第十一章　宏观调控法概述

为了实现保持经济总量平衡、促进经济结构优化、引导经济协调发展、推动社会全面进步的目标，国家运用规划、经济政策和各种手段对国民经济进行调控。宏观调控法正是调整国家对宏观经济进行调控的过程中所发生的各种社会经济关系的法律规范的总称。本章在释清概念的基础上，对宏观调控法的特征与调整对象、基本原则与功能、地位和体系进行了阐述。作为调整国家宏观调控关系的法律制度，宏观调控法具有调整目标的宏观性与总体性、调整范围的广泛性与普遍性、调整方法的综合性与间接性、规范内容的政策性与易变性的特征，遵循统一协调原则、宏观效益原则、间接调控原则、依法调控原则等原则，调整规划调控关系、财税调控关系、金融调控关系等宏观经济关系。作为一个内容庞杂、层次多级而又紧密联系的结构体系，宏观调控法的地位日益提高，并正逐渐成为经济法体系的新核心。

通过本章的学习，使学生掌握和理解宏观调控法的概念与特征，了解宏观调控法的调整对象和基本原则，明确宏观调控法在经济法体系中的地位及其自身的结构体系。

1、宏观调控法的概念与特征

2、宏观调控法的调整范围

3、宏观调控法的基本原则

4、宏观调控法的地位

5、宏观调控法的体系

第一节　宏观调控法的概念

一、宏观调控法的含义

宏观调控是经济学上的一个概念。根据经济学的分类，一个国家或地区的经济可分微观经济和宏观经济两部分，与之相对应，经济学的基本内容也被分为研究资源配置问题的微观经济学和研究资源利用问题的宏观经济学。微观经济学是以单个经济单位为研究对象，通过研究单个经济单位的经济行为和相应的经济变量单项数值的决定来说明价格机制如何解决社会的资源配置问题；而宏观经济学是以整个国民经济为研究对象，通过研究经济中各有关总量的决定及其变化，来说明资源如何才能得到充分利用。[①]二者互为补充，共同组成了经济学的基础理论，保障着国民经济的健康运行。

宏观调控中的“宏观”，指的是宏观经济，即一个国家或地区经济运行的总量、结构状况，包括国民生产总值、国民收入、国家预算收支、货币的供给与需求、社会商品服务供给与需求、外贸进出口、外汇收支和资本的进出等各方面总量及其比例关系。“调控”是指国家对宏观经济运行进行调节和控制的行为。宏观调控就是国家从经济运行的全局出发，运用各种宏观经济手段，对国民经济总体的供求关系进行调节和控制，即国家对整个国民总量进行调控，以实现社会总供给和总需求的平衡（包括总量平衡和结构平衡）。社会总供给与总需求之间能否保持平衡，对国民经济的平衡和发展具有重要意义，如果总供给大于总需求，就会造成社会资源的浪费，如果总供给小于总需求，又会造成物价上涨，引起经济生活的动荡。因而，要使国民经济保持持续、健康的发展，就必须努力保持总供给与总需求的平衡。但在完全自由的市场上，由于微观经济主体的唯利性和市场的滞后性，总供给与总需求无法“自发地”实现。这就需要国家运用法律的、经济的和行政的手段对国民经济的结构和运行进行调节现控制，保持总供给与总需求的动态平衡，从而维护和促进国民经济持续、稳定、协调发展。

如前所述，为了克服和矫正市场的盲目性和滞后性所导致的“市场失灵”，国家（政府）开始介入经济生活，对经济活动施加干预。但政府也不是万能的，也会因干预不到位或干预错位而导致“政府失灵”。为了克服“看不见的手”（“无形的手”）与“看得的手”（“有形的手”）存在的缺陷，规范国家干预经济的行为，需要运用法律手段加以保障。宏观调控作为国家干预经济生活的方式之一，同样无法克服市场调节和政府干预所固有的局限性。所以，为了规范宏观调控中相关主体的行为，维护宏观调控秩序，保障宏观调控的有效实施及其目标的顺利实现，需要制定相应的法律。这种法律就是宏观调控法。所谓宏观调控法，就是指调整国家对宏观经济进行调控的过程中所发生的各种社会经济关系的法律规范的总称。它是经济法体系中的重要部门经济法，是国家管理经济的主要法律手段之一。[②]

