尊重民权与改善民生：价值的依归

——论社会管理体制改革的理性选择

    随着中国经济市场化改革的深化，以及社会的全面转型，各种新兴社会问题日益凸显，对传统的社会管理体制提出了严峻的现实挑战。这迫切需要将社会体制改革提升到“主导性改革”的战略高度，以“尊重民权和改善民生”为价值依归，扎实推进社会建设和管理体制创新，将其作为促进行政体制改革甚至政治体制改革的通道和突破口。

    改革和创新社会管理体制成为当下“时髦”的热议话题，社会建设、社会管理、和谐社会、改善民生等相关词汇频繁出现在党的报告文件中。其实，早在2004年中共十六届四中全会就提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。十六届六中全会从加强社会管理，维护社会稳定是构建社会主义和谐社会的必然要求的高度，明确指出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。十七大重点强调要加快推进以改善民生为重点的社会建设，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”。2011年伊始，中央专门举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛在开班式上发表重要讲话，强调要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。这一系列带有“组合拳”色彩的认识、决定和行动，是在以市场化为导向的经济改革深入推进，社会结构经历复杂转型，政治和行政生态发生深刻变动，以及民众的思想观念日益多样化的背景下提出的，因此具有极强的现实针对性。

    经济市场化改革的社会变迁逻辑

    随着经济市场化改革的深入，“社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题”，在国家与市场逐步分化的进程中，国家与社会的关系也正发生着深刻嬗变，改革发展实践正处在高风险的关键时期，社会利益关系更为复杂，转型期的新矛盾新问题层出不穷。

    其一，市场经济的发展导致诸多民众的利益来源日益依赖于市场和社会。随着中国经济市场化改革的逐步推进，计划时代政治国家与经济社会高度同构的体制正日趋解构，民众的利益需求日益多元、利益实现方式日趋多样，社会利益结构发生了深刻变动，新兴利益群体涌现。根据国家统计局的数据，截至2008年，在城镇就业人员中，有限责任公司达到2194万人，股份有限公司840万人，私营企业5124万人，港澳台商投资单位679万人，外商投资单位943万人，个体就业人员3609万人；乡村就业人员中，乡镇企业达到15451万人，私营企业2780万人，个体就业人员2167万人。他们的利益来源往往与市场和社会存在紧密联系，利益获取方式主要依赖于商品交易为特征的市场运作，较少受到传统计划经济“单位体制”利益分配机制的束缚，从而为其自发表达利益诉求，进行相对自主的公共参与活动提供了新的经济基础和利益动力。   

    其二，市场经济运作中的契约协定、公平竞争和委托代理等理念逐渐向公共政治生活中渗透。改革开放之后，在中国市场经济环境中逐步培育出了一批初具现代公民精神的新兴群体，他们有着完全不同于传统计划体制下民众的认知方式，对公共政策、政治意识形态、政府机构及其官员的评价标准和方式发生了重大变化，对于政治体系的构成与运作有着较现实和自主的审视能力，对公共问题的独立判断能力也正在提升之中，对党政机关及其公务员的执政方式及绩效有着更高的要求。

    其三，现行政治体系和制度文本中的民主因素被逐渐激活。宪法中有关人民民主专政的国体及人民代表大会的政体之法理规定，长期以来由于受计划体制的束缚，人们对其内在的根本性和决定性价值也只停留在表象上的形式化理解，公共权力系统被视为天然地代表广大人民利益的政治机器，对国家和社会问题的关注也被限制在被动性的动员式政治参与的狭窄范围之内。但今非昔比，越来越多的民众开始主动寻求和挖掘现行体制内的民主活动空间，“扩大社会主义民主”、“建设社会主义法治国家”、“科学执政、民主执政、依法执政”、“构建社会主义和谐社会”等政治理念，逐渐为诸多民众当作评价标的和交涉筹码而经常被援引，以维护自身及其所代表群体的权益。诉诸法律也开始成为更多利益受损民众的维权途径，以政府部门及其官员为诉讼对象的“民告官”案件越来越多。

