应对突发事件的社会政策制定及其优化

　　关键词：突发事件；社会政策；社会政策制定

　　　　所谓突发事件是在特定的社会领域中，在某种必然因素支配下出人意料地发生，在较短的时间内引起社会广泛关注和连锁反应，对社会产生比较严重影响的事件。一些偶然发生的突发事件虽然给社会发展带来一定的负面影响，但是在另一方面却成为社会政策制定、完善的契机。在当前我国社会转型的关键时期、多种矛盾和问题相互交织、突发事件时有发生的现实背景下，应对突发事件的社会政策制定及其优化研究，不仅是一个意义深远的理论问题，也是一个政府部门提高应对突发事件政策能力的重要的实践问题。本文试图结合相关案例对应对突发事件的社会政策制定的过程、特点以及对我国社会政策实践的影响和优化完善进行分析。

　　一、应对突发事件的社会政策制定过程分析

　　从我国社会政策实践来看，近年来国内一些突发事件及其引发的社会政策制定出台的相关案例不断出现。如2003 年突如其来的“非典”直接催生《突发公共卫生事件应急条例》的快速出台；“孙志刚事件”引发《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)的制定出台，实现了城市流浪乞讨人员救助制度从收容遣送向救助管理的迅速变革； 2003年“熊德明讨薪事件”后，国务院办公厅立即下发《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，在全国范围内展开了轰轰烈烈地为农民工“讨薪”行动； 2009 年一系列“拆迁户自焚事件”后，国家有关部门抓紧制定出台《国有土地上房屋征收和补偿条例》等。这些社会政策制定出台在一定程度上都呈现出“突发事件爆发——公共舆论广泛关注——政府及时回应——社会政策快速制定出台”的路径，成为当前中国一种不可忽视的社会现象。

　　上述社会现象的出现并非偶然。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，我国社会政策建设虽然取得了一定进展，但社会政策的有效供给和需求之间还存在较大差距。为弥补二者之间的缺口，政府必须加快社会政策的制定和完善进程。社会政策的制定和完善有一个轻重缓急的过程，解决最为突出的严重问题就成了首要任务。突发事件的爆发， 强化了政府应对突发事件的紧迫性和时限性。

　　政府只有抛弃过去常规性社会政策制定的惯有经验和路径，把眼前突发事件及其所暴露出来的急迫问题作为首要解决的政策问题，在时间极其有限的情况下采用特殊程序相对迅速地制定出台适时的社会政策，才能避免事态发展、损害扩大。由此可见，应对突发事件的社会政策制定是政府为了适应外部环境变化、提高突发事件应对的有效性而作出的必然选择。应对突发事件的社会政策制定过程呈现一个清晰的发展脉络。

　　1. 社会问题不断累积，突发事件爆发

　　社会政策的制定出台是政府为解决社会问题而展开行动的过程。由于政府资源和能力的限制，在特定时期内并非所有的社会问题都能进入决策者的视野，一些社会问题没有得到足够的重视，甚至被长期忽视，从而造成有效社会政策供给不足，问题不断累积，直至突发事件爆发。突发事件的爆发使通常状态下被遮蔽的社会问题以及社会政策自身的缺陷暴露出来，把例行性、潜在性的问题转化为公开的、严重的问题，形成社会政策制定的客观情势，对社会政策的制定起到了催化剂的作用。

　　2. 公共舆论广泛关注

　　突发事件爆发吸引了社会各方广泛关注。众多新闻媒体对突发事件给予持续而密集的报道分析，广大民众以网络为载体对相关事件展开探讨，专家学者利用媒体发表看法，通过上书、召开研讨会等各种方式向政府提出政策变革的要求和解决问题的建议，从而形成社会各个利益群体解决社会问题的强大社会力量，对社会政策的制定起到了助推器作用。

　　3. 政府部门重视和回应

　　政府制定某一政策必须考虑公众的态度和反应，寻求公众的支持。突发事件爆发后，新闻媒体、专家学者和广大民众等多股力量相互作用所形成的集中而有针对性的公共舆论是政府决策所无法忽视的重要力量，对政府部门构成一定的压力，加速了政府回应突发事件的速度和效率，政府对社会问题进行调查思考以达成问题的最终解决。

