诸暨三星袜业:[亚洲论坛]浅析台湾“**改革”

『国际观察』 [亚洲论坛]浅析台湾“**改革”点击：377  回复：1 作者：myx2004  发表日期：2006-1-12 15:31:00 回复          这些天，陈水扁又叫嚣＂制宪＂了！
　　台湾闹哄哄的政治局面真的好不热闹，有的是看头啊！但＂制宪＂本不新鲜，而很有些历史来头．
　　原本已吵得沸沸扬扬，闹得不可开交得 “修宪”、“公民投票”很可能又借此“东风”沉渣泛起，这使刚刚因连宋大陆之行而拨云见日的两岸僵局开始露出一丝曙光又蒙上点阴影。本文拟重新勾勒自国民党政权逃台以来得历次重大的牵涉政治、经济、社会全局的带宪法性的重要法令，举措的沿革，试图在纷繁复杂的政治乱局中理清台湾政治民主化的历程，并对其重新考量，考察“台湾问题”性质变异的过程。
　　一 台湾地区“修宪”的历史沿革
　　一）蒋介石时代的“修宪”举措
　　1．戒严令
　　1949年5月19日，国民党在其全面溃退台湾前夕，即已通过台湾警备司令部颁布“戒严令”，宣布台湾地区处于“战时动员状态”，在全省实施戒严。国民党逃台后，不仅对台湾海峡实行全面军事封锁，将戒严范围扩大到金门、马祖，实行“非常时期”的军事管制。
　　2． 动员戡乱体制
　　祭起“动员戡乱时期临时条款”大旗，颁行“国家总动员法”，及一系列与之相配套的法规条令，建立起军事戒严和高度集权相结合的独裁式综合政治体制。
　　通过这些“非常时期”的法律条令，国民党当局从两个方面加强了对台湾社会的控制。一是：大大扩充了国民党最高当局的统治权力。根据1948年6月制定的去台后又历四次“国民大会”修订的“动员戡乱时期临时条款”，使蒋介石获得了不受“宪法”限制的“紧急状态处分权”、“连选连任权”以及设置“动员戡乱机构”，决定“戡乱大政方针”，在维持原有“中央民意代表”职务终身不变的基础上，继续“充实”所谓“中央民意机构”的权力等将“中华民国”整体架构搬到台湾，维持“法统”不坠。二是：将台湾全面置于战时戒严体制的严密控制之下，剥夺台湾人民的各种基本政治权利。
　　国民党上述高压措施的实施对其在逃台初期控制局面，在岛内站稳脚跟起到不可忽视的作用。⑴以作为宪法附属物的“动员戡乱临时条款”取代宪法，这在事实上宣告其在大陆昙花一现的“宪政民主”尝试的失败。这一时期也是中国历史上党权登峰造极的时期，而民权则消失得无影无踪。集权压制宪政，这是历史的反动，注定必遭人民唾弃。而历史事实也证明弱势集权国家将由自由民主国家取代。
　　二）李登辉时代的“宪政改革”
　　1．“法统”危机
　　进入二十世纪七十年代后，随着联大驱蒋，中日、中美相继建交，台湾逐步丧失“国际人格”，生存空间受到严重威胁；另一方面，随着台湾加工出口经济的发展，其内部谁会经济结构也发生了重大变化，地方经济实力迅速膨胀，中产阶级和知识分子队伍迅速扩大，新兴党外势力开始崛起，反对国民党一党专制，要求民主，参与政治。1)“内部合法性危机”：当“反攻大陆”的政治口号失去现实的基础后，政权的正当性或“合法性”就面临危机了。随着台经济社会 的快速现代化，被集权政治长期压抑的民众要求更大的政治参与权利，要求将人格化的权威转换成法理性权威，集权政治的合法性因此受到前所未有的质疑。2）“外部合法性危机”：经济全球化浪潮兴起的时候，民主化浪潮几乎也是接踵而至，而且来势更为迅猛。再就是台湾的后台支柱——美国推行“民主”外交，对台施加“自由、民主”压力。