贝恩咨询 招聘:我在财政部50年（3） - 新近的历史和遥远的历史是理解现在的两把钥匙。（布罗代尔《文明史...

我在财政部50年（3）

张加伦口述  徐绥之采写、注释

1981年恢复国债发行，我执笔起草了第一个国库券条例

我记得是1978年的12月29号，十一届三中全会文件下来了。[①]部里可能就研究，财政还是要搞的，你不能老像文化大革命似的吧。1979、1980连续两年出现巨额赤字[②]，我们以前的基本原则是收支平衡，不打赤字。连着出赤字，中央也恼火了，研究怎么办，可能就想起建国初期发公债的事儿了。[③]

 
【图23 1950年发行的人民胜利折实公债券】

部里怎么研究的，我不清楚。反正想来想去也想不出什么人儿了，说是我到预算司比较早，就把我调回来吧。预算司就是搞收支平衡的嘛。

把我叫来以后，我说，我过去没搞过债务工作。司里说，你虽然没搞过，可是现在别人也抽不出来呀。反正你在那儿已经搞了几年复查，算了，回来吧。我回到固安，政治部说，既然你们司里要，就回去吧。我匆匆忙忙交待以后，就回来了。然后司长告诉我，现在就你一个人，别人没有。我说，我想来想去，还有个梅家谟。50年代公债处归办公厅，他就是办公厅公债处的，如果有可能就找着他。一打听，他在张家口一个钢铁厂当会计，也是文革后从干校回来乱分配一通分到那儿的。这就有两个人了。

【图24 张加伦（右5）、梅家谟（右3）等赴日本考察（1987年2月）】

后来又跟我说，看来，要搞对外开放呢，你还有外债的事儿呢。我说，搞外债要懂外语，预算司有个现成的人：左本俊。那时候懂外语的不太多，左本俊原底子英语不错，后来没怎么太放下，文革前后还到中国银行干过，也是老预算司的同志。找他，他也同意。这样，我们三个人组织起来，我就领导两个人。这是1979年年初。

当时说的很急，说是不是筹备一下，1980年就发。还交待一个事儿：你们三个人，对内叫“债务处”，对外不要说，人家问你哪儿的，就说预算司——还保密。简直不知道为什么还保密？债务处是1979年下半年成立的[④]，我是副处长，没有处长。我们三个人，就在财政部楼里挤了一间办公室。后来陆续进人，80年代初就分来大学生了。债务工作开始是王丙乾〔部长〕直接抓，后来是分管副部长，田一农、项怀诚都抓过。

一开始，对发债是有争论的：是像1950年那样就发一次呢，还是长期发下去？发债是为弥补赤字，那么，赤字到底应当怎么个消除法儿？压缩支出、增加收入、发债，三种渠道。[⑤]这就涉及赤字到底有害还是没害的问题。有害，就应该是临时措施，搞一下就完了。无害呢，那就发吧。我在大学学财政学用的是美国教材，一个有名的财政学者，好像是凯恩斯，他的理论现在看，实际上就是“赤字无害论”。可是我们，包括薄一波、邓小平、李先念这几任部长的时候，基本上都是“消极财政”的理论。所谓消极财政、积极财政，就是说赤字到底有害还是无害。[⑥]财政部有个老副部长叫王学明，那时候地方上要钱，他一看没钱，就说“没钱！要命一条，要钱没有！”到文革的时候，造反派就拿他这句口头语批他。这也说明，文革前管消极财政的时候，管得还是挺严的。

1979年这一年，这些问题来来回回争论，实际上就是酝酿这个事儿，等于是反复论证。后来我自己渐渐得出个结论：也甭有害无害了，主要看你用得怎么样。用的得当，能够有偿还能力，搞下去也没关系。我还有个观点，我总爱这么比喻：发债，就像抽大烟似的，你粘上，恐怕一时半会儿戒不了——当然，后来我才敢这么说，那时候哪能这样比喻呀。[⑦]

恢复发债，有个给国债起名字问题。把梅家谟弄来以后，就想，1954年到1958年叫“经济建设公债”，这次就叫这个吧。后来又说不。后来左本俊从资料上翻译过来，他说，美国像这种性质的国债叫“国库券”。他又说，国库券就是一年期的，超不过一年的，短期周转的。后来部里开办公会议——处长一般不参加办公会，可是发债是特殊情况，所以要研究这个专题就把我也叫去。我讲了情况，部领导听进去了，都说，别用老名字了，换换吧，“国库券”，美国翻译过来的，好。但是期限、性质呢，都没怎么在意，我也疏忽了。后来说，年头定多少？说，噢哟，还得太快不行啊，这几年经济缓不过来呀，10年吧。又怕太长，所以从第六年开始还本付息，每年还五分之一，抽签。[⑧]