　　4. 社会政策快速制定出台

　　突发事件发生后，政府在广大民众的关注和呼吁下迅速反应，根据突发事件所引发的政策需求和社会稳定发展的需要，有意识地调整政策制定议程与策略，提高政策制定效率，迅速制定出台相关社会政策，满足政府和民众的政策诉求。

　　二、应对突发事件的社会政策制定的特征

　　与社会环境相对稳定、政策制定时间相对充分的常规性社会政策制定所不同的是，应对突发事件的社会政策制定具有自己的特殊性特征。

　　1. 政策制定的催化剂：突发事件

　　应对突发事件的社会政策制定是以突发事件的发生为前提的，突发事件是当前我国社会转型时期潜在的各种社会矛盾与社会问题积聚激化后的表现形式，它不仅充分暴露原有社会问题的普遍性、严重性、解决的迫切性，同时也使人们对现有政策法规的不足和缺陷进行深刻的反思，促使有关政府部门解决那些没有预见或长期无力解决的问题，为社会政策的制定提供契机。

　　2. 政策制定目标：应对突发事件与追求社会公正的兼顾

　　常规社会政策的制定以追求社会公正为目标。应对突发事件的社会政策制定的目标是应对突发事件与追求社会公正二者兼顾，其中前者是首要目标，后者是最终目标。在首要目标中，政府追求及时、有效地应对突发事件，尽快控制或消除突发事件造成的损害，以最大可能维护社会稳定与政府形象，因此社会政策制定目标带有一定的应急属性，突出社会政策对扭转当时严峻形势的作用和效果。在最终目标中，政府追求以最大可能维护弱势群体的利益，维护社会公正。如“孙志刚事件”后迅速制定出台的《救助管理办法》就是以尊重和赋予受助对象权利为主要核心内容。总体上说，在某种程度上保障和提高应急效率只是社会政策制定的外因或功利目的，通过政策制定保障民众利益、维护社会公正才是制定应对突发事件的社会政策的内因与实质目的。

　　3. 政策制定程序：灵活性与原则性的统一

　　与常规的社会政策制定遵循例行程序和标准规程所不同的是，应对突发事件的社会政策制定程序体现了灵活性与原则性的统一。强调灵活性是由突发事件及其应对的紧迫性决定的。为控制突发事件的发展势态，在常态下必须遵循的一些政策制定程序在突发事件状态下可以缺省、从简或创新。这并不意味着政策制定者据此就可以抛弃一般程序所有的原则，自由裁量、任意简化政策制定程序以实现应对突发事件的目标。应对突发事件的社会政策制定程序必须秉承常规社会政策制定的一般正当程序中的基本原则，一些基本的程序制度也要予以保留。

　　政策制定者要尽可能通过法律来规定应对突发事件的社会政策制定的法定条件、权限、范围，从程序上保证社会政策制定的规范化。

　　4. 政策制定过程：自下而上与自上而下的结合

　　通常状态下，我国实践中能看到的政策制定过程往往起始于政府系统内部特别是权力精英的认识，这种由权力精英代表人民进行利益表达的政策制定过程叫做“内输入”。他们从社会发展需要出发，主动发现问题，进行调查研究，将他们认定的最广大人民的政治要求列入政策议程并制定出台相关政策，政策制定过程带有明显的自上而下色彩。

　　与常规状态下社会政策的制定相比，应对突发事件的社会政策制定过程体现为自下而上和自上而下方式的结合。一方面，由于转型时期社会经济发展引发的一系列矛盾与冲突以突发事件的形式表现出来，引起广泛的社会关注，民众要求政府作出相应的政策调整，被政府感知并成为社会政策制定的重要参考意见，社会政策的制定呈现自下而上的态势。