蒋经国上台后大力推行“本土化”与“政治民主化”，即透过“本土化”政策和开放“中央层级选举”，进一步满足民众的政治参与要求，以争取社会更大的支持和政权的“生根”，维持“法统”。当民进党等政党建立后，国民党所面临的“法统”危机越来越严重，李登辉上台后，表明继承蒋经国的路线，推行“民主化”。“为展现本党落实民主政治的决心，（李登辉）在就任第八任时明确宣告：将以最大的诚意与无私的精神就宪法做前瞻与必要的修订。”⑵随即举行“国是会议”凝聚“修宪”共识，研究“宪改”策划，为以后的“宪政改革”勾画了基本方向。
　　第一次修宪，时间为1991年2月——12月
　　主要任务是修改“宪法”条文，废止《临时条款》，国民党坚持维护五权宪法基本架构，坚持“宪法”维护“法统”，“着眼于中国统一”，“修宪而不制宪”，“宪法本文不动，只订定增修条文”等原则。4月22日“临时会议”三读通过《宪法增修条文》和废止所谓《临时条款》，这样就结束了近43年之久的所谓“动员戡乱时期”，为岛内由“戡乱体制”转向“宪政体制”扫清了法律上的障碍。
　　而随着《临时条款》的失效，第一届“资深中央民意代表”也就失去了存在的法源基础，在当年底全部退位，着手第二届“国代”选举，由于选举区域的改变，在法源上割断了与大陆的联系，且由于台藉代表占很大的比例，“国代”已成为名副其实的台湾“国代”，这也实质上为李登辉的“两国论”、“一中一台”在法制化上迈出了第一步。
　　第二次“修宪”，时间为1992年3月——1994年5月
　　国民党在二届“国代”选举中获得了四分之三臆说的席位，掌握了本次“修宪”的主导权，开始实质“休闲”。二届“国代”一次临时会议讨论通过了八条《宪法增修条文》。主要内容：1）“总统”选举方式由“国大代表”间接选举改为“中华民国自由地区全体人民选举”，“总统”与“国代”任期由六年改为四年；2）扩大“总统”权力，赋予“总统”对“司法院”、“监察院”、“考试院”正副院长，大法官、监察委员与考试委员的提名权，而制衡机制削弱；3）增加“国大”职权，增加了对“总统”提名的“司法院”、“监察院”、“考试院”正副院长人选的人事同意权；4）“监察院”职能削弱，地位降低；5）组成“宪法法庭”，审理党政违宪；6）明确“考试院”职权，调整考试制度，对公务人员采用不分省区通过考试公开选拔；7）强化“地方自治”，省市长、省市议员改为民选；8）充实“基本国策”内容。第一次省市长选举的结果，在台湾形成了“两党对抗、三党竞争”局面。这次“修宪”体现了行政权扩大，“总统”权能膨胀，而制衡失调。这既是受中国传统文化影响的结果也体现了党权时期的遗留。
　　第三次“修宪”时间为1995年5月——7月
　　1995年5月2日“国民大会”第四次临时会议规定“总统”、“副总统”自第九届起，由台湾全体选民及返台的侨居海外的侨民直接选举产生，“国大”常设化，设立正副议长。实质是扩大“民选总统”的权利，提升“国大”的地位，最后于7月28日形成了新的10条《宪法增修条文》。
　　前三阶段的“修宪”台湾的政治体制发生了较大的变化。在台湾完成了从“总统”到各级行政首长，各级“民代”均由台湾当地居民民选的“立法”程序基础上，“中华民国”的实际统治区域已被限定在台、澎、金、马地区，国民党的旧“法统”被改造为“中华民国在台湾”的新的宪政架构。⑶
　　第四次“修宪”时间为1997年5月5日——7月23日
