贾玲的小品欢乐喜剧人:对我国城市规划管理体制若干问题的思考00

对我国城市规划管理体制若干问题的思考
周建军
(上海市宝山区城市规划管理局局长、高级规划师)
提要：本文通过对我国城市规划现行管理体制问题和关系的分析，指出了现行规划管理体制在很 大程度上不能满足市场经济和依法行政的需要，提出了必须加快城市规划管理体制改革的若干建议。
关键词：管理体制、体制制约、体制改革
1、城乡规划管理体制概述
城乡规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划管理体制是否合理，是城市规划功能是否充分发挥的首要条件，是实现城市规划目标的重要保障之一。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。
为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。
2、我国城乡规划管理体制现状分析
改革开放二十年来，我国城市规划事业突飞猛进，无论其地位还是作用，都有了较大的提高。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善和城市化进程进入快速发展阶段，城市规划工作又将进入一个崭新时期。面对经济体制的转轨、面对跨世纪城市发展，城市规划管理必将面临新的挑战。为此很有必要从宏观层面对我国城市规划管理的体制现状进行较客观地估价，才有可能为城市规划管理体制改革奠定基础，也只有摸清现状，并将规划管理体制改革放在我国经济与政治体制改革的大框架之下，方可能建构一套符合中国实际的社会主义市场经济体制下的城市规划管理体制模式。
城市规划管理实质上是实施城市规划管理，没有科学的健全的城市管理措施，城市规划的目标是难以实现的。要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来，发挥各种建设的作用，必须建立和做好城市规划管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市规划、建设及管理好，充分发挥城市的综合效益，而管理工作占有更重要的地位。“三分规划、七分管理”、“规划是龙头”等，都说明了城市规划管理的地位与作用。然而，在现实的社会中，长期以来，我国城乡规划管理体制上仍存在许多问题。
2.1、 城市规划管理体制不顺，规划在城市建设和发展中的法律地位尚未真正得到确立
城市规划管理体制不顺，城市规划实施管理主体虚置或弱置，无疑影响城市发展和规划目标的实现。一方面由于长期以来对城市政府的城市规划行政主管部门具体界 定各执己见，在实际管理中执法主体模糊不清，干扰了规划依法行政。另一方面，有的地方长期以来规划机构没有（有也就以收费为生）、规划编制没有、规划执法权没有，这些地方必然造成城市规划管理工作举步艰难。城市规划成了名付其实的“宣传中的巨人，实际上的矮子”，不容乐观。难以想像一个地区连规划管理机构都没有，会有多么重视和支持规划工作，规划的作用会有多大，城市规划会有多高的地位！如果连法律赋予规划的职能都无法具体落实，那么，城市规划管理现实的“悲剧”和“遗憾”结果就不难理解了。
2.2 、 城市规划管理机构设置无统一规范的依据，很难满足市场经济、城市发展和规划职能发挥的需要
规划的实施最终是靠人去完成，而人的组织和集合就要形成合理的办事机构去进行运作城市规划管理的活动，所以说，要保障规划的实施，有效健全的规划管理机构是首要基本条件，而我国城市规划法中尚无统一具体的城市规划管理机构名称设置规定，无疑给具体的规划管理工作带来了许多先天不足。当前，我国城市规划管理机构的设置，不少地方存在着与《城市规划法》所赋予城市规划行政主管部门的职责不相符的问题，不能适应改革、开放和发展的需要，也不适应依法行政的需要。当前从国家到地方（省、市县）大都设有城市规划管事部门，但其名称、级别、人数和职责各地不尽一致，五花八门。主要存在以下问题。