    其四，市场化经营的报刊和网络媒体启迪了民众的公共参与意识和民主法治观念。市场化改革进程中，一些地方政府及其官员想通过传统的“消息封锁”、“信息屏蔽”手段，对侵犯公民权利的事件进行控制的行为往往难以奏效。诸多地方小报、杂志和网络逐渐拥有了相对自主的经营权，其对不断涌现的新问题和新事件的及时报道和持续关注，加之学者和公众人士的深度评论以及民众的积极参与，原本较为零散的特定个案被赋予影响力广泛的公共事件，其普遍的社会意义得以彰显、放大甚至歪曲，也往往成为促使有关制度渐进改革的动因。“孙志刚事件”、“躲猫猫事件”、“邓玉娇事件”、“上海钓鱼执法事件”等成为公民权利意识觉醒和累积的具体典型案例。

    其五，城市社区物业纠纷和业主维权事件增多，矛盾和冲突呈升级态势。随着住房商品化改革的推行，住房产权制度发生了深刻变化，住宅房产逐渐成为社区业主的一种私有财产形式，传统计划体制下的居民逐渐演变为拥有私有房产权的业主。对大多数业主而言，房产可能是倾其毕生精力甚至透支未来的核心利益，因此，业主有着较强烈的维护其权益的经济动因，加之社区是家庭成员平常生活的主要场所，希望和争取良好的居住环境也就成为居民的普遍心愿，谋求相应的社区自治权利亦为必然趋势。但由于房地产市场发展的不完善、相关产权保护制度的缺失以及有关行政主管部门行政不作为、行政管理不善、行政干预失当等缺位、越位和错位等原因，自20世纪90年代至今，业主、业主委员会、房地产开发商、物业管理公司、住宅行政主管部门之间，围绕住宅区内各类物业形式及社区自治权，发生了诸多纠纷甚至冲突，一些地方业主与物业管理企业、房地产开发商、基层政府在有关社区管理问题上的纷争和矛盾越演越烈，城市社区业主维权日渐成为一种不可小觑的社会现象和运动。

    其六，各种社会组织和权益性组织大量涌现。根据民政部门的统计，截至2008年底，全国的社会组织已经达到41.4万个，业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业475.8万人。如果将一些事实上在运作但并未在政府登记的各类民间机构和权益性组织，中国的社会组织数量远不止这些。

    社会管理体制改革实践中的观念误区

    中国30余年来的改革历程主要是以经济市场化为主导的，国家的放权集中表现在经济领域，与此相对应的是“寓行政和政治体制改革于经济体制改革之中”。但在市场经济深入发展的同时，基于现实利益分化而逐渐自发生长的现代社会，以及日渐增长的公民权利诉求，必然要求国家对于社会变迁也要予以必要的制度回应，现行体制正面临严峻挑战。

    这一方面缘于经济改革相对社会改革较为容易，因为经济改革是以增益民众的经济利益而获得普遍支持和逐步推进的，而社会领域改革必然涉及对于既有利益的再次分配，需要调整的是已经成型的社会利益格局，也就是说不得不影响甚至损害到一部分人的现实利益，而换取整体社会的公平正义；另一方面，社会管理体制改革实际上是以满足民生需求和保护公民权利为核心的，必然与行政体制改革和政治体制改革发生逻辑关联，需要切实的依法行政和民主政治的制度供应加以支撑，其难度不言而喻。

    因此，存在这样的两难选择：一是在社会矛盾不断凸显、新问题层出不穷的现实社会境况下，社会管理体制改革不得不被动应对；二是国家向社会领域的放权，政治权力对于公民权利的回应，以及社会自治要求对现行行政和政治体制的挑战，社会管理体制改革不能不慎重行事。于是，一些地方党和政府难免在改革和创新社会管理体制的过程中，出现形形色色的观念误区和行为偏差。

    一是认为社会管理就是社会控制。持此观点的人一般是从维护现行政治和行政架构，强调社会稳定的初衷出发的，其本意无可厚非；但在现实中往往会演变为单纯的政治警惕，对社会力量抱有幼稚的敌意，动辄就滥用政治和行政资源，采取控制的手段谋求社会的表面“稳定”与“和谐”，其典型特点就是认为“摆平就是水平、搞定就是稳定”的错误思维。如有的地方将“网格化管理”妖魔化，采取“人盯人”的人海战术，添置了无数的摄像头，这不但增加了政府成本，而且有可能侵犯公民权利。有的地方则号召和组织党员和国家公职人员在社区亮身份、起作用、树形象，以行政指令的方式要求他们担任业主委员会主任、委员和楼栋长，并纳入公务员考核指标体系，从而事实上用公权力吞噬了基层群众自治空间。

