遵义医学院在线咨询:当前反腐败面临的五大挑战-国家预防腐败局

当前反腐败面临的五大挑战

　　挑战一：如何监督公共权力与私有资本的结合

　　国家公共权力与社会私有资本结合逐渐成为腐败的主要形式。这种新型腐败，可以称为非传统腐败。

　　国家公共权力与社会私有资本结合产生的非传统腐败是一种“权钱合作”型腐败。在这里，代表“权”的一方与代表“钱”的一方不是简单地进行交易，而是双方都将各自所拥有的资源作为“生产要素”投入“生产过程”，并共同获取“投资回报”。这种腐败的“生产过程”，既可以是真正的产品生产过程，也可以是某种利益的“瓜分过程”。这种非传统腐败既可以产生于实体经济实施的过程之中，如可以在开发区建设、土地批租、城市扩建以及高速公路、机场、铁路、水利工程等大型基础设施建设过程之中产生，也可以产生于非实体经济实施的过程中，如它既可以在投资领域中的股票、债券、期货等交易中产生，也可以在行政许可、资格认证等领域中产生，甚至还可以产生于非经济过程，如可以在教育、科学技术、文化、体育、医疗卫生、社会保障、决策咨询等领域中产生。非传统腐败主要有三种类型：“一种是‘非法双赢’，典型例子是小煤窑，我们不难发现有不少地方干部参股；另一种是‘合法暴利’，例如平安保险老总的天价高薪，而古井集团老总也采取相同办法，那么他的行为则是完全合法的。还有一种腐败是‘自我实现’，有些地方官员为自己利益而改变城市规划来牟利。”同时，由于这种非传统腐败还具有隐蔽性，它主要发生在政府行为的内部过程中，一般社会成员无从了解，所以非传统腐败能为人们所容忍，再加上这种腐败形式可以带来巨大的利益，因此日渐成为腐败的主流形式。由此看来，如何预防与治理非传统腐败，成为当前反腐败工作面临的主要挑战之一。

　　在非传统腐败发生的过程中，公共权力为私有资本打通运营障碍，私有资本在国家公共权力的保护下在非正规的渠道内不断增值，最后两者按照“出资比例”共同瓜分所得利益。两者之所以可以结合需要两个条件：一是公共权力的使用缺乏精确的限制；二是两者的结合所带来的巨大利益对双方都具有无比强大的诱惑力。然而，这并不意味着公共权力不能与资本结合。资本有两种：一种是私有资本，一种是公共资本；因此，权力和资本结合有两种：一种是权力与私有资本的结合，一种是权力与公共资本的结合。我们要打击权力与私有资本的结合，尤其是要打击那些利用权力与私有资本的结合，为个人牟取私利的腐败行为。但是，限制权力与私有资本的结合并非易事，单纯的制度设计也不能完全堵死两者结合的途径，这的确对当前腐败的治理工作提出了一个难题。

　　挑战二：如何有效治理公务腐败

　　公务腐败的主要表现之一是炫耀性腐败。“所谓炫耀性政治行为是指人们以炫耀权力为方式，以满足虚荣心为目的而进行的各种政治行为。”

　　当前，炫耀性腐败主要有五种类型：一是公款炫耀性消费腐败；二是形象工程腐败；三是会议腐败；四是仪式腐败；五是官员“霸占”媒体的腐败。“当前炫耀性腐败主要有以下三个特点：

　　一是炫耀性腐败行为的常规化。即炫耀性腐败行为已经成为公共部门和公职人员约定俗成的行为方式，成为日常政治行为的惯例；比如公款消费方面，上级到下级单位视察，下级官员举办盛大的欢迎仪式，让上级官员违规入住超规格房间、吃喝方面奢侈无比等。

　　二是炫耀性腐败行为的非隐蔽性。提到腐败行为，自然会让人想到偷偷摸摸的权钱交易和各种见不得人的不法行为，而炫耀性腐败行为的一个显著特征是‘炫耀性’。行为主体在这种腐败行为中并没有获取物质利益，其腐败动机不外是为了追求一种表面的荣光。行为主体滥用职权获取的不当利益更多地表现为虚荣心的满足。

