贸易条件:抓好“五个一工程”完善社康管理体制---深圳特区报

  核心提示：

  我市自１９９６年启动社区健康服务工作以来，以“保基本、强基层、建机制”为工作重心，始终坚持“政府主导、院办院管”的社区健康服务发展模式，在不断健全社康中心服务网点的同时，同步推进其内涵建设，构建了全面覆盖、布局合理、管理规范、功能齐全的深圳特色社区卫生服务体系。

  近年来，政府不断加强对社区卫生工作的支撑力度。政府的支撑表现为：政府给启动经费、优先准入、拨付房租、购买房产、培训医生、购买公共服务、行业管理、医保准入、社区首诊、编制拨付、社会维护等。我市社区卫生工作体制的优势就在于，未把社区卫生独立成单一的体系，强化政府的责任，凸显与医院天然联系的优势，更加体现效率，符合卫生事业规律。

  ２０１０年，我市社康中心用１０％的人力资源完成了全市３６％的门诊工作量，平均诊疗人次费用为４９．５７元，成为缓解大医院看病排长队、减轻市民医疗费用负担的重要平台。

  随着社康中心的利用率逐年提高，合理分流病人、社区首诊的导向性越来越明显，社区卫生服务体系已逐步成为完善基本医疗保障制度、落实国家基本药物制度、促进基本公共卫生服务均等化的基础性工作平台。

  在看到成绩的同时，面对深化医改中出现的新形势、新情况和新任务，市卫人委清醒地认识到社区卫生服务工作中还面临不少问题，如财政补偿较机构承担的服务功能有较大差距、人才缺乏导致服务能力相对较低、业务用房及设备配备有待改善、医院举办中心数目日益增多与管理效能间的矛盾突出、人民群众对身心健康和社区卫生提出更高要求，这些矛盾和问题，亟须下大力气去解决。

  完善社康管理体制，既是解决这些问题的必然选择，又是深化医改、完善社区卫生服务体系的重要内容。深圳的社区卫生工作经过１５年的发展，已经到达一个较高的运作平台，能否实现再次跨越式的大发展，完善管理体制是关键之举。

  过去几年，宝安区进行了改革试点，通过构建相对独立的社区健康服务管理中心，重建了医院本部与社康中心之间的运行机制，理清了两者的关系和职责，明确了社康中心的发展目标，改变了以医院管理思路来管理社康发展的不合理模式，完全独立的财务管理体制实现了社康收支平衡和合理的绩效工资分配，使社康中心真正以改善居民的健康状况为目标，基本医疗和公共卫生服务均衡发展，总体服务水平得到显著提高。

  今天，市政府在宝安区召开全市完善社康管理体制工作现场会，推广宝安经验，同时结合我市社区健康服务发展现状，在宝安区社康改革试点工作的基础上，出台了《深圳市完善社区健康服务管理体制工作方案》，全市社区健康服务管理体制改革正式拉开序幕。

  作为我市医改的一项重要内容，日前市卫人委出台了《深圳市完善社区健康服务管理体制工作方案》，将通过重点抓好“五个一工程”，推进社区健康服务机构实行属地一体化管理，建立社区健康服务机构和医院分工协作、双向转诊的上下联动机制，形成“院办院管、双向转诊、联网运营”的服务模式，切实提高社区健康服务能力和水平，满足居民基本医疗和基本公共卫生的服务需求。

  市卫人委主任江捍平表示，通过在社区健康服务体系建立高效精简、权责清晰、相对独立的管理体制，健全专账管理、成本核算、科学规范的财务核算体系，完善有激励、有约束、人尽其才的用人与分配机制，实施理念先进、运作高效、互联互通的物流与信息系统，巩固社区首诊、功能落实、健康管理的服务模式，使社区健康服务的政策保障落实到位、人员素质明显提高、服务能力显著增强，达到完善社区健康服务管理体制和创新社区健康服务运行机制的改革目标。

  建立一个中心：

  举办医院建社管中心

  随着社康网络全覆盖，各举办医院下辖社康中心数量急剧增多，管理幅度过宽，管理力量明显不足。据悉，在全市６５家举办社康中心的医院中，举办８家以上社康中心的医院占了举办医院总数的４３．１％，下辖社康中心数达４８８家，占全市社康中心总数的８０．４％。