这些都写在第一个《中华人民共和国国库券条例》里头了。[⑨]那个条例是根据部办公会精神，我执笔起草的。具体就是我跟梅家谟商量，弄出来，讨论，修改。我们还拿着初稿，到几个地方去了解情况，征求意见。出差回来，王丙乾叫我去找杜润生汇报。杜润生当时是国家农业委员会副主任，后来是中央农村政策研究室主任。为什么向他汇报？发国库券，上边怎么研究、怎么贯彻下来，怎么突然又叫我找杜老汇报？我不清楚。突出印象就是去了一趟，而且只此一次。[⑩]

国库券发着发着就发不下去了

那段时候，我出差比较多，调查，也召集各省汇报。凡是下边反映上来的，都说老百姓很穷，你要卖国库券，没有行政命令，恐怕不大容易。本来想1980年就发，一个是筹备来不及，一个就是研究资金来源，究竟从哪儿能够筹来钱，老定不了。拖来拖去，所以1981年才开始。

【图26 1981年国库券】

本以为老百姓不容易买，所以定成单位买。可是没想到，计划发行40亿，实际完成48亿，其中有一千多万是老百姓买的。发行的时候地方就反映：哎，有的老百姓也要买，怎么办？因为开始只打算对单位，券面都是大额的，没有小额的。老百姓一共买一千万，一个人才买多少？所以赶紧让人民银行设计，加印小面额的。

从1981年到1987年连续七年发国库券，第一年完成得最好，超额20％。后来是一年不如一年。

从第二年开始，就分两种了，有单位的，有个人的。面向个人，还有个防伪问题。从部里来说，部长交待也是这样，我跟人民银行谈券面设计、谈印制也是这样：要把好“防伪关”。他们设计好样子，部长看了，有时候就批一句：“注意加强防伪技术”。基本上都是他们设计，我们也提不出什么意见。

国库券发着发着，就发不下去了。大概是1984、1985年，我开始有明显感觉，继续发有困难。地方也有反映。一个反映是偿还时间太长。有的说，我买了以后，不知道还能不能在我活着的时候拿到本息！再一个，有的说，你老这样发，有完没完呐？头一年、第二年，我是爱国，我豁出去了，我拿我的积蓄给你们。年年这么来，我哪有那么多钱呐？有个省反映，他们的同志在小商店排队买东西，听见两个小青年，工厂的工人发牢骚，一个说，嗨，你这回工资拿了多少？另一个说，唉，我工资袋里头少了30块钱，再一看有个条儿，是什么？30块钱国库券！不是我要买的，叫他们扣了30块钱！

那时候，包括部长们讲，我们发文件，都强调“自愿量力，不要强行摊派”。比方我们部里自己搞，要发国库券了，给各个司发个表，自己填。我也要带头啊，买50块钱，分5个月扣，每月扣10块钱。省里、县里也都说是自愿的。可是实际上就有这种情况，根本不告诉本人，楞扣。我问他们，为什么你不通知他们就楞扣呢？他说，要不然的话我完不成任务啊。你上边下来指标要我完成，我不采取这个办法完不成啊！他有个任务观点。

1986年开始兑付，抽签还本付息，中国人民银行办理。那时候专业银行少，一般都设在县城。[11]没多久，地方上就有反映，我记得有一封人民来信，说是一个家住山区的老百姓，一听国库券还本付息，噢，我中签了，我从山沟沟里头乘汽车，噔噔噔噔跑到县城，结果县银行大门上贴个条儿：“星期一三五办理，星期二四六不办理”——那时候一星期就休息礼拜天——今天是“双日”，不办。他说，哎呀，我花这么多车钱跑来，你还不办理，我就气得、我不要了！当场把国库券给撕了，说，我永远不买了！

【图27 后来的国库券】

这就说明，国库券不大容易发下去了。[12]