　　三是炫耀性腐败行为具有灰色性。官员和一般民众对炫耀性腐败行为的看法存在争议性。樊红敏在对河南县处级官员的调查中发现：他们则普遍认为：“‘吃喝又不犯罪’，炫耀性腐败行为如会议腐败、形象工程腐败包括仪式腐败、霸占媒体行为等都是‘为了工作需要’、‘又没有从别人那里往自己兜里装东西’、‘没有触犯法律’，也有一些基层官员认为‘工作压力很大，没有得过什么好处，无非是吃点、喝点’——可以理解，等等”

　　公务腐败是一种“没有贿赂”的腐败行为。近年来，某些公职人员认为，只要不涉及收受“利益”，即使在执行公务时不依照规章办事也是不会受到法律制裁的。于是，某些人开始在公务活动中大肆挥霍、吃喝，大讲排场、大讲待遇，甚至在执行公务时出现玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊等行为。在这种公务腐败中，相关官员由于没有收受所谓的“私人利益”，因而觉得理直气壮、有恃无恐，但是这种公务腐败的受害者却是公共财政，而公共财政的主要来源——税收却是老百姓的血汗钱。因此，公务腐败间接地给人民的利益带来了巨大的损害。总之，公务腐败导致公共资源的巨大浪费，同时也降低了公众对政府的信任程度，削弱了政府的合法性，严重损害了党和政府的形象，恶化了党群、干群关系，助长了官员以及整个社会的奢靡之风。从理论角度来看，公务腐败的生成逻辑以及对公务腐败的治理等问题是有待进一步探讨的重大问题。从实践上来看，如何对公务腐败进行标本兼治，也是当下面临的一个艰巨而迫切的任务。

　　挑战三：如何防止共谋性腐败

　　所谓共谋性腐败是指，原存在于体制内的腐败监督和治理部门与其他部门沆瀣一气，对外共同牟取非法利益的现象，其主要表现是腐败窝案、串案、案中案等案件不断增多。共谋性腐败产生的原因主要是由于体制外监督的弱化。当体制外力量无法渗透进入体制内对其各方面权力的运作进行有效的监督时，原有的体制内权力互相制衡的双方或多方利益主体就容易产生共谋行为，共同对利益进行瓜分。而原有体制内的监察部门就转化为腐败的保护伞，从而产生集体腐败现象。

　　共谋性腐败的产生是近年来我国腐败治理中的又一个新特征。胡锦涛在中纪委十七届三次会议上指出，当前反腐倡廉工作中存在的问题之一是窝案、串案、案中案明显增多，利用职权为特定关系人牟取非法利益的问题突出。2008年，通过办案发现的此类案件有7863件，比2007年上升9?郾6%，权钱、权色交易问题突出。这种腐败对于政府公信力的损害极大，往往在一个地区腐败案件的查处中四大班子的主要领导人全部下马，这就造成当地群众对当地党政领导的集体不信任，严重地动摇了党治国理政的合法性基础。共谋性腐败的形成没有任何明显的迹象，只有案发后顺藤摸瓜才能发现其他共谋者。这对腐败的治理提出了新的要求。

