对于中国最大的通信设备制造商华为公司来说，美国外国投资委员会（CFIUS）在过去数年间正是梦魇的制造者。

　　自2007年联手贝恩收购美国电信设备制造商3Com开始，华为已数次在收购和竞标交易中，遭到CFIUS反对。最近的一次堪称惨败：华为被迫“自愿放弃”了对3Leaf公司资产的收购。这桩交易本在2010年5月已经完成，事后则有数名参议员向美国财长和商务部长致信，认为该交易对美国国家安全和经济安全造成潜在威胁，CFIUS由是重审了案件。

　　据美国德勤中国业务部的资料，截至2007年底，CFIUS共获1900起交易案申报，仅不到40起进入调查期。进入总统裁决的情况更为罕见：截至2007年底之前，惟一遭美国总统否决的交易，是中国航空技术进出口公司1990年对美国西雅图飞机零部件制造商MAMCO公司的收购。如果不是最终宣布撤销对3Leaf的收购，在华为拒绝CFIUS提出的剥离3Leaf资产的建议之后，这桩交易将会成为2006年以来惟一一次总统裁决。

　　以中国对美FDI的存量而言，来自中国的交易在CFIUS审查中确实显得额外突出。对此，调研报告《敞开美国大门——挖掘中国海外直接投资红利》（下称《报告》）提出了两个值得思索的角度：美国对FDI的审查体系只负责狭义的国家安全，CFIUS的存在，并不是为了帮助美国抵御来自中国的经济竞争；美国还应考虑如果把中国投资挡在门外的损失，也要评估来自中国的报复。

　　但是，不宜低估CFIUS的负面因素。2010年有三起中国投资案例因担心无法通过CFIUS审查而主动撤回了投资申请，包括西北有色撤回收购美国矿业公司Firstgold的申请，唐山曹妃甸投资集团撤回投资美国光纤企业Emcore的申请，和鞍山钢铁迫于国会的反对而撤回的投资申请。

　　但同时，中海油成功通过CFIUS审查，投资21.6亿美元，收购了美国切萨皮克能源公司（Chesapeake Energy Corp）页岩油气项目权益，而中石油旗下的全资子公司东方地球物理公司（BGP）也得到CFIUS批准，收购了美国ION公司部分股权。中投投资美国爱依思电力公司15％的股权，同样获得CFIUS批准。

　　“对来自中国的投资，从布什到奥巴马都是持开放态度，但美国也确实会小心审核交易对美国国家安全的影响。”在BGP收购案中提供法律服务的美国律所Arnold & Porter合伙人贝林格（John Bellinger）对财新《新世纪》记者说。他认为，中国企业需要了解CFIUS的运作机制和环境，尽可能避开“雷区”。

CFIUS是什么

　　CFIUS成立于1975年，这个跨部委委员会由财政部牵头，囊括了司法部、商务部、国土安全部、能源部等九个政府部门。其职责是对外国兼并收购美国企业的行为进行监督与审批。它根据1950年通过的《国防生产法案》第721条款行事，此后于2007年通过的《外国投资和国家安全法案》又对上述条款做出了修改。按照规定，CFIUS需要审查“交易对美国国家安全所产生的影响”，也因此，它对外国企业能否成功对美投资起着举足轻重的作用。

　　一般而言，CFIUS可以发起对企业的调查，但企业应主动向CFIUS提出申报。在收到申报的30天内，CFIUS应初步审查；如果认为该项目威胁国家安全，将对项目进行45天的调查；调查结束后，向总统提交调查报告；总统在接到报告后15天内决定是否阻止此项交易，是为最终决定。

　　审核和调查过程都是“暗箱”操作，这也是CFIUS为人诟病之处。在审核过程中，美国情报委员会对每个收购案子出具一个机密的评估报告，只有CFIUS参与者才能看到这份评估报告。

　　曾任美国商务部副部长的卡辛格（Theodore Kassinger）说，每宗交易CFIUS都会单独任命一个牵头部门，这个部门的任命取决于交易所涉的行业，以及哪个部门最感兴趣。举例来说，如果是能源行业的并购交易，能源部可能就是牵头部门，但并不意味着其他部门就不参与。财政部与司法部下辖情报部门两个部总会参与。

　　CFIUS作出判断不需要给出具体理由。《国防生产法案》721条款中没有给出“国家安全”的准确定义，而是列出了一系列可能影响国家安全的因素，供CFIUS和美国总统参考，同时注明，考虑因素并不仅限于清单中的情况，此举旨在使在保护国家安全上具有最大的回旋余地。 这种宽松的约束，也是各国普遍采用的方式。

　　到目前为止，美国政策总体上对外国投资者是设计精细、有效且公平的。

　　《报告》项目负责人之一的亚洲协会美中关系中心主任夏伟（Orville Schell）就指出，CFIUS制度不但应当维护，还要加强它的独立性。

　　有问题的不是政策，而是政治。

　　《报告》指出，在CFIUS的审核过程中，有两种政治干预值得关注。一是美国商业既得利益群体，为避免引入竞争，促使政客反对来自中国的收购案。虽然议员们并不能直接干预CFIUS的行动，但他们可以举行听证会，极端情况下还有可能调整基本法律。二是政府内部的“鹰派”和审查过程中机密评估者所扮演的角色。

