豌豆的一生简笔画图片:关于如何进一步提高提案质量的感想

提案是政协委员发挥参政议政、民主监督职能的重要载体和手段之一。如何保证提案质量，抓住疑难问题，提出可行建议，是提案者和提案工作机构都十分关注的问题。本人作为北京市政协提案委员会副主任、朝阳区政协提案委员会副主任，参与了多次提案提交和审查工作。总结工作和学习的经验教训，结合这几年本人市政协提案委员会工作及提案的准备撰写活动的感受，谈谈我对关于如何提高提案质量的几点分析，和大家共同探讨。
    提案工作是在动态中发展的，为了更好使其发挥促进社会发展的作用及参政议政、民主监督的政治职能，如何抓住时代热点、难点问题，赋予提案以最新内容是保障提案质量的首要问题，这要求提案者应具有高度的政治敏锐性。特别是结合当前提出的“构建社会主义和谐社会”系统理论。和谐社会首先应当是个规范的社会，社会规范包括法律、道德、习惯、宗教、信用等。我认为和谐社会应当是将以上各种社会规范制度有机地结合起来，并且，是以法律――这一强制性规范为核心。因此有人提出“和谐社会就是法治社会”。这就是提案当前所应赋予新的重要内容之一，这也是通过提案工作体现政协民主监督职能的重要表现，也是提案工作政治性的表现。
    每份提案都是以某一社会事件或现象为切入点，进行分析、得出结论并提出相应建议的。因此，提案监督的事例必须是真实的，其真实性是发挥政协监督职能的基石。另外，优秀提案提出前必须经过一番认真的准备工作，包括酝酿、选定题目、调查论证等一系列过程，要下很大功夫。只有这样才能保证提案提出的问题、分析、观点的准确性和建议的可行性。无论哪种提案，提案分析及提出建议的依据必须准确，力求做到有法律依据。只有准确的依据、正确的分析才能抓住问题的症结所在，才能提出切实可行的建议意见。

    结合这几年参与市政协、朝阳区政协提案委员会工作的体会，我对以下两类提案谈一下自己的感想： 

    一类是监督型提案，即依据法律、法规、部门规章等规范性文件，针对现实中某一事件或是现象进行分析，阐述其不良影响和违法性，并提出相应的整改建议。这类提案的特点无须过多的论证，只需有违法事实和明确的法律依据，同时做到适用法律准确完整即可。
    以本人2006年底提交的提案《关于政府应拆除绿化带范围内的违法违规建筑的建议》为例，2006年10月底，有群众向我反映，某公司在绿化带兴建违规建筑，不仅侵占了绿化带，而且给小区居民、周边交通造成了不良影响。根据北京市规划委员会、北京市园林局2001年发布的《关于实施四、五环路两侧绿化带的规划管理规定》（市规发办[2001]797号）规定，五环周围100米为划定的绿化带范围，除绿化外，不得安排建设建筑物，构筑物及广告设施。为此，2006年11月1日本人向北京市相关部门递交了提案《关于政府应拆除绿化带范围内的违法违规建筑的建议》及群众的反映材料。提案递交后，承办部门的城市管理监察大队的领导非常重视，及时进行现场勘验、调查，并在相关部门的配合下，在预定时间将该处违法建筑全部拆除完毕，提案得到圆满解决。
    监督型的提案比较少见，更多的提案属于第二种类型，即建议型提案。该类提案是针对某一社会现象引起的负面影响，或今后某一段时间后可能引发的不利后果，提请有关部门重视，并就如何解决及预防提出建议。建议型提案在历年的提案中数量较多，也是向政府建言献策的重要方式之一。以下我就此类提案的特点谈谈自己的认识和看法：
  1、此类提案应当有真实的实践基础和客观的调研分析。
在对问题进行分析时，除了人们所共知的事实，此类提案不能三言两语，应有来自提案者熟悉的业务领域或大量的社会调研，并力求真实可行，而且具有一定普遍性。由于其为建议性提案，需要必要的论述以阐明观念，如：《市人大应制定律师保障条例的建议》和《将参观北京市禁毒教育基地列为中小学生必修课的建议》都以实践中的执业保障或教育方式为切入点，论述更新观念、改变教育方法的必要性，使之追求更为有效、追求健康发展的。这些建议均来自大量的社会实践式调研，从而也具有很强的可操作性，这就是提案实践性的特点。
    又如我在北京市政协十一届二次会议上提交的提案《关于我市法院系统统一诉讼担保方式，便于当事人诉讼权利平等行使的建议》，就是针对实践过程中法院诉讼担保中的问题而撰写的。
    在我国《民事诉讼法》第九章中，确立了财产保全和先予执行制度，同时还设置了诉讼担保制度，目的是避免诉讼权利的滥用，保护利害关系人或者当事人的合法权益。但是，申请人或被申请人究竟应提供何种方式的担保，《民事诉讼法》及相关司法解释并未予以明确。在北京法院系统的实际操作中，各级、各个法院亦无统一规定，使得当事人在行使权利时受到损害，律师在执业过程中也无所适从。不仅各个法院的标准不统一，同一个法院不同庭的标准也有出入，甚至个别法院同一个庭的不同法官也有着各自的标准。