　　共谋性腐败的出现对现行体制内监督机制提出了严峻的挑战。如何有效地进行权力制衡的设计?如何引入体制外第三方的力量来进行监督?这的确是当前腐败治理工作中必须面对与解决的重要问题。在这一方面，香港的经验可以借鉴。在香港，负责打击腐败的专职机构是廉政公署（ICAC）。在廉政公署打击腐败的众多经验中，有一些经验是值得我们借鉴的。在廉政公署建立之前，香港的反贪污机构与政府形成共谋关系，贪污行为难以遏制。廉政公署建立后，其地位独立于政府机构，按照《香港特别行政区基本法》第57条的规定，廉政公署独立工作，对行政长官负责。廉政公署借助海外和本地其他的执法和专业人才组织反贪队伍。廉政公署的职员不属于公务员，是独立于公务员队伍之外的，他们不怕来自于政府体制内部的报复或压力。廉政公署作为打击腐败的独立机构，为防止该机构与政府的共谋，它需要同时接受来自于内外部八个方面的监督：（1）行政监督，特区行政长官、行政会议监督。（2）立法监督，立法会监督。（3）检控监督，廉政公署只有独立的调查权，调查后检控与否属于律政司司长的权力。调查权和检控权分立，可以确保不会单纯地以廉政公署的判断来做检控决定，以此防止滥权。（4）司法监督，在司法监督下，在廉政公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许。（5）精英（绅士）监督，行政长官委任社会贤达，组成四个咨询委员会肩负起监察与制衡的责任，确保廉政公署依法办事。这些委员会都是由非官方的委员出任主席。四个咨询委员会每年都会举行联合新闻发布会，详细向公众交代监察与审查廉政公署各方面工作的情况。（6）传媒监督，传媒机构亦兼职负责监察廉政公署的任务。廉政公署的工作人员的工作和操守都会受到传媒的注意。（7）市民监督，市民遇到腐败行为主动向廉政公署检举，对于廉政公署的过失也可以向有关部门投诉。（8）内部监督，廉政公署设有一个内部调查及监察小组，名为L组，廉政公署人员如被指控涉及贪污或相关的刑事罪行，L组会进行调查（见2009年“反腐败：经验与启示”会议论文集中穆斐文的文章《香港廉政公署打击腐败的经验和挑战》）。

　　通过内外部八重监督，廉政公署与政府部门的共谋得到了有效的监督。这些经验对破除我国当前的共谋性腐败具有借鉴意义。

　　挑战四：高薪养廉能否真正实现

　　无论是从发达国家的反腐败实践来看还是从我国的反腐败实践来看，高薪养廉始终是一种为社会所公认的应对腐败的原则和方法，在实践中发挥着积极作用。然而，随着社会的发展，学者们开始反思，高薪能否有效地养廉?腐败的产生究竟与公务人员的薪金有何关系?比如，蔡定剑就提出：“现在公务员工资不低，公务员的平均工资可能高于普通的居民收入的三倍以上。公务员如果加上房子、车子，加上出国等待遇，可能不是三倍，他可能是社会的高收入者。一些局级干部可以说他们一辈子生活无忧，包括退休以后还可以享受各种待遇。可他们为什么继续腐败?这不是钱的问题，是贪欲的问题。事实证明，高薪养廉是失败的”。公婷、吴木銮通过对数据进行科学的分析，从另一个侧面得出了高薪不一定能养廉的结论。她采用实证研究的方法，选取公务员工资制度四次改革的相关数据进行分析，认为：“所有这些指标得出的结论，都显示腐败发生与发展的势头并没有随公务员工资上升而减弱。因此，高薪养廉更多的只是一种良好愿望而不是事实。

　　单纯地提高公务员的工资不能养廉，同时还要配合制度监督、加强教育以及增强社会环境的改善才能达到预期的效果，否则只能助长官员的贪欲。在当前，中国法律与制度体系虽然逐渐地走向成熟，但是由于权力制衡体系尚不完善，如果在某些地区实行缺乏制度规范的高薪养廉政策，那么就会造成相反的结果。另一方面，正如林尚立教授指出的，中国是一个“干部国家”，同时也符合“专业人员国家”的情况。我们知道，国家公共权力实际上掌握在整个干部和公务员阶层的手中。在理论上，他们虽然没有社会公共权力的所有权，但是在实践中，毫无疑问的是他们拥有社会公共权力的使用权。如果这一阶层的利益无法得到有效的满足，那么他们在运作公共权力的过程中就难免不会发生公权与私欲勾连，从而为个人寻租或设租、牟取私利提供了便利。从这个角度看，当前对于广大干部和公务员如何实现真正的高薪养廉，的确是一项重大的挑战。