　　“国大三届二次会议”通过了《中华民国宪法增修条文》，共11条。主要规定：“行政院长”由“总统”任命之，“总统”的权力大幅扩张；增加“立法院”的“倒阁权”，即“立法院得经全体立法委员1/3以上连署，对行政院长提出不信任案”；“立法院”行使弹劾“总统”权；自下届起冻结省长、省议员选举。“总统”大权独揽，“行政院”地位下降，但“总统府”、“行政院”、“立法院”三个机构关系仍未理顺。（附:1996年,台湾举行了历史上第一次“总统”公民直选，阐述了第一位“民选总统”——李登辉，“总统”直选表明两党竞争、三党制衡的政党政治开始形成；且于当年底举行了第一届“国家发展会议”，主要讨论了“宪政改革”、政党政治，经济发展，两岸关系三个议题。）“冻省”体现了机构得精简，执政得合理化与效率化，但隐含了李登辉等挑战“一个中国”原则，暗藏着独台倾向。
　　第五次“修宪”，时间为1999年9月。
　　主要是规定“国大”任期得四年期间，遇“立法委员”改选则同时改选，也即通称的“国代延任案”。
　　第六次“修宪”，时间为2000年4月。3月因“大法官”会议判“国代延任案”的“修宪”程序有瑕疵，失其效力而引起“国大”反弹。4月开会作成第六次“修宪”，“国大”虚级化，排除“大法官”终身优遇，增加“立法院”权限。从此“国大”转变为“任务型国大”，专司“立法院”所提“宪法修正案”、“领土变迁案”，以及议决对“总统”、“副总统”的弹劾案，确立“国会”为“立法院”一院制。
　　本次“修宪”根本削弱了“国大”的权力，曾经作为“中华民国法统”重要象征的“国大”就此成为一具空壳，五权宪法逐步演变为三权鼎立。
　　三）陈水扁时代的“公投入宪”
　　台湾按原“中华民国”的政府体制失“内阁制”，“行政院长”为最高行政首长，“总统”只是虚位元首，但几经李登辉折腾后变得不伦不类：既非“总统制”也非“内阁制”而成非驴非马的“双首长制”。在强势“总统”面前，“行政院长”成为执行长，但是他又需要向“立法院”负责，“总统”又权无责，“行政院长”有责无权，这也是李登辉留下的“丰厚”的“宪政”遗产。但陈水扁的注意力显然并不在此，而是专注于“一中一台”，为“台独”正名。
　　政党轮替后，坚持“台独党纲”的民进党“少数政府”因无执政经验与能力，并无政绩可言，为吸引民众注意力及在蓝绿对决中占优，不断炒作统独议题，于是“公民投票”就成了它的稻草。陈水扁曾说“民进党过去的‘台独党纲’，将建立一个主权独立的共和国，交给台湾住民选择与决定，那是‘台独公投’；而‘台湾前途决议文’最大的不同是，台湾是‘一个主权独立的国家，目前国号叫做中华民国，改变须经住民选择与决定，这是‘改变目前现状的公投’。两者优很大的不同。我强调的是后者，不是前者，不要曲解、误导、断章取义。”⑷所谓“公民投票”是指由一般普通平民通过平等投票来决议重大的国内事务。公投制定应该可以避免政党与国会的专断专行，直接而明确地了解人民的真正需求，而这样一种被许多国家视为落实“国民主权”和“直接民主”指标的，可以弥补间接代议民主制之不足的机制，到了陈水扁手里却成了一种政治筹码。他将“台独”的最后希望放在公投上，下意识地将“公投”与“台独”捆绑在一起。根据1960年12月14日联合国通过地名为《给予殖民地国家和人民独立宣言》，从其中地第四与第六条可以看出，《宣言》宣布了给予殖民地国家和人民独立的权力，尊重他们国家领土完整和尊严；同时，不允许分裂势力以殖民地为借口来部分地或全面分裂一个国家地团结和破坏其领土完整。⑸尽管公投已经入宪，但不论是所谓“台独公投”抑或“改变现状的公投”均为非法，玩火者必自焚。