  而现在举办医院社康科的管理人员平均只有３人左右，目前社康科承担的职责往往只能是数据统计、文书处理、与医院其他业务科室之间的协调等工作，难以担负起对社康中心的核心管理工作，如服务质量的监管、财务的规范管理、物流的统一保障、工作人员的聘任考核等；并且由于社康工作公益性和政策性强、收入以政府拨款为主、经济效益不明显，社康管理人员在医院对社康的决策上难以发挥主导作用，社康工作的正当要求得不到充分满足。社康事业发展在医院管理层面上出现的矛盾和问题，亟须加强协调和加大解决的力度。

  市卫人委副主任罗乐宣告诉记者，此次改革，将通过完善“院办院管”的社康管理体制，构建相对独立的社区健康服务管理体系来解决这一矛盾。

  举办社区健康服务中心数量在８家以上的医院必须组建相对独立的“医院社区健康服务管理中心”（简称“医院社管中心”)，实行区卫生行政部门——举办医院——医院社区健康服务管理中心——社区健康服务中心组织管理体系，并按所辖社区健康服务中心的数量来配备相应的管理人员。

  社区健康服务中心数量较少和举办医院较分散的行政区和功能区可以结合实际，探索实行区级一体化管理模式。

  在现有“院办院管”体制下，举办医院为法人单位，医院社管中心为举办医院下属的非法人分支机构。医院社管中心主任在医院院长的委托和授权下全面负责社管中心的工作，享有独立的人、财、物的管理权，重大决策须由院长会同医院社管中心正副主任集体研究决定后执行。

  医院社管中心的组织架构：医院社管中心设主任１名（分管副院长兼任），副主任１名。社管中心下设四个职能科室，分别为办公室（包括行政办公、人事管理，物资供应与后勤保障等）、社区基本医疗管理办公室（包括全科诊疗、护理感控、质控、科教信息等）、社区公共卫生管理办公室（包括基本公共卫生和在社区实施的重大公共卫生项目的管理）、财务办公室（包括财务、医保物价等）。

  其职责为：负责本医院举办的社区健康服务中心的行政管理和综合协调工作，具体组织实施社区健康服务各项任务，评估考核全科团队的运行绩效，发放社区健康服务工作人员的工资、待遇，并对具体工作进行监督、指导及技术培训。医院社管中心与医院本部之间的权责划分由各区根据具体情况制定相应的实施办法。

  规范一个制度：

  社康服务实行财务专账管理

  在社康中心的财务制度改革上，市卫人委要求，各社康中心举办医院要建立健全独立的社区健康服务财务核算体系，并根据实际运行情况进行全面测算，实施总量控制、全额预算制管理的预算模式。在医院总账下建立社康财务分账户，各级政府投入及社康中心收入直接划拨到社康账户，社康收支实行统一管理，其经费与医院严格划分，自主管理，独立实行成本核算。

  同时实行全成本核算。以社区健康服务机构为核算单元，设置独立的社康财务成本账簿，对社康中心进行收支核算，按要求编制社康中心收支核算报表。社康机构的所有收入和支出均纳入年度预算管理，按照成本核算的要求分别核算各社康中心的各项收入及支出。对社康机构与医院之间存在的业务联系和财务来往，实行完全的成本核算，包括建设经费与低值易耗品等各方面的成本核算。社区健康服务机构全成本核算办法由各区根据实际情况制定并组织实施。

  医院社管中心配备专职会计与出纳人员，负责统一核算与财务管理。加强对经费核拨、使用等方面的监督管理，政府各项政策性投入要确保纳入社区健康服务收入管理，并保证各项投入专款专用。社康机构要严格遵守财务管理规范，接受区卫生行政部门统一监管，并定期进行公布，接受外部监督。

  创新一个机制：

  改革社区健康服务运行机制

  在社区健康服务运行机制改革上，市卫人委的“动作”也很大。

  在人事管理机制改革上，在社区健康服务中心实行“员额管理，全员聘任”的人事制度改革，按照《深圳市发展社区健康服务的实施意见》的人员配备要求，实行人员总额控制、定编定岗，岗位聘任，绩效考核。由医院社管中心负责使用、聘任、考核和管理，区卫生行政部门负责指导与监督。

