邓布利多:农民工"市民化":中国"穷二代"致富成本有多高？

2011年03月31日 07:44
来源：人民网 作者：刘志强

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越来越多长期在城市务工的农民工，希望能够真正融入城市，享有和城市市民一样

“十二五”规划提出，要稳步推进农业转移人口转为城镇居民，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。

农民工是当代中国社会的一个特殊群体，他们为城市建设、经济发展做出了巨大贡献。但是他们中的大多数人，仍然工作繁重、居无定所、缺少保障、生活艰辛。他们在打工的城市里，往往只是“二等公民”。

如今，越来越多的农民工、尤其是新生代农民工希望能留在城市，也逐渐具备了留在城市的条件。农民工“市民化”是现阶段我国推进城市化的重要任务。让那些已经在城市长期就业和居住的农民工及其家庭成员真正融入所在城市，平等地享有现有城市市民享有的公共服务和政治权利，需要政府从多方面投入。在这一过程中，究竟需要投入多少公共成本，这个成本是否可以承受，怎样分担？记者进行了调查采访。

⒈农民工变市民关键不在于户口，而是同等待遇

4月中旬，重庆市首个集中建设的公共租赁房小区“民心佳园”将正式建成入住。45岁的农民工熊建明即将成为第一批入住的成员，他幸运的在公租房摇号中选到了民心佳园最大的80平方米、三居室的户型，这样，夫妻俩和两个孩子都可以住进来，连儿子结婚的房间都有了。

老家在重庆忠县的熊建明12年前就来到重庆打工，妻子和两个孩子也早早来到重庆。孩子在重庆上学、毕业，如今一家人都在重庆打工，每月总收入有4000多元。这套公租房月租金约为900元，熊建明觉得可以承受。能住进这套崭新的公租房，一家人也算在城市里真正稳定下来了。

在大多数城市，发展公共租赁房仍把户口作为重要的准入条件，对大多数农民工而言，除了少数企业建设的公租房以外，很难纳入公租房保障范围。但在重庆则不同，尽管公租房也是刚刚起步，但已经对农民工敞开大门，凡在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的农民工，无论是否是重庆户籍，都可以申请公租房，并且不设收入限制。

熊建明的户口还在农村，对于将来会不会回到农村，他还不确定。“但我的两个孩子在城市里长大，肯定会留在城市，他们有了条件就会转户口。”熊建明说，“对我和妻子来说，能在城里有个稳定的房子，有份稳定的工作，企业给交养老金，其实和城市人也没有太大差别，户口不那么重要。”

安居乐业是每个人的生活理想。对背井离乡的农民工而言，在城市安居乐业的愿望尽管有些遥远，但同样十分迫切。

据重庆市国土房管局住房保障办有关负责人介绍，截至2月底，在申请公租房的2.2万户居民中，农民工有4000多户，约占20%。 也只有在这种宽松的条件下，熊建明这样没有户口的农民工，才能住上公租房，真正在城市里安居乐业。

除了向农民工敞开公租房大门，帮助农民工安居，从去年8月起，重庆启动城乡户籍制度改革，允许有条件的农民工及新生代农民工群体转为城镇居民。不过，转户口不是目的。“农民工变市民，绝不仅仅是转了户口就行，更重要的是消除附着在户籍上的城乡差异。”重庆市发改委改革试点处处长陈继红告诉记者，农民转户进城后，还要让他们穿上就业、社保、住房、教育、医疗这“五件衣服”，与城镇居民享有同等待遇。对政府的公共财政而言，农民工市民化的成本，主要就是让农民工穿上这“五件衣服”的成本。

⒉农民工真正市民化，人均成本通常不会超过10万元

那么，要让农民工穿上这几件“衣服”，能在城市安居乐业，变成真正的市民，到底要花多少钱？

目前，对于农民工市民化究竟需要支付多少成本，有很多看法。住房城乡建设部2006年所做的调研显示，每新增一个城市人口需要增加的市政公用设施配套费，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元。云南大学发展研究院2009年所做的相关调研显示，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区约为6万元与5万元。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》则认为，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。