2.2.1 、机构设置主体不明确。现行的规划管理机构体制主要有①内含式体制，即在建委下设二级机构规划处(办)；②平行式体制，即设置政府一级组成局或工作局，行政级别同建委；③二合一式体制，即规划国土合一；④卡脖子式体制，即建委内设规划科(股)。以上诸类型的职责与地位比较如下。
我国现行城市规划管理机构类型比较图表
规划管理 机构类型
行政隶属关系
法律地位
管理效果评价
城市类型特征
内含式
(规划处、办)
建委二级机构
非一级法人单位受建委委托执法
行政地位低
法律地位低
不利规划管理
县级市及县居多为此类型
平行式
(规划局)
政府一级组成局或政府工作局归口建委
一级法人单位受市府委托独立执法
行政独立
法律主体突出
有利规划管理
直辖市、副省级城市及省辖市局多为此类型
二合一式
(规土局)
政府一级组成局
一级法人单位受市府委托独立执法
行政独立
法律主体明确
联合执法力度大
规土分工强弱不定
副省级城市局多为此类型
卡脖子式
(规划科、室)
建委内设科室
非法人单位
无执法权
无行政地位
无执法权
极不利规划管理
县居多为此类型
注：规划管理机构类型主要以其同政府及建委关系而言，可能还有其他类型。如城建规划合一等形式。
2.2.2 机构设置名称不规范。当前我国城市规划管理机构的设置很不规范。主要表现在：一是名称不规范。有叫城市规划管理局的，有叫城乡规划土地管理局的，有叫规划土地局的，有叫规划处的，有叫规划科的，有叫规划办公室的，五花八门。二是归口不规范。直属市政府的有，直属市建委的有，直属城建局的有，极个别地方归口“五讲四美”办公室管理。三是级别不规范。有政府序列一级局、二级局的，不少是科级、股级的，还有的什么级都不是的。四是编制不规范。有的是行政编制，有的是事业编制，还有的是自筹经费的编外人员，在一个机关内，由于编制混杂，结果是负相同的责任，做相同的工作。
2.2.3 机构设置网络不健全。尽管经过五十多年的发展，特别是八十、九十年代的努力，我国城市规划工作从国家到省(自治区)、市、县都有了一定的规划管理机构，形势喜人，但并没有形成有效的城市规划管理机构网络体系，城市规划管理并没有达到它应有的覆盖面。比如，北京、天津、温州等城市建立了市规划局、区规划局(处、分局)、街道办事处城市规划管理员的三级管理网络。但不少城市区一级至今尚缺少城市规划管理机构，街道一级的规划管理更是薄弱。光靠市规划局，况且不少地方是规划处或规划，人少事多，不能顾及城市的各个地区各个方面，因此，违法用地和违法建设难以得到及时制止和处理，违法案件屡有发生。关于市、县、建制镇形成城市规划管理机构网络就更是薄弱了，有的县没有专门的城市规划管理机构，建制镇基本是空白，其机构网络就更是薄弱了，极需要加强此方面的工作。
2.2.4、 机构人员素质不高。从总体上说，我国从事城乡规划设计、科研和管理的人员满足不了迅猛发展的城市建设和城市规划工作的需要。而且人才最短缺的又是规划管理部门，无论从数量、质量、地区分布等上均处于劣势，矛盾更突出。主要表现在：①数量不足：大中专毕业，由于受编制、机关规定和各种关系的制约，很难直接进入管理部门，多数管理部门形成数年未进正规大中专规划专业毕业生的现象。由于城市发展，建成区拓展，规划管理业务成数倍增加，而受机构编制制约，人员严重缺乏，管理难以到位。②质量不高：规划部门人员的知识结构或构成不合理，知识老化、单一、工种不配套。一是部分人员年龄及知识结构老化、完全是计划经济体制知识和阅历，缺乏新知识，特别是缺乏市场经济和各种现代科技知识，难以适应现代城市规划管理的需要。二是管理部门人员知识构成专业不配套，缺乏正规城市规划专业、市政工程及计算机类专业人才。