  在绩效分配机制改革上，建立有别于医院科室的社区健康服务中心科学的分配制度。探索实行以岗定薪的工资核算办法。在编人员与聘用人员的绩效工资与福利实现同工同酬。绩效工资与机构的服务收入不直接挂钩，由服务完成的质量与数量、服务对象满意度等因素确定，从根本上切断社区医务人员利益链，避免社康中心的趋利行为，有效保障社区健康服务的公益性。

  在物流管理机制的改革上，调整药品、耗材及其它非核心性业务服务的采购与配送办法、逐步建立并实行统一采购、集中配送制度。按照《深圳市社区基本药物目录》及安全、有效、价廉的原则，确定社区用药的品种、规格及价格等。在当前阶段，耗材、后勤物资等可充分利用医院原有的条件和资源进行统一采购，医院与社区健康服务中心之间实行全成本核算。按照联网运营的要求，逐步建立社康区域性医学检验中心，实行“社区取样、中心检测、结果返还”的检验流程及远程影像学诊断，检验结果实现网上传送，以方便患者、节省资源，提高诊断质量。

  优化一个模式：

  推行以需求为导向的服务模式

  在优化社区卫生服务的模式上，市卫人委要求，要完善双向转诊，推进联网运营，落实社区基本公共卫生服务，大力推行家庭医生服务。

  社区健康服务中心作为医疗卫生服务体系的基层网底，要与区域性医疗卫生中心之间建立分工协作、双向转诊的良性互动机制。按照医疗机构组团联网运营的要求，健全社区健康服务中心首诊制度，完善医院与社区健康服务机构之间的双向转诊制度，明确上转和下转的责任、指征、程序等，有效建立医院和社区健康服务机构之间的“社区首诊，分级诊疗，双向转诊”的服务模式。

  同时，根据居民服务需求和社区健康服务中心的服务能力，有针对性的制定社康中心基本公共卫生服务目录，落实面向辖区居民的基本公共卫生服务。完善公共卫生机构与社康中心之间的上下联动机制，以公共卫生机构为技术支持、指导方，以社康中心为工作平台，以网格化分片包干的形式落实基本公共服务项目。

  家庭医生责任制试点范围要扩大，以慢病管理为基础，以重点人群的健康管理为核心，完善市民健康管理模式。以家庭医生责任制为基本制度架构，以本市基本公共卫生服务项目和社区慢病综合防治项目为基本服务内容，与基本公共卫生服务财政补助制度、社会医疗保障补偿机制有效衔接，制定不同层次的“深圳市民健康管理包”，为居民提供多层次的、按需服务的“套餐式”的健康管理服务。

  加快一项建设：

  完善社区健康服务信息化建设

  加快信息化建设也是提升社区健康服务水平的重要举措。罗乐宣告诉记者，我市将拓展、发挥信息化建设在实现社区健康服务功能上的基础性作用，提升“数字化卫生”水平；建立全市社区健康服务信息平台，整个网络内联各社康中心，外联各医院、专业公卫机构和管理部门，共享信息资源；配合“市民健康卡”工程，建立居民及其家庭的数字化健康档案，及时跟踪服务，实时咨询交流，为群众提供快捷、连续、优质的社区卫生服务架起网络平台。

  宝安社康服务改革创新

  政府员工群众“三满意”

  宝安区社康工作起步早，始于１９９６年，目前全区已建成社康中心１６８个，社康专业技术人员总数为２１９９人，社康业务用房面积达１１万平方米，覆盖人口约５５０多万，基本实现“人口全覆盖、社区全覆盖、服务全覆盖”的目标，打造出步行１０分钟的社康服务圈。

  为了更好地突出社康中心“方便经济、公平高效、安全质优”的特点，承担起广大居民健康守门人的重任，２００９年，宝安区在西乡、观澜两个社区，启动了社区健康服务管理体制和运行机制改革试点工作，通过完善管理体制和创新运行机制，达到了“政府满意、群众满意、员工满意”的目标。