在理解宏观调控法的概念时，要区分注意实质意义上的宏观调控法与形式意义上的宏观调控法。[③]实质意义上的宏观调控法，是泛指一切调整国家对宏观经济进行调控的过程中所发生的各种社会经济关系的法律规范的总和，而不问其是以何种名称命名，也不问其是法律属性为何。这种意义上的宏观调控法，既包括宏观调控单行法，也包括其他法律法规中涉及宏观调控内容的条款。形式意义上的宏观调控法，主要是指宏观调控基本法，即统率和指导宏观调控法的“根本法”，对宏观调控法的立法宗旨、目标、基本原则以及机构设置和基本制度等内容作出规定，以统一宏观调控的指导思想、基本原则、基本制度，并使各个方面、各个层次的法律规范协调一致和互相配合。[④]如德国的《经济稳定与增长促进法》、美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》等。我国目前暂未制定宏观调控基本法，所以在理解宏观调控法时，我们更多地是指实质意义上的宏观调控法。

二、宏观调控法的特征

作为经济法的一个分支部门，宏观调控法具备了经济法的所有特征。与市场规制法相比较而言，宏观调控法具有以下突出的特征：

1、调整目标的宏观性与总体性。与市场规制法以微观主体的具体经济行为为基本目标不同，宏观调控法是以国民经济的结构优化和总量平衡为基本目标。作为国家调节社会经济的基本方式之一，宏观调控的主要着眼点在于社会经济的宏观结构和总体运行，所制定的措施也意在引导或促进社会经济结构和运行持续、稳定、协调地向前发展，使社会总供给与总需求之间保持着动态的平衡，实现国家宏观调控的预期目标。中共十六大明确指出：“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”我国新时期的宏观调控目标体现了突出的宏观性和总体性特征。

2、调整范围的广泛性与普遍性。广泛性是指宏观调控法对国民经济的各个部门、各个环节、各个地区都进行着调整，而不是局限于个别领域、个别层次的具体经济关系。宏观调控法通过对全国各个地区、市场活动的各个环节（生产、交换、分配、消费）、国民经济的各个产业部门的结构与运行情况进行监督与干预，使社会总供给与总需求保持相对平衡，以实现国民经济良性运行和持续发展。而普遍性是指宏观调控措施适用于所有的经济主体，至于主体的所有制性质或组织形式在所不问。也就是说，宏观调控措施涉及了哪个产业，涉及了哪个环节，这个产业、这个环节上的所有相关主体都同等适用，一视同仁。也正由于这种广泛性和普遍性，宏观调控法的内容庞杂，形式多样，既包括国家计划、各种经济政策的法律规范，又包括各种调节手段运用的法律规范；既包括许多综合性或单项的立法，又包括众多的行政法规。[⑤]

3、调整方法的综合性与间接性。所谓综合性，是指宏观调控方法既体现了指导性方法和调节性方法的有机结合，还包括了多种具体手段并存与协调。指导性是指法律规范具有指导作用，通过法律规定，为市场主体指明具体的行为方向和行为所能达到的范围；而调节性是指通过特定的法律制度鼓励或抑制市场主体的行为以达到宏观调控的目的。宏观调控法主要以指导性调整方法引导市场主体从事经营活动的方向，以调节性方法促使市场主体的行为顺乎其方向，二者有机结合，成为国家实现宏观调控的有效途径。同时宏观调控法在调整国民经济运行时，不仅要运用计划、税收、财政、金融等多种具体的手段，而且这些手段相互渗透、相互配合、相互作用，形成整体上的合力，促使调控目标的实现。[⑥]调整方法的间接性主要是指国家运用计划、税收、金融等间接手段，通过市场这个中介去引导、鼓励、影响市场主体的具体经济行为，使其同宏观经济发展目标相衔接，从而实现宏观调控的目的。