那时候，我们也想了一些办法。比如办国库券兑付，开始只有银行。人民银行跟我们要手续费，我们觉得高，官司打到王丙乾那儿，后来大概是和他们行长商量，来了个折中，两边儿都让点儿。接着邮政参加进来，邮政网点不比银行少，手续费可以比银行低，所以也委托邮政一部分。这前后，各地方财政系统开始筹办国债服务部，起先人民银行卡，说你财政没这个职能，不能管金融的业务。可是呢，现官儿不如现管，地方上有办法：我找我的行政长官，省里找省长，县里找县长，县长、省长拍板，你银行干预不了，我就办。国债服务部，往往就是一个机构两块招牌，对内是债务处，到柜台上就是服务部，手续费可能更低。这以后，我们跟银行打交道的路子也算打开了，有人跟它竞争了嘛。

再就是改进发行方式。1988年，我们试行不分配任务，摆在银行柜台销售。可是由于各种原因，这个试验失败了，那年只完成了发行计划的40％。

（未完待续）

〔本口述部分内容以《国债是一项事业》为题发表于《口述历史（第3辑）》（王俊义 丁东主编，中国社会科学出版社2005年6月）〕

[①] 中共十一届三中全会于1978年12月18日召开，当月22日结束。

[②] 1979、1980两年，中国财政赤字分别为170.7亿元和127.5亿元。（《中国财政统计》，12页）——1992年以前，中国的财政赤字仅指中央财政向中国人民银行透支或借款，不含其他借款、应付款及发债形成的赤字，故称“硬赤字”。1993年实行“复式预算”后，逐步纳入各项国家债务及应付款，是为“软赤字”，这也是国际通行的赤字概念。“‘硬赤字’与‘软赤字’的不同，在于是以债务收入弥补‘软赤字’后仍然入不敷出的硬缺口”。事实上，1977年以前中国也曾出现过硬赤字。（贾康《财政本质与财政调控》，146、154页。参看高坚《中国国债（修订本）》，26～27页）张加伦口述中谈到的赤字，基本上属于硬赤字。

[③] 建国初期的公债，即1950年“人民胜利折实公债”和1954～1958年“经济建设公债”。前者系建国后首次发行公债，其募集和还本付息以实物为计算基础。后者以人民币为单位。（《中国大百科全书·财政》）。1965年7月22日，国务院副总理兼财政部长李先念在三届全国人大一次会议上宣布：“我国的外债已经全部还清了，内债已经偿还了72％。我们历年向苏联所借的外债和应付利息，共折合人民币574 300万元……已经提前在1965年1月份全部还清。从1950年到1958年，国家发行的国内公债和应付利息，共为482 000万元，到1964年年底，已经偿还了347 000万元，剩下的135 000万元，将按照原来的规定，在1968年年底以前分年还完。”（引自《中华人民共和国财政史料  第二辑》，325页）1969年4月1日，中共中央副主席林彪在中共“九大”政治报告中宣布：“到1968年底，我们全部还清了公债，我国已经成为一个既无内债、又无外债的社会主义国家。”（引自《中华人民共和国国史通鉴》第三卷，763页）

[④] 此处值得注意：因1979年7月1日批准的当年国家预算未打赤字（见财政部长张劲夫在五届全国人大二次会议上所作预决算报告及会议决议，载《中华人民共和国财政史料  第二辑》，339、332页），故当年赤字最早要到下半年才能确定。据此推论，当时财政部命张加伦筹组债务处，有两种可能：一是初衷在于开展外债工作（利用外资）；二是决策者已经意识到，当年发生赤字及恢复发行内债不可避免。详情有待查考。但至少，单就内债而言，其后多年是被当作“权宜之计”的——1986年3月15日王丙乾在国库券发行工作会上称：“从现在起要改变以前那种认为发行国库券是权宜之计的观念……国库券发行工作今后要长期进行下去。”（转引自宋新中《当代中国财政史》，535页）

[⑤] 按今天的理解，发债并未“消除”赤字；准确地说，债务收入所平衡的，只是“硬赤字”。（参看前注）

[⑥] 实际上，赤字和与其相关的国债有害无害、财政政策消极积极，在西方财政史及中国财政改革讨论中，都是有分歧的。例如，龚仰树指出：以1930年代为界，西方国债理论可分成“传统”和“现代”两大阶段，此前多数学者认为国债有害，此后则相反。（《国内国债经济分析与政策选择》，9～15页）又如，贾康谈到凯恩斯主义赤字理论与中国现实的关系，从三方面作对比，即：赤字概念与口径的差异，有效需求与有效供给的关系，30年代美国与当代中国在各自经济发展中所处阶段。进而认为，凯恩斯理论对我们虽有借鉴意义，但“难以解释我国前十余年这种待殊时期连年赤字的现实，我们也不应简单套用它来指导我国的政策实践。”（《财政本质与财政调控》，151～152页）