    二是认为社会管理就是政府管理。持此观点的人一般将社会管理理解为只是政府的责任，往往会通过大包大揽的单挑方式进行社会管制，对于社会组织的作用认识不足，或对其怀有天然的不信任，利用和引导社会组织参与社会管理的能力不够，常常将社会组织视为自己的下设部门，采取分配任务的方式要求民间组织承担一些行政性事务，这不但不利于政府职能的转变，而且遏制了民间组织的自主生长空间。如根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，居民委员会本应是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但由于传统社区管理体制的束缚及行政权力的扩张，居民委员会还没有达到可以独立存在的自治程度，长期以来实际上扮演了基层政府的“腿”和“代理人”的角色，加之居民委员会的管理体制还比较落后，委员实行的是兼职化和非属地化，因此居民委员会在发挥居民自治组织功能方面存在难以避免的缺陷，其应有的社会管理职能没有得到充分的激活和开发。由于相关的产权保护和权益维护制度不够健全，诸如业主委员会之类的各种权益性组织的生存环境堪忧。

    三是认为社会管理就是危机管理。持此观点的人往往将危机管理视为社会管理工作的全部，将中心工作放在如何应对具体的突发事件上，主要精力集中在危机处理的手段、方式和机制方面，习惯于“头痛医头、脚痛医脚”，而忽视对于社会问题的深刻分析和社会管理内涵的全面理解。事实上，危机管理只是社会管理的部分选项，只有切实完善社会管理方式，创新社会管理体制，才能统筹协调各种利益关系，有效化解各种社会矛盾，从根本上减少社会冲突，保证社会安定有序，为社会全面建设提供可能。

    改革和创新社会管理体制的理性选择

    可以说，随着中国市场化改革的深入，由此引发的社会转型和社会结构的嬗变，产生了一系列新的社会问题、矛盾与冲突，迫切需要通过深化社会管理体制改革来积极应对，但对于改什么，如何改，目前还存在深刻矛盾和极大争议。

    地方党组织和政府究竟是以敢闯敢试、敢为天下先的改革精神，积极主动地引领群众开创基层自治的新格局，真诚培育公民社会的成长；还是仅仅在现行体制机制内挖尽潜力，抱残守缺地透支现行体制仅存的某些政治、经济资源，不惜代价、不计成本地“花钱买太平”，以形式上的各种“创新”来替代体制机制的“改革”，是当下中国面对社会领域治理危机和变革困境的两个完全不同的方向。

    有各种迹象表明，在新一轮的社会管理体制改革中，是努力激活现行体制内在的民主基因，激励广大执政党党员和公职人员的政治责任感和社会使命感，自觉、主动去代表民众，引领社会；还是简单动用现行体制的行政手段，将公务员参与和掌控社会基层组织纳入公务员绩效考核、评估体系，以公权力挤占、吞噬基层群众的自治空间，是很值得持续关注甚至担忧的。

    现代社会管理尤其强调对于公民权利的切实维护，要求秉持公平正义的原则，在理性正视社会问题、矛盾和风险的基础上，科学研究其表现、特点和趋势，通过优化社会结构和利益调处机制，发展民生事业和完善公共服务，充分发挥社会组织和各种社会力量的积极作用，合理配置、整合和增益社会资源，良性调节社会关系，以弥合分歧、化解矛盾、控制冲突、降低风险，实现社会和谐与进步的系统过程，其内蕴价值主要体现在十个方面：一是尊重公民权利。要求在社会管理的全过程充分重视公民基本的法律权利、政治权利和社会权利，依据宪法和法律保障公民广泛参与公共生活和社会管理的权利。二是研判社会问题。对影响社会大部分成员的共同生活，引起社会关系失调，破坏社会正常秩序，妨碍社会协调发展的各种社会现象、问题、矛盾和风险进行深入系统的分析。三是优化社会结构。对社会利益阶层结构、群体组合结构、社会组织结构、社区治理结构、生活方式结构等进行调适和优化。四是完善公共服务。要求建立服务型政府，及时满足民众不断变化和增长的公共服务需求，为其提供优质的社会、经济、政治、文化和安全方面的公共产品。五是发展社会事业。以增进社会公益为目的，大力发展公众性、公用性、公益性的社会服务，如教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、文化事业、体育事业、社区建设等。六是培育社会组织。坚持放松管制与培育扶持同步、大力发展与监督管理并重、提升功能与发挥作用并举，探索有利于提升社会组织功能的体制机制，使其在凝聚人心、化解矛盾、促进和谐上发挥积极作用，正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系，促进社会组织有序和健康发展。七是规范社区自治。社区和谐是社会和谐的基础，丰富社区自治形式是实现社会有效管理的重要内容，具体要以居民委员会和业主委员会为组织载体，切实保障居民的选举权和被选举权，扩大居民自主治理社区事务的范围。八是强调多元共治。政府只是社会管理的主体之一，其应该善于与各类社会组织、新经济组织、企业和公民，共同参与社会公共事务的合作治理。九是重视公平正义。健全公正的社会分配方式，加大对于社会弱势群体的保护力度，建立覆盖广泛的社会保障机制，确保社会不同群体的权利公平、机会平等和分配正义。十是促进社会和谐。社会建设和管理的根本目的就是要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