4、规范内容的政策性与易变性。宏观调控是一项政策性很强的工作，深受宏观调控政策的影响。宏观调控政策是宏观调控的灵魂，是宏观调控法的指南，是准宏观调控法。[⑦]这是因为国家宏观调控的目标、任务以及所采取的措施，需要根据不同时期，不同经济发展阶段，不同的国内和国际经济、政治和社会形势加以确定和调整。宏观调控法作为确认、保护和调整社会经济的法律部门，是宏观调控政策的法律化，所以，宏观调控政策无疑对宏观调控法的制定和执行具有重要的指导作用和参考价值。宏观调控法是与政策结合得最为密切的法律之一，很多情况下，宏观调控法与宏观调控政策是合二为一的。[⑧]规范内容的易变性，一方面是指缘于政策性的特征，宏观调控法的内容，需要随着经济发展和时势的变化而变化；另一方面是指随着国家宏观调控政策和宏观调控法的变化，国家进行宏观调控的手段也需要适时变化，不能一成不变。这两个方面的变化，既呈现出联动性（手段随着内容的变化而变化），又表现了不确定性（政策变化的快速和莫测）。

三、宏观调控法的调整对象

所谓宏观调控法，是指调整国家对宏观经济进行调控的过程中所发生的各种社会经济关系的法律规范体系。对于其调整对象，目前比较一致的看法是宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系。[⑨]

所谓宏观调控关系，是指国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系，[⑩]如计划调节关系、税收调节关系、金融调控关系等。这种社会经济关系包含了以下几个方面的含义：（1）宏观经济调控关系的一方主体是国家。它是为了实现总供给与总需求的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，在对国民经济总体活动进行调整和控制过程中所发生的社会经济关系。（2）宏观经济调控关系是国家在履行管理经济职能，以间接手段调控经济运行过程中发生的间接管理关系。（3）宏观经济调控关系是国家在对国民经济的总体调控过程中，与市场主体之间普遍发生的社会经济关系。[11]

由于宏观调控关系事关国民经济的整体利益和国家的长治久安，涉及到国民经济运行的全过程，内容十分广泛，对其具体范围的描述和归纳不尽相同。有的学者认为，根据宏观经济调控的功能和目的的不同，可以把宏观经济调控关系分为两类：一类是指导性社会经济关系，指国家在引导市场经济行为方向的过程中发生的调控关系，包括因执行产业政策产生的社会关系、因计划而产生的社会经济关系；另一类是调节性社会经济关系，是指国家实施经济调节手段所发生的社会经济关系，包括财税调节关系、金融调节关系、价格调节关系等。[12]有的学者认为，宏观调控关系主要包括：（1）制定宏观调控法律法规过程发生的社会关系；（2）有关国家机关运用宏观调控措施进行日常宏观调控过程中发生的社会关系；（3）在监督检查宏观调控过程中发生的社会关系。[13]还有的学者直接通过列举的方式来说明宏观调控法的调整范围，认为宏观调控关系包括计划调控关系、财税调控关系、金融调控关系、产业调控关系、投资调控关系、储备调控关系、涉外调控关系等[14]，或财政关系、金融调控关系、国家计划关系、产业关系、固定资产投资关系、对外经济关系等。[15]

上述对宏观调控法的调整范围的描述只有采取的方法或切入的角度的不同，并无实质性的差别。笔者认为，根据宏观调控的内容和手段来划分，宏观调控关系主要包括以下三类[16]：

1、规划调控关系。规划调控关系，是国家发展经济理念的完善和升华，[17]是对计划调控关系提法的修正。在市场经济条件下，经济运行要以市场为主体，但这并不排斥规划的作用，而是要实行市场调节手段和规划调节手段相结合。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政三者相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出：“国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。”因此，国家规划是宏观调控体系的重要组成部分，宏观调控法应当对国家规划作出调整。需要注意的是，规划调控关系是一个非常宽泛的概念，其内容涉及到宏观经济的各个方面，是其他调控手段的基础和依据。其他一些宏观调控关系，如产业调控关系、储备调控关系、投资调控关系、涉外调控关系等都可全部或部分纳入规划调控关系中，无需单独列举。