  政府满意：

  管理效率显著提升

  宝安改革方案的核心是对社康体系人、财、物的管理体制进行全面的革新。在西乡、观澜两个社区，宝安卫生部门探索建立起举办医院与社康管理中心二级管理架构。

  在“院办院管”体制下，社管中心的成立加强了对每个社康中心的支持力度，社康队伍的决策权获得扩大，医院社管中心主任在医院院长的委托和授权下全面负责社管中心的工作，享有独立的人、财、物的管理权。

  新的管理架构和运行机制加强了管理队伍，提高了管理效率，增强了管理效果。社管中心设置了强有力的职能科室，加强了管理效能，使社康管理开始走向精细化管理，这与以往社康科一两个人的粗放式管理有了巨大的差别。

  改革重建了医院本部与社康中心之间的运行机制，理清了两者的关系和职责，明确了社康中心的发展目标，改变了以医院管理思路来管理社康发展的不合理模式，真正使社康的发展回归公益性和社会性目标的正确方向，能够使各社康中心真正以改善居民的健康状况为目标。

  社康运行机制改革实施后，数据显示，社康中心总体服务水平得到显著提高。社康服务总量明显增长，西乡的社康中心试点期间服务总量达１４７．９７万人次，环比增长３２．３２％，占全院门急诊总人次的５７．１１％；观澜的社康服务总量达１５３．２８万人次，环比增长４４．７０％，占全院门诊服务量的６４．００％。两个试点的社康服务比例均远高于全市３５．２％。

  诊疗费用持续降低，西乡社康试点期间人均诊疗费用３３．０２元，观澜社康人均诊疗费用３６．２９元，均处于较低水平，远远低于深圳市４９．６７元的平均水平。

  基本公共卫生服务得到真正落实，两个试点单位的社区基本公共卫生取得了明显成效，特别是慢病的管理、妇女儿童保健等方面取得了突出的成效。观澜高血压患者纳入管理人数由试点前的５７７人提高到试点后的２２３８人。西乡高血压的管理人数则由５４６人提高到２６３７人。观澜糖尿病的管理人数由１３６人提高到４４７人，西乡糖尿病管理人数则由１５２人提高到７７０人，并且糖尿病的规范管理率提高了３９％。育龄妇女管理人数、３岁儿童管理人数、儿童系统保健管理率等都有了非常大的提高。

  员工满意：

  收入增长积极性提高

  建立独立的社康财务核算体系，政府投入及社康中心收入直接划拨到社康账户，社康收支实行统一管理，独立实行成本核算，改革使政府对社康事业的资金投入监管完全到位，社康运营情况得到明显改善，实现了收支平衡。

  在试点社康中心，宝安区卫生部门探索实行以岗定薪的工资核算方法，通过二次分配和绩效管理的改革，使社康员工的工作积极性导向基本公共卫生工作。改革后，西乡、观澜两个试点社康技术人员年总收入分别增长了１５％和１０％，员工生活经济压力降低了４１．７４％，工作压力降低了４３．７％，对工作条件的认可度增加了３２．９％，公平感提高了６５．７％，事业感提高了５５．１％，满意度提高了１４．２％，积极性、事业感、满意度大大提升，辞职率明显下降，队伍稳定。

  改革还彻底改变了以往社康管理人员严重不足、各项管理目标难以落实的现状。改革后，社康人力资源配置优化，社康队伍学历和职称水平得到明显的提升，学历和职称结构趋于合理，在编职人员比例明显增大。如西乡和观澜两个试点社管中心专职管理人员分别增加了４６．７％和１１６．６７％；社康技术人员的总体技术水平也有了明显提升，如西乡中级以上职称人员增加了４７．１４％，观澜增加了２８．７％。

  群众满意：

  居民小病首诊选社康

  通过改革，试点社康中心的服务功能进一步落实、服务质量得到提升、服务感受不断改善、诊疗费用持续降低，使社区居民真切感受到安全、有效、方便、价廉的社区卫生服务就在身边。

  从居民随机抽样调查的结果来看，观澜社康的综合满意度为８２．１７％，西乡社康的综合满意度为８０．０１％，均达到了较好的水平。调查还显示，试点地区９０％以上的参与调查居民得了“小病”会首选社康中心就诊。

  本版撰文：余海蓉 陈暤璘

  本版图片均为资料图片

  由市卫人委提供