　　挑战五：如何避免腐败治理中制度与民主的迷失

　　在反腐败工作中，我们还要面对制度与民主迷失所带来的挑战。

　　所谓制度的迷失是指，在反腐败过程中制度无法有效地发挥遏制腐败的作用。其原因在于：一方面，我们过多地混淆了制度与规则的概念。规则与制度相比并不具备强制力，以往我们很多新制度在执行过程中往往流于形式，这是因为我们新制定的这些制度实际上仅仅是规则；规则是可以灵活执行的，这就给某些人留下了可乘之机。另一方面，制度的完善与打击腐败也不成正比。某些对制度的完善虽然增加了腐败的成本，但是这种成本的增加却将腐败的机会留给了那些少数的能够负担得起腐败费用的人。比如，过去在个人领导的情况下，腐败意味着搞定一把手；现在改为集体领导后，要搞定整个领导班子成员才可以。虽然成本上升了，但是那些有钱人仍然可以负担得起，并且促成了领导班子的共谋进而导致集体腐败，腐败反而升级了。反腐败制度即使制定得十分精细，但是如何保证制度能够被认真执行?这些问题都能够说明单一的制度反腐是不够的。

　　所谓民主的迷失是指，在反腐败过程中民主程度的提高也不一定能够有效地推进反腐败。腐败的症结在于公权私用，对公权私用的有效监督，确实要广泛地发挥民主的力量，然而民主的发展与成熟并不一定可以遏制腐败。广大发展中国家取得民主建设成就的同时也被腐败问题所困扰。一些西方国家在民主选举出来的官吏或议员中也会有贪官污吏。如日本著名的政客铃木正南，一方面在接受贪污调查，同时另一方面以高票数当选议员；台湾基层民主实践中的贪污腐败现象也比比皆是。因此，在腐败治理的过程中单纯依靠民主的力量是不能完全遏制腐败的。

　　究竟如何有效地治理腐败，在当前的确遇到了诸多的难题。我个人认为，要解决这些难题，恐怕还要像林尚立教授所说的，要建立起一套二元核心的、全方位整体布局的反腐败体系。

　　（文/复旦大学公共管理学院博士后，中国统战理论研究上海基地研究员　谷　宇

　　挑战一：如何监督公共权力与私有资本的结合

　　国家公共权力与社会私有资本结合逐渐成为腐败的主要形式。这种新型腐败，可以称为非传统腐败。

　　国家公共权力与社会私有资本结合产生的非传统腐败是一种“权钱合作”型腐败。在这里，代表“权”的一方与代表“钱”的一方不是简单地进行交易，而是双方都将各自所拥有的资源作为“生产要素”投入“生产过程”，并共同获取“投资回报”。这种腐败的“生产过程”，既可以是真正的产品生产过程，也可以是某种利益的“瓜分过程”。这种非传统腐败既可以产生于实体经济实施的过程之中，如可以在开发区建设、土地批租、城市扩建以及高速公路、机场、铁路、水利工程等大型基础设施建设过程之中产生，也可以产生于非实体经济实施的过程中，如它既可以在投资领域中的股票、债券、期货等交易中产生，也可以在行政许可、资格认证等领域中产生，甚至还可以产生于非经济过程，如可以在教育、科学技术、文化、体育、医疗卫生、社会保障、决策咨询等领域中产生。非传统腐败主要有三种类型：“一种是‘非法双赢’，典型例子是小煤窑，我们不难发现有不少地方干部参股；另一种是‘合法暴利’，例如平安保险老总的天价高薪，而古井集团老总也采取相同办法，那么他的行为则是完全合法的。还有一种腐败是‘自我实现’，有些地方官员为自己利益而改变城市规划来牟利。”同时，由于这种非传统腐败还具有隐蔽性，它主要发生在政府行为的内部过程中，一般社会成员无从了解，所以非传统腐败能为人们所容忍，再加上这种腐败形式可以带来巨大的利益，因此日渐成为腐败的主流形式。由此看来，如何预防与治理非传统腐败，成为当前反腐败工作面临的主要挑战之一。