2、财税调控关系。作为国家宏观调控的有力手段，财政是指国家在资金的管理、积累、分配和使用方面的经济活动。[18]国家通过对公共物品和公共资源的筹集与支出的调节，调控国民经济的结构与运行，使社会经济活动沿着预期的方向发展，从而实现宏观调控的目标。这些手段主要包括预算的安排、税率的调整、国家信用以及财政补贴等，在这些手段的运用过程中，国家始终是一方主体，这些活动是一种国家经济活动，是国家为协调社会再生产，运用公权力对公共物品和公共资源的再分配的活动。在此活动中形成的关系即为财税调控关系，即国家凭借政治权力对一部分社会产品和国民收入进行分配和再分配过程中形成的以国家为一方主体的一种分配关系。由于这种关系既体现了国家干预经济的属性，又显示了明显的宏观性和总体性，应当由宏观调控法进行调整。

3、金融调控关系。金融调控关系，是指国家为了稳定金融市场，以引导资金流向、控制信用规模为目的，对有关的金融变量实行调节和控制而产生的社会关系。[19]首先，货币调控和信贷调控是国家调控宏观经济的极为重要的手段之一，金融调控关系是在货币流通和银行信贷活动过程中发生的社会关系，是一种以货币流通和银行信贷为基础的经济关系。其次，金融调控关系是国家的金融主管机关运用各种金融杠杆调节货币供给总量和结构，在全社会配置货币资金，进而影响非货币形态的经济资源之配置和市场主体的经济行为等金融调控行为而产生，调节目的在于解决个体营利性与社会公益性之矛盾，兼顾效率与公平，促进金融市场和金融业直至整个国民经济的良性循环和协调发展。这种关系是国家动用公权力对金融主体、金融业务和金融市场进行管理或干预的过程中而产生的，显然是具有宏观调控性质的关系，属于宏观调控法的调整对象。

第二节　宏观调控法的原则与功能

一、宏观调控法的基本原则

宏观调控法的基本原则是宏观调控法的立法、执法和司法的指导思想和根本准则，也是所有宏观调控主体参与宏观调控关系的基本行为准则。关于宏观调控法的基本原则，理论界尚有不同的认识。有的学者认为，宏观调控法的基本原则主要有三项：间接调控原则、计划指导原则和相互协调原则；[20]有的学者认为宏观调控法有四项基本原则，即调控法定原则、调控绩效原则、调控公平原则、调控适度原则，[21]或平衡与优化原则、有限干预原则、宏观效益原则、统分结合原则，[22]或总量平衡与结构优化原则、政府调控法定原则、政府调控适度原则、注重调控效益原则；[23]有的学者认为宏观调控法共有五项原则，分别是决策集权原则、权力制约原则、维护受控者权利原则、保障宏观调控理性化运行的原则和调控手段法治化原则；[24]还有学者认为宏观调控法有六项基本原则，即间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则和稳定性与灵活性相结合原则等。[25]笔者认为，宏观调控法的基本原则应由宏观调控法的调整对象和调整手段的特殊性所决定，体现宏观调控法的本质特征和基本精神，并能与市场规制法等其他经济法的部门法相区别。基于这样的分析，笔者认为，宏观调控法的基本原则主要有以下四项：

1、统一协调原则。如前所述，宏观调控关涉的是国民经济全方位、全过程的全局性、总体性问题，内容广泛、全面，宏观调控法在对其进行调整时，要注意把握好统一协调的原则，实现总量平衡和结构优化的目标。所谓“统一”是指宏观调控决策权要实行集权化，由中央政府统一领导，不能过于分散，各自为政。这是因为宏观调控措施均具有宏观性，目标在于对整个国民经济的总体结构和运行情况作出调整，在全国形成一个统一化的大市场。如果允许各个地方、或各个部门能自行采取宏观调控措施，势必造成市场的混乱和经济的无序，最终阻碍社会经济的发展。所谓“协调”是指作为宏观调控措施的规划、财税、金融等调控手段相互之间要协调一致，相互配合、形成合力，共同发挥调节经济结构和运行的作用，完成宏观调控的任务。国民经济是一个错综复杂而又有机联系的系统，在这个系统内，所有的方面是环环相扣、紧密联系的，如果一个环节出现问题，势必对其他环节产生影响。同时作为调控措施的调控手段又各有特点，在调控经济实践中各有其优越性和局限性，，只有借助于各种手段的合力协作，能能真正实现宏观调控的目的。