[⑦] 张加伦这个比喻，颇反映了中国一个传统观念，即：无论过日子还是做生意，借债乃是万不得已的选择，甚或是居心不良的诡计。纵观近年中国市场经济发展历程，特别是随着包括债券市场在内的资本市场成长，以及近年消费信贷之日渐普及，应该说，此旧观念已被扬弃。越来越多人认识到：债本身无所谓褒贬，问题在于如何建立有效保护债务各方当事人权利的信用体制。

[⑧] 在英美，“国库券”（treasury bill，也可译作“财政债券”）特指“为期一月到一年的政府短期有价证券。……由于它的期限短、投资周转快，因而收益率一般要低于长期有价证券。”一般“债券”（bond）则被定义为“地方、州郡、国家政府和私人公司签发的有偿还义务的借款契约……期限一般为10～30年”。（《简明不列颠百科全书》。参看《中国大百科全书·财政》相关词条）——张加伦这段回忆，记录了改革开放之初借鉴海外经验中一个小失误，从一侧面反映了我国改革开放的复杂性和难度。虽然，从过去多年国债实践看，此事似乎尚未直接造成明显的负面影响。

[⑨] 第一个《中华人民共和国国库券条例》于1981年1月16日经国务院常务会议通过，3月9日公布。同年2月25日，国务院副总理兼国家计委主任姚依林在五届全国人大常委会第17次会议上作《关于调整一九八一年国民经济计划和国家财政收支的报告》，所提“计划调整的主要内容和政策措施”之第九项是“发行国库券和借用地方财政结余”。报告称：“为了弥补1980年中央财政的一部分赤字，国务院决定在1981年发行40亿到50亿元的国库券，主要向国营企业、集体所有制企业、企业主管部门和地方政府分配发行。机关、团体、部队、事业单位和农村富裕社队，可以适当认购。个人也可以自愿认购，但不得摊派。1981年全国财政收支打平以后，中央财政还有80亿元左右赤字，而不少地方财政有结余，要求地方节约开支80亿元左右，借给中央使用……中央在财力物力和其他方面实行必要的集中，会给各地方带来不少困难。但是，现在只有这样做，才能保证经济全局的稳定，才能避免经济全局不稳时给各地方带来更大的损失。”（《中华人民共和国财政史料第二辑》，384页）

[⑩] 笔者为此专门拜访了杜润生同志。杜老年逾九旬，已记不起这段往事。但他认为，当年既然考虑在农村发行国库券，所以财政部去国家农委征求意见，当在情理之中。张加伦听我转告此说法后，也依稀回忆起，前几个“国库券条例”关于购买对象的规定，涉及农村时写的都是“富裕的社队”，这应该就是吸收了杜老和国家农委的意见。

杜润生，1913生。山西太谷人。肄业于北平师范大学。1932年参加革命，1936年加入中共。曾任晋鲁豫抗日义勇军第三支队支队长、晋冀鲁豫边区政府委员兼教育处处长、太行行署副主任、中共中央中原局秘书长、华中局秘书长。建国后，任中共中央中南局秘书长、中央农工部秘书长兼国务院农林办公室副主任、中国科学院秘书长、国家农委副主任，国务院农村发展研究中心主任。1988年任中共中央农村政策研究室主任。

[11] 1979年以前，中国实行“由中国人民银行统揽一切金融业务的‘大一统’金融体制”，人民银行“既行使中央银行职能，又办理所有具体银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融业务的经济实体”。1979年以后，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行先后恢复；1984年人民银行专门行使中央银行职能，同时分设中国工商银行。工、农、中、建4行初称“专业银行”。1993年以后，根据中央决定，明确了向商业银行转变的改革目标。（谢平 焦瑾璞著《中国商业银行改革》，1－14页）

[12] 从1986年开始至1991年，“国库券条例”均就行政分配国库券作出明文规定。如1986年“条例”第三条：“国库券发行任务，采取合理分配的办法。对单位，按预算外资金或集体企业税后留利的一定比例分配任务；对城乡人民，一般按其收入的一定比例分配购买任务。对国家分配的购买任务，单位和个人应当按期完成。”