　　在非传统腐败发生的过程中，公共权力为私有资本打通运营障碍，私有资本在国家公共权力的保护下在非正规的渠道内不断增值，最后两者按照“出资比例”共同瓜分所得利益。两者之所以可以结合需要两个条件：一是公共权力的使用缺乏精确的限制；二是两者的结合所带来的巨大利益对双方都具有无比强大的诱惑力。然而，这并不意味着公共权力不能与资本结合。资本有两种：一种是私有资本，一种是公共资本；因此，权力和资本结合有两种：一种是权力与私有资本的结合，一种是权力与公共资本的结合。我们要打击权力与私有资本的结合，尤其是要打击那些利用权力与私有资本的结合，为个人牟取私利的腐败行为。但是，限制权力与私有资本的结合并非易事，单纯的制度设计也不能完全堵死两者结合的途径，这的确对当前腐败的治理工作提出了一个难题。

　　挑战二：如何有效治理公务腐败

　　公务腐败的主要表现之一是炫耀性腐败。“所谓炫耀性政治行为是指人们以炫耀权力为方式，以满足虚荣心为目的而进行的各种政治行为。”

　　当前，炫耀性腐败主要有五种类型：一是公款炫耀性消费腐败；二是形象工程腐败；三是会议腐败；四是仪式腐败；五是官员“霸占”媒体的腐败。“当前炫耀性腐败主要有以下三个特点：

　　一是炫耀性腐败行为的常规化。即炫耀性腐败行为已经成为公共部门和公职人员约定俗成的行为方式，成为日常政治行为的惯例；比如公款消费方面，上级到下级单位视察，下级官员举办盛大的欢迎仪式，让上级官员违规入住超规格房间、吃喝方面奢侈无比等。

　　二是炫耀性腐败行为的非隐蔽性。提到腐败行为，自然会让人想到偷偷摸摸的权钱交易和各种见不得人的不法行为，而炫耀性腐败行为的一个显著特征是‘炫耀性’。行为主体在这种腐败行为中并没有获取物质利益，其腐败动机不外是为了追求一种表面的荣光。行为主体滥用职权获取的不当利益更多地表现为虚荣心的满足。

　　三是炫耀性腐败行为具有灰色性。官员和一般民众对炫耀性腐败行为的看法存在争议性。樊红敏在对河南县处级官员的调查中发现：他们则普遍认为：“‘吃喝又不犯罪’，炫耀性腐败行为如会议腐败、形象工程腐败包括仪式腐败、霸占媒体行为等都是‘为了工作需要’、‘又没有从别人那里往自己兜里装东西’、‘没有触犯法律’，也有一些基层官员认为‘工作压力很大，没有得过什么好处，无非是吃点、喝点’——可以理解，等等”

　　公务腐败是一种“没有贿赂”的腐败行为。近年来，某些公职人员认为，只要不涉及收受“利益”，即使在执行公务时不依照规章办事也是不会受到法律制裁的。于是，某些人开始在公务活动中大肆挥霍、吃喝，大讲排场、大讲待遇，甚至在执行公务时出现玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊等行为。在这种公务腐败中，相关官员由于没有收受所谓的“私人利益”，因而觉得理直气壮、有恃无恐，但是这种公务腐败的受害者却是公共财政，而公共财政的主要来源——税收却是老百姓的血汗钱。因此，公务腐败间接地给人民的利益带来了巨大的损害。总之，公务腐败导致公共资源的巨大浪费，同时也降低了公众对政府的信任程度，削弱了政府的合法性，严重损害了党和政府的形象，恶化了党群、干群关系，助长了官员以及整个社会的奢靡之风。从理论角度来看，公务腐败的生成逻辑以及对公务腐败的治理等问题是有待进一步探讨的重大问题。从实践上来看，如何对公务腐败进行标本兼治，也是当下面临的一个艰巨而迫切的任务。