由于缺乏此类专业技术人才，对城市规划管理的深度和广度颇有影响，也就是说规划管理部门缺乏一专多能的综合规划管理技术专家，规划的权威难以树立。因为规划的权威，需要权威的规划，需要权威的专家。现代城市规划管理是一门高度科技化、信息化、综合化的职业，没有现代科技知识武装的人是难以胜任的。③分布不均衡：城市规划人才分区不合理，大量的高中级城市规划人才分布在沿海发达地区及省会城市，中西部地区及地级市、县城市规划专业人才奇缺，这些地区再加上规划部门实际人员超编，形成了需要的专业人员无法进入规划管理部门的恶性循环，不改变此种人才素质不高的不良状况，提高整个规划管理水平仍然将会举步为艰，因为高水平的管理需要高素质的管理人员。
2.3、城市规划权限缺乏强有力的司法解释，各种规定相互矛盾，严重干扰了规划管理秩序，破坏了城市整体发展目标的实施
《城市规划法》明确赋予城市规划行政主管部门的规划编制权、规划审批权、规划修改权或调整权、立项参与权、建设用地核定权、用地调整权、建设工程批准权、监督检查权、行政处罚权、复议裁定权。然而，近些年来，由于受各种政策及经济利益的冲击，规划部门的管理权限却被削弱，全国各地争夺规划管理权的现象屡见不鲜。甚至有段时间，搞封闭规划独立王国似乎成为一种时尚，规划管理成了众矢之敌。规划能否统一集中管理成为规划部门求生存和社会关注的焦点，这种规划分权行为实质终将损害子孙后代利益，损害城市可持续发展，是一种短视行为，它终将以沉重的城市功能受损、设置不配套、环境严重破坏、低水平的重复建设和巨大的浪费而告终。沉重的代价和狂热之后的反思，总结起来规划管理权限的争议主要有以下几种类型：
2.3.1、开发区搞封闭管理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。各类开发区作为我国改革开放的新事物来临之时，一夜之间全国开发区狂热程度难以想象，在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，规划被拒千里之外，更有甚者将规划看作经济发展的“绊脚石”，是制约开发区经济发展的“枷锁”，被指责为影响开发区发展速度、阻碍改革开放发展的“罪人”。一时间，规划失控，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津、开发区开而不发、城市隐患重重，恶果影响深远，至今仍随处可见。这种不按科学规律办事，搞所谓的“封闭式、一站式”审批的开发区模式可以说是近几年来对我国规划管理工作一次最大的冲击，但现在仍时有发生，必须从中吸取深刻教训。
2.3.2 、 行政体制不顺，条块分割，致使规划区内规划管理体制不顺，影响城市规划整体目标的实施，干扰了正常的规划管理秩序。从行政体制看，规划管理权在实际运作中存在责权不分，处于分权争权的“权耗”之中，给规划管理秩序带来混乱和极大的负作用。主要表现在有两级或三级政府所在地的城市规划区内的规划管理权限的问题，虽有关法律文件明文规定，但由于受到利益驱动，出现许多违法审批、越权审批的行为，加之都是法人违法，处罚无力，屡禁不止。由此造成规划管理“三国四方”、各自为政，城市建设丧失了整体性、统一性。这种由于行政体制职责不清，互相扯皮，互相争权，加之，由于规划管理机构又未同时到位，致使规划管理的广度、深度十分有限，规划区的有些地方规划管理根本是鞭长莫及。
总之，规划管理体制不顺，管理权限纷争，是近几年影响城市规划管理正常秩序的重要原因之一。市场经济要求依法实施城市规划，城市各级政府及部门必须严格按法律赋予的权限进行规划管理，否则只会给城市发展和子孙后代造成不可逆转的负作用。
3、建立适应社会主义市场经济体制的城乡规划管理体制的思考