国务院发展研究中心相关课题组近期对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的农民工市民化成本进行了详细的调研和测算。细看这几项成本，首先是跟随农民工进城打工的子女的教育成本。目前许多城市已经对农民工子女在城市学校接受义务教育敞开了大门，公共财政对义务教育的投入，在小学和中学阶段有所差别。如嘉兴市小学生约为每人每年5000元，中学生约为8000元。随着入学的农民工子女数量增加，一些城市还要新建学校，支出就更大。

医疗成本，参加城镇企业职工医疗保险的农民工或本地职工，一般由单位和个人按照工资的8%提取保险基金，政府没有补助，因此不需要增加成本。但一些城市为提高保障水平，推出一些新的保障项目，政府会进行相应的补助。

养老保险，如果农民工参加职工基本养老保险，当前政府并不需要增加成本。但在目前我国的养老金制度下，长期看，在职工退休开始领取养老金以后，政府很可能需要进行补贴。对于农民工市民化，还可能产生另一个重要缺口，即农民工平均收入低于社会平均工资水平，在计算养老金时，对于较低收入的人群有一定照顾，这将使农民工的养老金水平大于其本人缴纳的统筹部分，从而产生养老金亏空。对于农民工市民化，这就有可能产生另一个资金缺口。

此外，农民工市民化，政府需要支出的还有低保等其他社会保障支出、城市管理费用及保障性住房支出等。国务院发展研究中心经过调研和粗略测算，重庆、嘉兴、武汉、郑州4个城市，农民工市民化的人均成本在7.7万元到8.5万元之间，差别不太大。

农民工市民化的成本中，子女教育、保障性住房等是需要政府短期内支出的，约为2.4万元，占1/3左右。远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，约占一半。而其他各项社会保障，如低保、医疗救助、社会管理费用等支出，则将从农民工成为市民开始，持续很长甚至农民工一生的时间，平均每年约为560元。

⒊市民化成本并非高不可攀，长期在城市稳定就业的农民工市民化新增成本更低

农民工的市民化肯定是一个循序渐进的过程。不少专家提出，应当结合“十二五”规划，从现在起用大约10年时间，先使具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员逐步转为市民。

我国2亿多农民工，如果以目前人均8万元左右的市民化成本计算，未来10年，平均每年要投入约1.6万亿元。这个成本，是否高不可攀？

“我们对重庆农民工市民化的成本进行过详细的测算，到2020年完成1000万农民工变成市民的成本是可以承担的。”重庆市发改委陈继红表示，农民工市民化所需要享受的公共服务，有一部分已经在提供，比如子女上学等。而养老保险等远期成本，要在农民工年满60岁以后支付，并不需要当期支付，并不增加当前的负担。此外，医疗、养老等社会保险，企业和个人都会承担一部分，成本得以分摊，政府需要投入的并不太多。

国务院发展研究中心的上述报告也认为，由于目前农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的成本是比较小的。比如，在多数城市，农民工随迁子女已经基本享受了义务教育，其中大多数也已经在公立学校上学。新增农民工子女并不需要新建大量学校，因此增加的成本并不多。

在所调研的城市，农民工都可以参加企业职工基本养老保险，并有可能在退休后需要政府补贴。这部分农民工即便不市民化，政府仍然需要支出这部分补贴，因此从全国看，政府的支出没有大的区别。

许多农民工已经在城市生活工作了很长时间，各项城市基础设施和管理服务已经考虑到农民工存在的事实，因此农民工市民化以后需要新增的成本也较为有限。

有关专家指出，如果不考虑远期养老保险支出，农民工市民化过程中短期支付的一次性成本绝对是长期打工的所在城市能够接受的。只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范，政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进城，让农民工也更好的享受经济发展的成果。而且，这种成本完全可以由各级政府承担起来，而不是由农民的土地来交换。

《中国发展报告2010》的主要作者、国家发改委秘书长杨伟民建议，农民工市民化的成本需要由中央政府、地方政府和市场来共同分担。中央政府可以通过财政的转移支付分担一部分，主要用于支付农民工市民化的教育、医疗和社会保障支出。地方政府通过财政配套承担一部分，主要用于支付农民工市民化的廉租房等住房成本支出。剩余的资金可以通过市场解决，在具体的资金筹措上，由于农民工市民化的资金投入多属于一次性投入，因此可以考虑通过发行债券的方式筹措资金。