　　挑战三：如何防止共谋性腐败

　　所谓共谋性腐败是指，原存在于体制内的腐败监督和治理部门与其他部门沆瀣一气，对外共同牟取非法利益的现象，其主要表现是腐败窝案、串案、案中案等案件不断增多。共谋性腐败产生的原因主要是由于体制外监督的弱化。当体制外力量无法渗透进入体制内对其各方面权力的运作进行有效的监督时，原有的体制内权力互相制衡的双方或多方利益主体就容易产生共谋行为，共同对利益进行瓜分。而原有体制内的监察部门就转化为腐败的保护伞，从而产生集体腐败现象。

　　共谋性腐败的产生是近年来我国腐败治理中的又一个新特征。胡锦涛在中纪委十七届三次会议上指出，当前反腐倡廉工作中存在的问题之一是窝案、串案、案中案明显增多，利用职权为特定关系人牟取非法利益的问题突出。2008年，通过办案发现的此类案件有7863件，比2007年上升9?郾6%，权钱、权色交易问题突出。这种腐败对于政府公信力的损害极大，往往在一个地区腐败案件的查处中四大班子的主要领导人全部下马，这就造成当地群众对当地党政领导的集体不信任，严重地动摇了党治国理政的合法性基础。共谋性腐败的形成没有任何明显的迹象，只有案发后顺藤摸瓜才能发现其他共谋者。这对腐败的治理提出了新的要求。

　　共谋性腐败的出现对现行体制内监督机制提出了严峻的挑战。如何有效地进行权力制衡的设计?如何引入体制外第三方的力量来进行监督?这的确是当前腐败治理工作中必须面对与解决的重要问题。在这一方面，香港的经验可以借鉴。在香港，负责打击腐败的专职机构是廉政公署（ICAC）。在廉政公署打击腐败的众多经验中，有一些经验是值得我们借鉴的。在廉政公署建立之前，香港的反贪污机构与政府形成共谋关系，贪污行为难以遏制。廉政公署建立后，其地位独立于政府机构，按照《香港特别行政区基本法》第57条的规定，廉政公署独立工作，对行政长官负责。廉政公署借助海外和本地其他的执法和专业人才组织反贪队伍。廉政公署的职员不属于公务员，是独立于公务员队伍之外的，他们不怕来自于政府体制内部的报复或压力。廉政公署作为打击腐败的独立机构，为防止该机构与政府的共谋，它需要同时接受来自于内外部八个方面的监督：（1）行政监督，特区行政长官、行政会议监督。（2）立法监督，立法会监督。（3）检控监督，廉政公署只有独立的调查权，调查后检控与否属于律政司司长的权力。调查权和检控权分立，可以确保不会单纯地以廉政公署的判断来做检控决定，以此防止滥权。（4）司法监督，在司法监督下，在廉政公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许。（5）精英（绅士）监督，行政长官委任社会贤达，组成四个咨询委员会肩负起监察与制衡的责任，确保廉政公署依法办事。这些委员会都是由非官方的委员出任主席。四个咨询委员会每年都会举行联合新闻发布会，详细向公众交代监察与审查廉政公署各方面工作的情况。（6）传媒监督，传媒机构亦兼职负责监察廉政公署的任务。廉政公署的工作人员的工作和操守都会受到传媒的注意。（7）市民监督，市民遇到腐败行为主动向廉政公署检举，对于廉政公署的过失也可以向有关部门投诉。（8）内部监督，廉政公署设有一个内部调查及监察小组，名为L组，廉政公署人员如被指控涉及贪污或相关的刑事罪行，L组会进行调查（见2009年“反腐败：经验与启示”会议论文集中穆斐文的文章《香港廉政公署打击腐败的经验和挑战》）。