城乡规划管理体制的改革势在必行，而体制改革是否真正起到提高城乡规划管理的科学性和效率，最终还是取决于其外部环境，即政治、社会和经济等关系对规划管理综合制约和调控作用。从这个意义上讲，规划管理体制科学合理与否更多地取决于全社会的城市规划意识，在我国特定历史阶段，最有现实、直接和决定意义的还是城市主要领导者的规划意识。
3.1、进一步确立城市规划的法律地位，切实理顺行政、经济和法律与城乡规划体制的内外关系
城乡规划管理地位和作用的提高更需要从涉及其体制内外关系的行政职能上予以保证，从发挥规划“龙头”地位所相当的权力和财力上予以保证，并做些实质性的改制工作，为此建议：
3.1.1、 理顺规划管理行政体制关系，为城乡规划实施管理提供行政保障。①将政府城市规划行政主管从原来的归口委属二级机构统一调整成为政府序列直属组成一级局(设市城市)。②全国形成统一的城市规划管理行政隶属建制。从整体上形成条(技术管理)块(行政管理)相结合、行政关系直接明确、名称统一规范、行政执法权力集中的较为独立的规划管理行政体制。
3.1.2、明确规定规划管理经费渠道，确保城市规划事业健康发展。把规划管理提高到促进城市生产力发展，有利于提高城市综合效益上来认识，为城市规划实施管理提供经济保障。规划的浪费是最大的消费，规划的失误是国有资产的最大的流失。城市政府除加大对国家规定的各种规费的返还比例外，政府应将规划管理的经费纳入年度政府财政预算，这些经费包括人头费、发展经费、规划编制费和办案经费，使规划管理经费同城市经济增长保持相当比例，这是保证规划管理事业发展的经济基础。
3.1.3、规范规划管理执法职能，确保城市规划实施依法行政。在健全规划立法体系的过程中，必须严格按《城市规划法》明确城市政府的城市规划执法主体，依法行政。必须将规划管理权集中，绝不能下放、分散(国务院96年18号文件再次强调)，为城市规划实施管理提供法律保障。同时按《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《赔偿法》和《刑法》加大对越权审批、违法审批、违法占地、违法建设的处罚力度，保证规划管理有一个良好的并能独立执法的社会环境。总之，城市规划管理体制改革的核心和关键仍在其行政组织体制、财政分配体制和权力运作体制、法律保障体制能否与市场经济发展相适应上。
3.2、加快构建和规范城市规划管理机构网络，实现城乡规划管理科学、有序和高效
《城市规划法》明文规定了城市规划行政主管部门应有的权限，结合本地的具体情况，各地方人民政府就应尽快建立健全城市规划管理机构，以便确立城市规划行政主管的法律地位，保证《城市规划法》的贯彻实施和实现依法行政。规划管到哪里，规划机构就必须设置在哪里，规划管理机构原则上应同政府层次系列平行对等设置。在机构设置和建设上，我们目前要做的主要工作有：
3.2.1、 加强省(自治区)规划力量，加大部省自上而下的监察力度。当前，我国现有的省、自治区城市规划行政主管部门中，多数设置了城乡规划处，但就整体而言，普遍感到无论人员数量、质量和结构上都明显不足。部省建设主管部门对全国的规划工作的直接监察和指导十分有限，调控力差，几乎处于松散的上传下达状态，不利于规划工作的开展。特别对一些重大违章规划监察力度十分有限，对下级政府违反规划行为几乎没有干预力，而下级规划部门向上级规划行政主管部门申请复议时也觉名不正、言不顺。普遍反映《城市规划法》和《行政诉讼法》颁布施行后，事多人少，十分难以适应新形势的需要，并且面临“青黄不接”的严局重面。因此，亟需加强省(自治区)规划处的人员力量。可以考虑设立省级城市规划局，这样省级政府就有了明确的城市规划行政主管部门。