　　另一方面，政府为避免因紧张的社会张力而带来社会政治秩序的失调和紊乱，把民众的需求予以整合，安排某一范围内的秩序和利益关系，制定完善社会政策，并动员民众接受新的政策规定，这是政府自上而下的政策举措。也就是说应对突发事件的社会政策制定呈现一种“突发事件→多方需求→政府回应→政策制定→需求满足”的自下而上和自上而下相结合的互动型方式，形成了社会公众与政府之间利益需求与满足的相互呼应。

　　三、应对突发事件的社会政策制定对我国社会政策实践的影响

　　　　1. 积极影响

　　(1)快速解决当前急迫的社会问题。应对突发事件的社会政策制定以应对突发事件为目标，将已经产生严重损害并且危害到社会稳定的问题作为优先解决的议题，政策的制定以具体问题为导向，强调政策制定的及时性，突出问题解决的针对性，能够在短时间内快速解决当前急迫的社会问题。现阶段中国社会政策制定实践有三个层次的议题：一是解决当前最突出、社会影响最大的问题，二是分门别类解决不同群体所面临的不同政策问题，三是社会政策的总体规划问题。③应对突发事件的社会政策的制定涉及当前中国社会政策实践的第一个层次，即解决当前最突出、社会影响最大的问题。案例中流浪乞讨人员收容遣送制度实施中的异化问题、突发公共卫生事件应急政策缺失问题、农民工欠薪问题都是通过这种路径得到了一定程度的解决。

　　(2)有利于提升政府形象。应对突发事件，制定社会政策是突发事件状态下政府行为的表现形式。成功的社会政策制定和实施不仅有利于提升突发事件应对的效能，同时也有利于提升政府形象。一方面，政府集中调动资源，在短时间内制定社会政策，凸显政府在应对突发事件中的责任和作用。另一方面，在突发事件状态下，人们对应急出台的社会政策成效往往有很大期待，如果政府通过恰当的政策安排，既体现了政府的意志，又控制了突发事件引起的连锁反应，最大程度上降低突发事件的消极意义，满足公众对于政策的期待预期，那么政府的权威性和公众对政府的信任度就会随之增加。如“孙志刚事件”后，政府在短时间内废止不适应形势需要的旧法规，制定出台新的《救助管理办法》，不仅体现了民意，更赢得了民心，引起了广泛的社会反响，大大提高了政府的威信和公信力。

　　(3)支持和促进社会政策创新。在中国，社会政策发育的客观环境比较复杂 ，需要不断进行社会政策创新。在实践中，谋求社会政策创新是一个艰难的过程，因为政策创新经常会遇到来自既得利益群体的阻碍。应对突发事件的社会政策制定支持和促进社会政策创新，这是因为突发事件的爆发为实现社会政策创新提供了一个特殊的契机。一方面，突发事件引发社会民众的强烈关注和政策诉求，人们就某些政策问题迅速达成共识，可以在一定程度上消除政策创新的阻力；另一方面，有的突发事件是以往社会政策制定过程中从来没有遇到的新情况(如“非典”) ，没有现成的经验可以借鉴，这就为政府决策部门实现社会政策创新注入了动力。为及时、有效地应对突发事件，政策制定者必须突破固有的政策制定观念和方式，提升认知能力，减少对政策问题的错误诊断，充分吸收其他资源，发挥社会力量的作用，实现社会政策创新。如与旧的《收容遣送办法》相比，在“孙志刚事件”后出台的《救助管理办法》，无论是从管理观念还是从管理方式上都实现了政策创新，主要表现在平视受助对象而不是污化受助对象、救助而不是管制、给受助者以选择的权利、政府承担社会责任等。