    随着中国经济市场化改革的深化，以及社会的全面转型，各种新兴社会问题日益凸显，新旧矛盾交错纠结，这对传统的社会管理体制提出了严峻的现实挑战，在一定程度上已经成为制约经济可持续快速发展的重要障碍因素。因此迫切需要将社会体制改革提升到“主导性改革”的战略高度，以“尊重民权和改善民生”为价值依归，扎实推进社会建设和管理体制创新，将其作为巩固经济体制改革成果，推动新一轮经济社会大发展，促进行政体制改革甚至政治体制改革的通道和突破口。

    一是通过社会管理体制改革创新促进经济发展成果惠及全体公民。紧紧围绕经济社会发展总体目标，坚持“推动科学发展、促进社会和谐、保障公平正义”的方针，推进社会管理体制创新，扩大公共服务范围，凸显政府的社会管理和公共服务职能，把以人为本、服务为先的理念贯穿于社会管理工作全过程，更好地满足民众的更多新期待。构建“普惠型”民生服务体系，从解决人民群众关切的民生问题入手，加快建立惠及全体公民的社会福利保障和民生服务体系，真正实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。让民众共享改革发展成果，从源头上化解社会矛盾，保障社会公平正义，推动建设和谐社会，激发全国人民热情投入到新一轮的大发展过程中去。

    二是通过社会管理体制改革创新实现政府职能转变的实质性进展。以社会管理体制改革为切入点，积极推动行政管理体制改革，切实转变政府职能，合理调整部门关系，明晰职责权限，精简和整合基层行政机构，促进高效工作、运转协调的行政管理组织体系的形成。秉承“以人为本”和“小政府、大社会”理念，重点厘清各个职能部门社会管理的职责关系，创设、组建和整合社会事务、社会预警、社会工作、社会政策、社会保障、社会制度、社会组织培育和监督、公共服务招投标等机构和职能，解决目前社会管理交叉多头、管理缺位越位、专业性不强和能力较弱的问题；健全社会管理网络，提高公共政策运作水平；建立社会服务机制和基本公共服务体系，促进公共服务均等化；广泛征集社会公益项目，通过购买服务的方式，转移给社会组织，改变公共服务提供方式，使政府从统包统揽的“全能政府”转变为政社职能分离、社会管理职责更加明晰的“有限责任政府”和“服务型政府”。

    三是通过社会管理体制改革创新推动基层民主法治的有序发展。社会领域改革是联系经济改革和政治改革的桥梁和纽带，是市场经济改革向民主政治改革的隐型通道，是寓政治体制改革于社会体制改革之中的改革谋略。以社会领域改革为突破口，通过创新社会管理体制机制，寓基层民主法治的具体改革步骤于社会体制改革之中，或许将是中国政治发展的特有路径轨迹。因此，必须充分认识和准确把握当今中国社会已经和正在发生的深刻变动，从制度、程序及方式上创新执政方式，建立健全高效、灵活的民意表达和吸纳机制，切实遵循“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，通过多方参与和公开协商的公共治理机制解决现实中的矛盾和问题，充分挖掘现行体制的利益协调与政治整合功能，稳步推进政治体制改革，加强基层民主建设，提升执政党和政府驾驭全局的协调能力及应对复杂局面的调控能力，有效应对社会变迁的现实挑战，尽可能将民间社会的政治参与冲动纳入到现行体制框架内来有序释放，以从根本上加强党的执政基础，促进社会的长久稳定与和谐。

    （作者分别为深圳大学当代中国政治研究所所长、教授、博导；博士研究生）