3.2.2 、规定设市城市须设置规划局，确立其独立法人主体地位。国务院三令五申：“城市人民政府和市长的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”，把城市规划好和充分发挥城市规划行政主管部门在城市建设发展中的综合指导职能，是城市政府和市长的主要责任，没有专门的机构是不行的。因此，设市城市，尤其是大、中城市，城市功能多，建设量大、管理工作复杂，应该尽早设置市规划局。建设部、国家计委曾在《关于加强城市规划工作的几点意见》中指出：“在城市的发展和建设中，城市规划部门作为政府的综合职能机构，担负着繁重的任务，政府要切实采取措施，充实城市规划力量，建立健全城市规划机构。大中城市都要设城市规划局，小城市和县城必要时可在城建局(建委)内设城市规划专门机构，负责城市规划的编制和规划管理工作”。中央领导在全国城市规划工作会议上的讲话中多次强调：“要抓好城市规划管理机构和队伍建设，充分发挥城市规划职能部门的作用”。这些都说明了设市城市，尤其是大中城市，都要设置城市规划局的重要性和必要性。设市城市必须设置城市规划局，有两种模式：①“直属型”。即市规划管理局列入政府序列，直属市政府领导，独立行使城市规划管理工作。这种模式，有利于市政府加强对城市规划工作的领导，使城市规划行政主管部门能够及时地直接地了解市政府关于城市发展的战略部署，了解各个部门对城市发展的要求和需要解决的问题；有利于城市规划行政主管部门充分发挥综合职能作用，能够有效地协调各个部门在城市发展建设中的各种关系；有利于城市规划行政主管部门依法行政。从而能够更好地为市政府的决策服务，为促进城市经济和社会发展服务。②“归口”型。即在现行建委或城建局下设规划处(科股)的基础上，设制城市规划管理局，实行建委归口管理。这种模式，只要把现在的规划处(科、股)级别提高，适当增加人员即可，无需新增机构。
3.2.3、 明确城市市辖区宜设置规划分局，以确保规划区内规划“一支笔”。市辖区有它的特殊性， 不论其级别有多高，管辖范围有多大，其城市规划管理部门都没有城市总体规划的编制权、调整权或修改权。城市规划编制权和规划管理权必须集中在市一级，不能下放。一般来说，区一级规划管理部门只有市一级规划管理局授权的个人建房规划管理审批权和限额面积之内的建筑工程规划管理审批权，以及对建设用地和建设工程的监督检查权和行政处罚权等。规划分局最好实行市规划局和区政府双重领导，以市规划局领导为主的体制为宜。
3.2.4、 强调规划区内建制镇宜设置规划派出机构，以利实施城乡协调发展。《城市规划法》赋予建制镇人民政府具有编制权，却没有授予规划管理权，加之目前人民政府城市规划行政主管部门人少事多，难以顾及建制镇的规划管理审批工作，这样一来，建制镇的规划管理工作就会变成“空白”，建制镇的建设和管理就会出现混乱，因此，县人民政府城市规划行政主管部门在其所辖建制镇设置派出机构，作为建制镇政府的一个股(所)，行使县人民政府城市规划行政主管部门授权的有关职责。如果设置一个规划股(所)有困难时，可以考虑设置规划、建设和土地管理三合一管理体制。
3.2.5、 加强规划部门执法监察队伍建设，形成强有力的执法体系。为保证《城市规划法》实施和依法行政，及时制止和查处违法用地、违法建设，城市规划行政主管部门应当拥有一支强有力的城市规划监督队伍。城市规划管理监察队的主要职责，一是受城市规划局的委托依法制止和查处违法建设活动；二是协调处理建筑纠纷；三是依法对在建项目进行监督检查，参与建设工程验收；四是受理群众举报案件等。因此，要确保规划有效实施，批后管理与监察是重中之中，没有强有力的执法队伍、先进的设备、强有力的惩罚措施和完善的执法网络是难以遏制违法违章建设的，因为城市的权威是通过严格执法、高效执法得以体现的。