    比如，有的法院规定可以以有合法资质的担保公司《保证函》方式提供保证担保或以房屋所有权、机动车所有权或其他财产抵押担保；有的法院则不允许担保公司保证方式，但可以提供房屋、机动车或其他财产抵押担保；有的法院则把抵押财产形式限定为房产，有的甚至要求仅可以缴存等额现金担保。而缴存现金的比例也是五花八门，从100%至20%不等。鉴于此，2009年1月，我在北京市政协十一届二次会议上提交了《关于我市法院系统统一诉讼担保方式，便于当事人诉讼权利平等行使的建议》，在提案中提出：“在诉讼担保问题上，当事人应具有程序规制和权利行使上的统一性、平等性、公开性，不应因法院而异，因法官而异，应设立统一化的诉讼担保方式和标准。建议北京法院系统统一诉讼担保方式，避免诉讼担保规定上的模糊性、不确定性，给当事人以明确的指引，方便当事人行使诉讼权利，维护程序正义，切实贯彻司法为民之理念。”
    北京市高级人民法院收到提案后十分重视，及时责成高院民二庭和执行庭认真研究办理。2009年4月22日，北京市高级人民法院出台了《北京市高级人民法院关于财产保全若干问题的规定(试行)》，并要求北京市各级人民法院认真贯彻执行《规定》。《规定》中明确规定了三种担保方式：（一）申请人担供物的担保或现金担保；（二）第三人提供信用担保、物的担保或现金担保；（三）专业担保公司提供信用担保。同时，《规定》还指出，申请人以上述方式提供担保的，人民法院可以依据申请人的资信状况、案件情况、担保财产的价值以及变现的难易程度等决定接受担保的方式。
  2、此类提案要求具有预测性或是前瞻性。
提案对提及的问题进行分析时，应当带着预测性或前瞻性，此类提案的依据是法律原则和宗旨，或是事物发展的客观规律。以本人在北京市政协十届三次会议上提交的《关于北京市政府房管部门应加大对商品住宅维修基金的监督力度的建议》为例，自1998年《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》实施以来，公共维修基金长时间处于一种无人监管状况之下，且该笔资金数额相当巨大。带着委员的责任心，经调查及测算，我发现，2005年该笔公共维修基金应为70多亿，但政府所提供的数据仅为30多亿，二者悬殊近40亿。40亿巨额维修基金停留在开发商手中仍未归集，如果出现将来开发商不能返还或破产的情形，将会在日后住宅公共维修过程中，对已缴纳维修资金的业主造成巨大侵害，必定会引起大量的纠纷，产生社会不稳定因素。
    就此，我在2005年1月市政协十届三次会议上，提交了《关于北京市政府房管部门应加大对商品住宅维修基金的监督力度的建议》提案，针对住宅公共维修基金代收、使用上存在的问题和可能引发的法律纠纷，进行了分析、预测和建议。该提案首先分析了当前在公共维修基金的代收、使用上存在的问题，结合法律法规和政策的相关原则和精神，特别是民法上关于因所有权而派生出的相关权利（如知情权等）的适用，对今后可能产生的纠纷和问题进行了预测，在此基础上提出政府应加大公共维修基金的监管力度的相关建议，希望能有效地防止问题深化，及时消除纠纷隐患。同时建议政府有关部门加强对该项基金的监管力度，设立专项帐户，指定专门机构定期或不定期对款项使用情况进行核查。
    在主席督办、各界的关注与支持下，市建委在接到该提案后，在 2005年6月发布《关于进一步加强北京市住宅专项维修资金归集管理工作的公告》，要求各开发商限期将代收的维修资金汇缴到市住宅专项维修资金归集银行。自公告发布之日起短短两月内，我市商品住宅维修资金归集总额70多亿元，达到我们所测算的资金数额。同时，政府有关部门为了更进一步落实好提案，2006年2月出台《关于发布北京市专项维修资金使用管理办法（试行）》及一些重大的管理措施，对维修基金的管理、使用，由业委会在银行开立账户，存储维修资金，以及业委会成立前后如何使用维修基金作出了规定。今天，我们业主已可进入北京市专项维修资金管理系统查询资金使用情况。
    2005年以来，有许多中小型房地产公司退出市场，如果此提案不是在2005年而是在今天提出，住宅维修基金的归集、管理使用工作恐怕不会像今天这般容易便利。由此，我深切体会到，撰写一份负责任的提案、帮助广大百姓清醒认识一件事情，需要委员做大量的深入调查、研究工作，利用自己的专业及时发现问题，提出前瞻性观点，防患于未然、防微杜渐。