　　二．“宪改”的历史定位
　　一）推动政治民主化进程
　　1．民主化的要求与产物
　　台历次“修宪”动作都是民主政治发展潮流下的结果。二十世纪九十年代随着两岸经贸、文化交流的加强及政治上的互动，台湾政界对于过去一直倡导但永远无法实现的“光复大业”终于予以抛弃，开始转向面向岛内实际存在的政治、经济、社会现状，这一过程体现和代表了当地的民意，它不仅化解了主权的“合法性”与“合理性”危机，而且推动了当地的民主化进程。将自七十年代以来的“政治革新”与自由化成果加以制度化并切实深化了法治。如“废除万年国大”、强化“立法院”职能、省级直选、“精省”等都在很大程度上体现了台湾民众的愿望。以民意为导向与衣归，党权最终让贤于民权，也隐隐含有台湾“国家政治”从以行政为主导逐渐向以议会为主导过渡。
　　2．彰显地方色彩，突出“台独诉求”
　　历经六次“修宪”后，台湾地区的政治结构已有了一个比较明确的框架，其主要内容有由原有“宪法”设定的“内阁制”转向“总统制”，曾经非常重要的“国民大会”虚级化，而原来“五权宪法”政体分野凸显“立法”、“行政”、“司法”三权鼎立的架构。从台湾目前的政治“法律”架构来看，其在体现民众意愿，实现其权利要求以及满足其当家作主的愿望方面都有了很大的进步。⑹
　　随着“修宪”的进行及本土化的推行，“中华民国在台湾”进一步在得到法律确立，从政治科学本土化的角度看，台湾的政治在民主化的同时也不可避免也中国化了，如李氏的集权就带有中国传统文化遗留的影子。而本土化深入的结果使得民族主义或族群主义意识抬头，也可以看出自由主义与民族主义的价值原则对立但并不必然构成矛盾，而在普遍意义上尤其是在落后国家与地区，恰恰相伴而生的。同时，也不可避免催化异化的毒瘤——台独。当然“台独诉求”自有其根源及民意基础，但这也是台湾政治民主化取得阶段成功的证明之一，民主化。在哈贝马斯的“宪法爱国主义”看来，是近代民族国家的建立才使得各个民族被政治化，因此公众对国家认同的基础也由血缘文化因素转向宪政制度因素。在全球化的背景下，那些古老的文化社群正逐渐让位于政治的共同体。⑺可以容纳多元价值观念，但这一极端偏狭的政治诉求并不符合历史发展的潮流，将会随民主的发展而逐渐消融，最终将在伟大的中国人民的努力下成为历史的遗迹。
　　三．台湾“宪政”的发展趋势
　　从长时段看，民主宪政在中国的发展已有较长的历史，历经君权、民权、军权、党权四个阶段，几经挫折现在台湾也取得了较为明显的成果。但民主政治在台湾的运作还不规范和成熟，其走向成熟的现代民主政治仍需时日。⑻如果说多党竞争的政党政治是民主的常态，多党制的形成特别是政党轮替的顺利实现则是“民主巩固”的一个基本标志。从现行的运转状态看，台湾民主宪政将会走良性发展道路，无论怎么讲这是中国人民的幸事，中华民族也将在民主的康庄大道上实现幸福生活的梦想。
　　综上所述，台湾的“宪政改革”是政治民主化的产物同时又进一步推动民主化的进程，但由于发展远未成熟，所以“宪改”仍将在适当时机继续进行。同时，由于民主化的发展，台湾民众对宪政制度的认同将远超其对民族的认同，或者说在国家认同方面，制度因素是处于第一位的，而民族认同居于次要位置。这也许是当前两岸政治僵持而发展缓慢的一个重要因素。