　　通过内外部八重监督，廉政公署与政府部门的共谋得到了有效的监督。这些经验对破除我国当前的共谋性腐败具有借鉴意义。

　　挑战四：高薪养廉能否真正实现

　　无论是从发达国家的反腐败实践来看还是从我国的反腐败实践来看，高薪养廉始终是一种为社会所公认的应对腐败的原则和方法，在实践中发挥着积极作用。然而，随着社会的发展，学者们开始反思，高薪能否有效地养廉?腐败的产生究竟与公务人员的薪金有何关系?比如，蔡定剑就提出：“现在公务员工资不低，公务员的平均工资可能高于普通的居民收入的三倍以上。公务员如果加上房子、车子，加上出国等待遇，可能不是三倍，他可能是社会的高收入者。一些局级干部可以说他们一辈子生活无忧，包括退休以后还可以享受各种待遇。可他们为什么继续腐败?这不是钱的问题，是贪欲的问题。事实证明，高薪养廉是失败的”。公婷、吴木銮通过对数据进行科学的分析，从另一个侧面得出了高薪不一定能养廉的结论。她采用实证研究的方法，选取公务员工资制度四次改革的相关数据进行分析，认为：“所有这些指标得出的结论，都显示腐败发生与发展的势头并没有随公务员工资上升而减弱。因此，高薪养廉更多的只是一种良好愿望而不是事实。

　　单纯地提高公务员的工资不能养廉，同时还要配合制度监督、加强教育以及增强社会环境的改善才能达到预期的效果，否则只能助长官员的贪欲。在当前，中国法律与制度体系虽然逐渐地走向成熟，但是由于权力制衡体系尚不完善，如果在某些地区实行缺乏制度规范的高薪养廉政策，那么就会造成相反的结果。另一方面，正如林尚立教授指出的，中国是一个“干部国家”，同时也符合“专业人员国家”的情况。我们知道，国家公共权力实际上掌握在整个干部和公务员阶层的手中。在理论上，他们虽然没有社会公共权力的所有权，但是在实践中，毫无疑问的是他们拥有社会公共权力的使用权。如果这一阶层的利益无法得到有效的满足，那么他们在运作公共权力的过程中就难免不会发生公权与私欲勾连，从而为个人寻租或设租、牟取私利提供了便利。从这个角度看，当前对于广大干部和公务员如何实现真正的高薪养廉，的确是一项重大的挑战。

　　挑战五：如何避免腐败治理中制度与民主的迷失

　　在反腐败工作中，我们还要面对制度与民主迷失所带来的挑战。

　　所谓制度的迷失是指，在反腐败过程中制度无法有效地发挥遏制腐败的作用。其原因在于：一方面，我们过多地混淆了制度与规则的概念。规则与制度相比并不具备强制力，以往我们很多新制度在执行过程中往往流于形式，这是因为我们新制定的这些制度实际上仅仅是规则；规则是可以灵活执行的，这就给某些人留下了可乘之机。另一方面，制度的完善与打击腐败也不成正比。某些对制度的完善虽然增加了腐败的成本，但是这种成本的增加却将腐败的机会留给了那些少数的能够负担得起腐败费用的人。比如，过去在个人领导的情况下，腐败意味着搞定一把手；现在改为集体领导后，要搞定整个领导班子成员才可以。虽然成本上升了，但是那些有钱人仍然可以负担得起，并且促成了领导班子的共谋进而导致集体腐败，腐败反而升级了。反腐败制度即使制定得十分精细，但是如何保证制度能够被认真执行?这些问题都能够说明单一的制度反腐是不够的。

　　所谓民主的迷失是指，在反腐败过程中民主程度的提高也不一定能够有效地推进反腐败。腐败的症结在于公权私用，对公权私用的有效监督，确实要广泛地发挥民主的力量，然而民主的发展与成熟并不一定可以遏制腐败。广大发展中国家取得民主建设成就的同时也被腐败问题所困扰。一些西方国家在民主选举出来的官吏或议员中也会有贪官污吏。如日本著名的政客铃木正南，一方面在接受贪污调查，同时另一方面以高票数当选议员；台湾基层民主实践中的贪污腐败现象也比比皆是。因此，在腐败治理的过程中单纯依靠民主的力量是不能完全遏制腐败的。

　　究竟如何有效地治理腐败，在当前的确遇到了诸多的难题。我个人认为，要解决这些难题，恐怕还要像林尚立教授所说的，要建立起一套二元核心的、全方位整体布局的反腐败体系。

　　（文/复旦大学公共管理学院博士后，中国统战理论研究上海基地研究员　谷　宇）