  3、此类提案应当分清问题性质，找准建议方向。
    根据本人参与了多次提案审查工作情况总结，确定一个提案的切入点即事例后，首先应判断是该问题属于何种性质，是属民法类的还是行政法性质上或是其它的，这有助于迅速找到问题的产生根源和正确的解决方向。
    本人在北京市政协十届三次会议上提交《关于北京市政府房管部门应加大对商品住宅维修基金监管力度的建议》的提案中，谈到为什么政府应加大其力度，其前提是政府应不仅有其规定，还应有一定的力度。同时从行政法学角度分析，涉及到政府管理公权上的问题，得出加大力度更加属于政府职责的结论。关于商品住宅维修基金的使用事宜，在行政法规《物业管理法》中已有相关规定，确定其具体使用方案的权利归业主大会，据此政府是无权规定该项基金的具体使用方案。那么，在这个问题上政府应当如何加以监管以保障业主的权益呢？只能从尊重业主法律上的实体权利，规范操作程序的角度入手。建议政府有关部门针对业主委员会成立难、成立少的事实，只能在权利主体――业主委员会的成立程序方面加以规范，使之成为行使资金使用权的法律主体。
    这也涉及到政府职能的有关问题，政府管理必须在法律规定的范围之内行使职权、履行职责，而不可能超越其职能范围。因此，管理的重点应当是操作程序，而不是事件的实体问题。再如本人2008年十一届一次会议上提交的提案《关于政府建立物业管理企业公示制度、有效保障业主利益的建议》，针对实践中所产生的大量物业纠纷，政府可以建立物业管理企业的公示制度，在程序上规定物业管理企业公开帐务的具体时间、方式，如违反此规定，有关行政部门有权对物业管理企业进行处罚。另一方面，对事物本身是非曲直的判断交由司法机关——人民法院来行使，证据的运用和采信是司法审判中的问题，即小区业主可以依据物业公示的帐务情况、以此为证据向人民法院提起诉讼，人民法院可依据所查明的事实行使审判权。政府对程序进行监督与管理有了明确的标准和尺度，同时物业管理企业也因为需要定期公示帐务情况而自觉约束自己的行为，政府行使监督管理职能就变得轻松且高效，纠纷也因此得到轻松解决。
    由此我们可以认识到，区分提案所涉事情的性质，并根据政府管理范围、职能的划分，提出合理、准确建议，这是保证提案质量的重要方面之一。
  4、此类提案建议应当具有可操作性，又称客观性。
    此类提案在核心是可操作性，保障建议的可操作性，其前提是应当用辩证的思维方式来分析问题，把握真理的绝对性与相对性。我们不仅要具备公开、平等、公正等法律意识，更应了解社会发展的客观规律。该从社会发展的多角度、多层面结合社会发展的客观规律去研究分析其可操作性。
    正如前文中所提到的提案《关于政府建立物业管理企业公示制度、有效保障业主利益的建议》，为保障业主利益，有效解决小区广告纠纷问题，政府做出了很多努力，也制定了一些法规，但是由于这些规定缺乏程序上的保障和可操作性，并未使小区广告纠纷问题得到很好地解决。
    我们在指出这些问题的同时，向政府提出具可操作性的建议。政府工作可借助民商法中有关司法程序的手段，来提高政府行政管理的效能，建立物业管理企业的公示制度，在程序上规定物业管理企业公开帐务的具体时间、方式，行政部门有权对物业管理企业进行处罚。同时，公示情况可以作为证据向司法机关提交，小区业主可以依据物业公示的帐务情况、以此为证据向人民法院提起诉讼，人民法院可依据所查明的事实行使审判权。
    这样，政府对程序进行监督与管理有了明确的标准和尺度，同时物业管理企业也因为需要定期公示帐务情况而自觉约束自己的行为，政府行使监督管理职能就变得轻松且高效，纠纷也因此得到轻松解决。这样，使政府工作可借助民商法中有关司法程序的手段，来提高政府行政管理的效能。既能提高政府行政管理的效能，又能有效保障公民根本利益，实现社会的综合管理。
和谐、稳定的社会应当保障执法的权威。针对上述问题，我们共同提出了几点具体建议，这些提议与构建和谐社会、建设法治国家的理念是一脉相承的。同时，这些建议又是结合我们社会客观现实总结而来的，得到了政法委的高度肯定和认同。
    综上所述，概括上面所说的高质量提案应当具备的几个特征――提案者应当具有政治敏锐性、提案的问题应当来源于实践，提案的分析应当有前瞻性，提案的建议应当具有可操作性，我们应当树立法治的理念，运用辩证的思维方法，怀着对社会、对群众的责任感，进一步做好提案工作，为促进国家发展、社会建设、改善居民生活，充分发挥政治协商制度的职能，积极履行我们作为政协委员的职责。以上的感想，望与大家交流探讨，以期共同进步。