄，不能简单化地按照外国的法律体系来套。
　　
环境资源立法必须与人类社会文明建设协调一致、统一发展
　　文明尤其是现代物质文明的高度发达，使环境问题的存在成为客观事实，当这种客观事实严重危及人类社会生存和发展时，作为人类社会制度的延续，作为人类文化的延续，环境资源立法的产生成为必然。
　　由于环境问题认识的主观建构性，使环境资源立法的文化背景更加重要。从指导思想来看，中国环境保护实现了从朴素环境保护思想，到科学保护思想、科学发展观和生态整体观的转变；从立法价值目的来看，实现了维护统治阶级利益、重视经济效益，到强调生态整体效益的转变。
　　人类社会是经济、政治、文化和生态四大形态的有机统一体。生态文明理念下的物质文明，将致力于消除经济活动对大自然自身稳定与和谐构成的威胁，逐步形成与生态相协调的生产、生活与消费方式；生态文明下的精神文明，更提倡尊重自然、认知自然价值，建立人自身全面发展的文化与氛围，从而转移人们对物欲的过分强调与关注；生态文明下的政治文明，尊重利益和需求多元化，注重平衡各种关系，避免由于资源分配不公、人或人群的斗争以及权力的滥用而造成对生态的破坏。
　　环境资源立法是对生态文明建设中的环境保护和资源利用规则、制度的法制化，环境资源立法的发展，正是在物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的进步和发展中逐步发展壮大起来的。
　　
环境资源立法应该在经济发展中与时俱进，逐步得以完善
　　经济基础决定上层建筑，法律制度属于上层建筑，归根到底，法律是能动地反映经济基础并为其服务的。环境问题是在经济发展中出现，环境资源立法是为解决环境资源问题而建立的，因此，环境资源立法也只能在经济发展中逐步得以发展和完善，环境资源立法不能急于求成，应循序渐进，注重实效。
　　人类活动没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的，而不是静止的、封闭的、固定的。同一社会关系和同一社会主体，因不同法律调整时，由于立法目的和调整方式等的不同，加之立法中的技术性因素，难免使法律与法律、法律与法规、行政法规与地方性法规之间产生矛盾与冲突。因此，环境资源立法中的矛盾与冲突是难免的。
　　但法制的本质特征要求内在统一，消除这种矛盾和冲突，是环境资源立法工作的主要任务。而且环境资源立法是一项复杂的系统工程，法律、法规的完善不可能一蹴而就，是一个循序渐进的过程。在环境资源立法中，既要注重立法数量又要注重立法质量。坚持新法制定、旧法修改、法律清理3项工作并重，对现有环境资源立法进行全面系统的调整，使环境资源法律、法规逐步系统化、协调化和科学化。
　　
中国环境资源立法应在全球的视野下，展示负责任大国的形象，推动全球环境保护的发展
　　从国际环境保护方面看，中国是一支积极力量。中国积极参与并促成了国际上许多重大活动的成功，如1992年的里约热内卢联合国环发大会、2002年的约翰内斯堡可持续发展高峰会议、1997年的《京都议定书》以及许多协定、条约等等。在双边环境保护合作方面，中国也签署了多个双边、多边合作协定。
　　中国在国际环境保护上是一个负责任的大国，也是一个最富有合作精神的国家。中国承担环境责任将更多地考虑中国发展阶段的现实，有区分地承担责任，面对严峻的国际资源环境形势，中国将“天人合一”理念融入现代环境资源保护工作中，走新型的生态文明发展道路，并积极推动世界环境保护事业的发展。　

(作者:薛惠锋:全国人大环境与资源保护委员会法案室/张强:西安理工大学管理学院)