　　(4)有利于政策制定者加强政策学习，提升政策制定能力。对于一个理性的、有活力的政府而言，应对突发事件的最后一道工序或结果，并非事态平息即告结束，而是要及时总结经验教训，加强政策学习。所谓政策学习就是政策制定者学习以往政策制定过程中的有益经验，同时根据外部环境的变化和新的信息，有意识地调整政策技术和政策目标，从而提高政策制定能力的过程。应对突发事件、制定社会政策的过程，是一种面对新环境和新问题的政策学习过程，包括对政策问题、政策议程、政策工具等的重新认识以及对政府与公民、经济与社会、发展与协调等基本关系的重新认识。每一次突发事件对于政策制定者都是一次新的体验，反思突发事件的应对处置，总结其中的经验教训，把突发事件所暴露的问题和压力转化为制定和完善社会政策的动力，进而对政策加以修正和改进，这样的政策学习是政策制定能力提升的重要途径。如制定《突发公共卫生事件应急条例》应对“非典”的过程是一个典型的政策学习过程。首先，“非典”的爆发和应对进一步促成中国社会政策价值观的改变。如由“经济增长为中心”转向以“社会发展与经济发展并重”；官员的政绩评价标准由“政绩=经济增长”转向“政绩=经济增长+社会发展- 发展成本”；社会的人权观念从单纯解决温饱问题的生存权上升为以维护人的生命权利、维护个体的生命尊严以及个人的发展权为核心的权利。其次，“非典”的爆发促进了我国信息公开制度、公共卫生投资制度和官员问责制度的建立和完善。再次，吸取“非典”危机管理的经验教训，我国先后建立了《国家突发公共事件预案体系》，形成了从国家总体预案到专项预案、从国家部门预案到地方预案的预案体系，各级政府也成立了应急管理办公室，《突发事件应对法》作为应急管理的龙头法明确规定了基本的应急管理法律规则和法律程序，这些都是政府加强政策学习的具体体现。

　　2. 局限性分析

　　突发事件的爆发在一定意义上使社会政策制定处于一种特定的被动应急状态。这种政策制定强调应对性(为应付眼前的突发事件而制定政策) 、补充性(为弥补现行政策体系中的疏漏、模糊和空缺而制定政策)和急迫性(快速制定出台政策) 。政策制定的这种应急倾向容易带来社会政策的质量缺陷，主要表现在以下几个方面。

　　(1)政策制定容易出现形式缺陷。在社会主义法治国家中，突发事件应对型社会政策制定理应在法制的框架内进行。但我国现有应急法律不健全，不能为突发事件的应对提供充足的法制资源，这就使得在非常时期应急出台的社会政策在主体权限、法律依据等方面存在一些缺陷。如在“非典”期间出台的《突发公共卫生事件应急条例》第一条只规定了立法目的而没有说明立法依据，这种明显的形式缺陷不仅使该条例的合法性受到质疑，而且容易形成一些不好的立法先例。

　　(2)政策存在短期化倾向。所谓政策的短期化是指政府部门在制定政策时追求即期效果明显，而对其可能引起的长远后果重视不足。为应对突发事件而制定出台的社会政策很容易出现这种政策短期化倾向，因为突发事件的不期而至及其引发的一系列连锁反应，使政府面临的压力骤增，政府更容易从突发事件所造成的严重后果以及对社会稳定的冲击等短期视角出发，使用一些即期效果明显的政策工具，追求立竿见影的效果。这正是政策走向目标短期化的开始，因为追求短期目标比追求长期目标更能给行为主体、个人、群体、组织乃至政府体系带来更快的现实利益。如《救助管理办法》的制定出台就带有一定的政策目标短期化倾向，从收容遣送到救助管理，在管理观念、管理方式方面都出现了巨大转变，新政策出台后即期效果明显，赢得了社会的广泛赞誉，但《救助管理办法》只具有治标意义，实施的是一种低层次的、临时性的生活救助，救助工作简单化、粗放化，对如何从根本上解决流浪乞讨问题的长远目标缺乏认真思考和应对。

　　(3)政策质量缺陷带来实施困境。受时间紧迫、资源不足等因素制约，突发事件状态下的社会政策制定过程遵循非常规程序，政策制定的步骤和环节被压缩或简化，这使得出台的政策质量存在缺陷，给政策的实施成效带来一定的影响。如《救助管理办法》的制定出台比较仓促，没有经过反复的讨论和审查，对救助对象、救助标准、救助经费和各职能部门的职责等相关内容规定不够明确具体，从而使政策实施难以真正达到预期成效。这主要表现为：难以甄别救助对象，难以把握救助标准，救助经费保障不足，各职能部门参与救助的协调性有待加强等。