　　研究CFIUS年报可以发现，审查的确趋严。2007年底之前，进入45天调查期的交易仅占总量的2％，到了2009年，进入调查期的交易则占38％。

　　此外，在2007年年报中，CFIUS认为没有证据表明，有通过FDI来获取美国关键技术的普遍协同策略；而到2008年和2009年，CFIUS年报则认为，外国政府“高度可能”和“极有可能”使用各种采集方法来获得美国关键技术。

模糊的“国家安全”

　　美国财政部长盖特纳告诉财新《新世纪》记者： “CFIUS的审查仅限于国家安全问题，而不是更广泛的国家利益或经济利益。”

　　CFIUS重点审核11种威胁：削弱国防产品的国内生产情况，外国人控制国防产业或通过商业行为影响国防产业的产能，削弱美国涉及国家安全领域技术的全球领先地位，威胁美国涉及国家安全的关键技术，威胁美国长期能源需求或重要资源材料的需求，威胁美国关键基础设施和能源资产，对美国导弹、生化武器以及核武器不扩散行动和反恐行动构成威胁，军事产品和技术的交易对区域安全构成挑战，外国政府直接或间接控制美国的某一公司或产业。

　　但由于缺乏明确定义，上述同一关键行业的不同收购案件，结果也会大相径庭。据杜威-路博律师事务所（Dewey & LeBoeuf LLP）所做的一份统计，自中海油收购优尼科被否决后，2005年-2009年间有10起涉及美国石油行业企业的收购案，其中包括2009年提交审核的中国BGP公司，均被批准 。

　　贝林格介绍说，按国家安全的关注度来划分，核心层包括持有机密信息的公司、生产武器系统的企业、电信公司等，这些公司注定“极端敏感”；第二层次则是那些会引起有国家安全顾虑的公司，比如石油、天然气企业、港口、电力公司等公用事业单位或者重要基础设施；第三层次则属于行业内相对开放的领域，以能源行业为例，是指可再生能源机构。

　　其他一些潜在问题，也可能进入CFIUS关注范围。在2010年西北有色投资美国矿业公司Firstgold失败的案例中，Firstgold公司尚在勘探阶段，15年以来没有重大收入来源，只有极少量矿产生产，且负债累累在美国律所Sullivan & Worcester合伙人纽曼（William Newman）看来，交易被CFIUS否决惟一可能的原因是，该公司有一处资产距离美国某试验高技术武器的军事基地60英里。

　　公司的所有人是否国有，是会引起国家安全顾虑的另一大主要原因。荣鼎集团的荣大聂（Daniel Rosen）说，传统上，并购的买家是否与政府有关，并不在美国法律的管辖范围，也不是国家安全考虑的出发点。2007年以后，法律规定当外国“政府控制”（government-controlled）的企业收购美国企业，外企必须要接受CFIUS审查。其中也有免责条款——只要CFIUS成员中有人愿意写一个书面材料，提出“审查没有必要”，就不需要调查。

　　遗留问题是，什么是“政府控制企业”，并没有明确定义。但中国经济、人口规模，国家对企业干预程度，利率和汇率的扭曲，相比其他国家则更难令美国人放心。

应对CFIUS

　　数位律师均向财新《新世纪》记者表示，有意投资的中国企业，当在正式申请之前与CFIUS进行接触，这一点极为重要。

　　“要尽早给CFIUS提供信息，并得到反馈。如果让CFIUS主动来找你，这一定是个坏的开始。”曾在国土安全部负责协调CFIUS的世强律师事务所（Steptoe & Johnson LLP）合伙人赫夫茨（Stephen Heifetz）就这样说。

　　在申请后，CFIUS的审核和调查过程进入暗箱操作阶段。其间，情报委员会出具机密的评估报告至关重要。该委员会包括美国多个情报机构，如中央情报局、国安局，及财政部、能源部内部的情报部门，其评估报告由国家情报总监办公室负责编制。此外，收购案具体涉及的行政部门也会根据情况出具其他评估报告，最后汇总以供CFIUS讨论。

　　赫夫茨介绍说，在评估一项收购案时，CFIUS具体会关注三个方面：一是交易是否涉及国家安全薄弱环节，即被收购资产本身有无可能被利用来损害国家安全。二是交易是否会对美国产生威胁。他们关心买主的身份背景，以及买主的目的和能力，买主可能会用资产做些什么。三是结果，如果一旦收购成功，资产被控制后到底会发生什么不利后果。

　　“只有少数案例，无论交易双方怎么做都不可能打消CFIUS疑虑，但大部分案例中，CFIUS会要求交易方给出解决办法，通过所谓‘降低风险协议’打消安全担忧。”他说。交易方可以在安全计划、限制外国人或机构接触某些特定信息或设备、设立检查安全职位、向政府定时披露信息等，来打消担忧。

　　“中国公司容易犯的最大错误，是以为这是一场谈判。”美国律师贝林格说，“但没有哪个政府会与你谈判。”

　　如何提前评估CFIUS的顾虑和其考虑结果，如何打消该机构的国家安全顾虑，已经成为美国大量律师事务所和游说机构的重要生意来源。

　　按照美国国会披露的信息，华为从2005年开始聘请游说机构，最早费用为4万美元，此后更换国际政府关系集团，游说费用随之升到每季度10万美元，而2010年时再次更换说客，当年第三、四季度费用分别达到21万和14万美元 。去年成功收购美国企业的BGP，更是同时聘请了公关公司和律师事务所为其打理业务。