总之，健全的规划管理机构是搞好城市规划管理工作的首要条件，没有科学的机构设置，管理中的内耗就多，效率低下，最终从根本上影响到城市规划目标的实现和城市的可持续发展。此外，机构的设置必须同规划区的行政层次相对应，做到规划区的每一个层次都有相应的规划机构与之相对应，并实行人财物垂直统一管理，使规划区内规划管理层次分明、职责明确、重点突出，这样方有可能管住。否则，规划区的规划管理是无法到位的。由于规划管理体制中的机构设置对实施城市规划至关重要，所以，建议在新的规划法修订中，将各级人民政府城乡规划行政主管部门名称、职责以法律形式更加明确界定，使全国形成规范统一的城乡规划管理机构。
3.3 、 严格依法行政，统一集中规划管理权，真正把城市发展和城乡规划实施纳入科学与法制轨道
市场经济条件下作为政府宏观调控手段之一的城乡规划管理主要是通过建立有效的城乡调控机制，对城市运行实行导向和监控，以弥补市场经济本身的弱点和缺陷给城市发展带来的负面效应。为了实现城市资源的合理和有效利用，城乡规划管理必须充分发挥“有形的手”和“无形的手”双重调节作用，实现向指令与指导、计划与市场、直接与间接、行政与法律、管理与服务等多手段、多层次、多目标综合管理职能的转变。
《城市规划法》赋予城市规划行政主管部门十种管理权限，规划管理权的问题是整个规划管理工作的核心内容。管理权限的大小与到位与否直接关系到城市规划实施的效果，无管理权就无法确保城市规划目标的实现。现在的问题仍然是集权与放权的问题，由于受“开发区”封闭管理之影响，国务院三令五申的强调要集中规划管理权，但现在仍有些地方有法不依、执法不严，擅自下放规划管理权，人为造成规划管理秩序的混乱，给城市发展产生了不可逆转的破坏作用。“国务院关于加强城市规划工作的通知(国发[1996]18号)”再次强调“城市规划应由城市政府集中统一管理，不得下放规划管理权，要坚决执行《城市规划法》规定的‘一书两证’制度，使城市的各项建设活动，按已经批准的城市总体规划、健康、有序进行”，“城市辖区内的各类开发区规划和建设，都要纳入城市的统一规划和管理”，“对自下放城市规划管理权的，要严肃查处和纠正”。鉴于此，城市规划管理权限的界定建议在修改后《城市规划法》条款中进一步明确，特别要将设市的区和城市规划区的各类开发区的各类建设活动统一纳入城市规划行政主管部门的城市规划管理中，将市管的区和开发区规划管理权以法律形式界定为市城市规划行政主管部门。在科学界定什么是影响城市规划或严重影响城市规划的条件下，建议规划法修改时，能否将对违法违章建设的强制执行权(拆除权)直接赋予城市规划行政主管部门，否则，等经过一系列较长的法定过程后，造成既定事实，增大了损失，加大了执行的难度，也不利于将违法违章建设消灭在萌芽状态中，这是当前规划执法中矛盾最突出、影响最大的问题之一。
总之，规划管理权限的划分应立足大局、整体和长远，必须避免受部门利益、既得利益影响，消除条块分割，坚持以条为主，条块结合，提高城市政府的城市规划行政主管部门在城市规划管理上的权威，赋予相应的权限，保证其对城市建设实行统一规划、统一建设、统一管理。
4、结语
体制改革是艰难的，因为它涉及到部门利益的调整，但不改革更困难。城市规划要充当与其对应的社会角色，就必须加快城市规划体制改革步伐，使城市规划管理体制适应市场经济和依法行政的要求。只有制度创新，才会有新的发展活力。城乡规划管理体制改革的目标就是要建立一个“符合现代化和市场体制管理要求，具有中国城乡规划管理特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系”。城乡规划管理体制改革的基本原则应该是，从实际出发，通过改革，使城市规划管理体制与社会主义市场经济和城市现代化建设的要求相适应，与城乡规划在国民经济发展中的地位相适应，实现城市规划管理的科学化和城乡总体发展效益的最优化。
------参考文献：
1、任致远，城市规划依法行政导论，中规院信息中心。
2、耿毓修，城市规划管理，上海科技文献出版社，1997。