　　四、优化完善应对突发事件的社会政策制定的建议

　　虽然应对突发事件的社会政策的制定在社会政策制定实践中存在一些问题，但我国社会转型期突发事件的频繁爆发以及社会政策体系的不完善状态，使得应对突发事件的社会政策的制定在我国目前依然有存在的现实空间。要使应对突发事件的社会政策制定在应对突发事件、解决社会问题方面发挥更为积极的作用，必须对其进行优化完善，优化路径主要围绕加强政府应对突发事件的社会政策能力建设进行。所谓政府社会政策能力是指政府科学地制定和有效地实施社会政策的能力，它既包括制定社会政策的能力，也包括实施社会政策的能力。本文所关注的政府社会政策能力主要是指科学制定社会政策的能力。加强政府应对突发事件的社会政策能力建设尤为重要，因为即使在民众参与政策制定程度较高的现代西方国家，政策制定最终的决策权依然在政府手中，特别是在突发事件状态下，政府作为应对主体，其权威性是其他主体无法比拟的。从政府着手，加强政府应对突发事件的社会政策能力建设主要围绕以下几个方面进行。

　　1. 保持政府决策部门在社会政策制定过程中的敏感意识

　　当前中国正面对经济转轨、社会转型中突发事件的高发期，需要政府决策部门在社会政策制定过程中保持敏感性，及时识别突发事件，并在此基础上及时予以政策反应。这是加强政府应对突发事件的社会政策能力建设的基础。一方面，政府决策部门应从预防角度出发，未雨绸缪，重视中长期战略，主张对社会问题进行上游干预，扎扎实实制定和完善社会政策，在源头上降低突发事件发生的可能性。另一方面，政府决策部门应从战略高度对未来可能发生的影响中国社会稳定的突发事件进行及时预测，对各种突发事件的发生保持高度警觉，以便一旦出现突发事件，政府部门保持清醒头脑，沉着应对。

　　2. 坚持以人为本的政策价值取向

　　应对突发事件，政府必须坚持以人为本的政策价值取向，高度重视人民安危，将人民利益置于首位。这是强化政府应对突发事件社会政策能力建设的非常重要的方面。只有坚持以人为本，尊重、爱护民众，社会政策的制定从民众的需要出发，以民众意愿的满足为目标和归宿，政府的社会政策能力才会有质的变化。因此，要通过及时、客观地披露信息，正确引导民众的注意力，在保障民众知情权的基础上消融其不满情绪，获得民众的宽容、理解和信任。政府在社会政策的制定目标上要注重人的主体地位和对人的权利的尊重，把民众的利益诉求落到实处，最大限度地消除突发事件所造成的不良后果，在维护民众利益的同时保证社会的稳定与协调发展。

　　3. 提高政府决策人员素质，保证社会政策制定的科学性

　　在突发事件特殊情境下的社会政策制定是一个非常复杂的过程，要求决策者具有较高的素质和非凡的决策能力，由此，提高决策人员的素质就成为政府应对突发事件的社会政策能力建设的基本保障。目前，应从以下几个方面强化政府决策人员的能力：

　　第一，提高信息整合与处理能力。这就需要政府决策人员能够对突发事件众多复杂的、真假难分的信息进行整理分类，找出政府决策所需要的关键信息，进行归类分析和整合，从而得出决策问题和目标。

　　第二，提高决策反应能力。政府决策人员与咨询人员要对社会同种类型的社会问题与管理领域的问题有专业敏感性，为政府领导人员和国家权力部门提供政策决策和法律法规的参考方案。

　　第三，加强职业道德建设。要培养决策人员的责任意识、效率意识、法制意识和服务意识，促使政府决策人员提高其抓住突发事件特殊机会完善社会政策的能力。