2、宏观效益原则。宏观经济的调控涉及的是国民经济的全局性、整体性的利益，如产业体的利益、生产经营者全体的利益、消费者体体的利益、国家的根本利益、全社会的公共利益等。这就要求国家宏观调控行为，应以提高经济运行的宏观效率、促进国民经济持续增长为目标，而不是单个产业、单个部门或单个地方的效益和利益。单个产业、单个部门或单个地方的效益和利益的提高，并不意味着宏观经济效益的得到了提高，相反，有时可能会有损于宏观经济效益。整个国民经济的运行和发展要求协调发展，也只有协调发展，才能实现宏观经济的效益的增长。所以，强调宏观调控法的宏观效益原则，目的在于规范和约束国家的宏观调控行为，引导和激励市场主体的经济行为，防范和克服国家宏观调控行为与市场主体经营行为的冲突与矛盾，从而促进和保护宏观经济效益的提高，实现国民经济稳定、协调、持续的发展。

3、间接调控原则。间接调控原则，是指政府运用经济手段，通过市场机制引导市场主体的活动，使其符合整个宏观经济发展目标的原则。[26]作为国家调节经济活动的方式之一，宏观调控主要不是采取强制性的手段直接针对微观领域或某些个体进行干预，而是按照宏观规划的目标和方向，给宏观调控关系的参加者以引导和激励，促使其朝着社会经济发展的目标和方向努力。如果宏观调控手段直接对微观领域或具体个体进行干预，就会使这些微观领域或具体个体的经济发展脱离宏观经济轨道，社会经济也就无从协调发展。所以在宏观调控过程中，要坚持间接调控的原则，国家通过规划、财税、金融等调控手段，激励和引导市场主体沿着国家经济发展的方向和轨道，有目的、有步骤的开展经济活动，使整个社会的经济发展协调一致，从而保证国民经济的稳定、健康、持续发展。

4、依法调控原则。宏观调控涉及到社会资源和公共产品的配置，以及经济利益的调节，涉及到调控主体的权力配置和市场主体权益的保护。宏观调控手段运用不当，或运用“失度”，必然会损害市场主体的合法权益，危害经济的发展。所以，在规范宏观调控行为时，宏观调控法肩负着“维权”和“控权”的双重职责，通过权力制约来控制政府调控行为的“失度”和违法，通过维护市场主体的合法权益促进经济的协调发展，实现宏观调控的法治化。这里的依法调控中的“法”字，既可以指法律，也可以指法则、法度，即规律。所以，依法调控原则主要包含了两层含义：一是国家的宏观调控行为必须有法律的明确授权，并依宏观调控法规定的权限、方式、内容和程序行事，不得恣意妄为，损害受控主体的合法权益；二是国家的宏观调控行为必须有一定的限度，即政府调控不得冲击和削弱市场机制作用的发挥，相反应当促进和保护市场机制调节功能的充分发挥；政府调控必须尊重客观经济规律，依法进行干预；政府一般不得直接干预经济组织的生产经营活动。[27]

二、宏观调控法的功能

市场经济的稳定、协调、持续发展需要宏观调控，宏观调控需要法治的保障。宏观调控法是宏观调控的法治化，其功能体现在保障宏观调控目标的实现。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。”因而，宏观调控法的功能主要包括以四个方面：

1、保持经济总量平衡。保持经济总量的平衡，即社会总供给与总需求的均衡，是宏观调控的基本目标。社会总供给是指国民经济在一定时期能够提供给社会的全部商品和劳务总量，社会总需求是指全社会生产需求和消费需求的总和。二者能否保持平衡，对国民经济的发展具有更要意义。当总供给大于总需求时，可能造成社会资源的浪费；当总需求大于总供给进，可能会造成物价上涨，引起经济生活的动荡。因此，要使国民经济保持持续、健康的发展，就必须通过加强宏观经济调控来保持社会总供给与总需求的平衡。而要实现总量平衡的目标，必须通过法律的手段和制度方式来确认、规范和保护宏观调控关系，动态地调节社会总供给与总需求的均衡，以实现国民经济的协调、健康发展。

2、促进经济结构优化。经济结构，是指一国或地区各经济要素及其在产业、地区之间颁布的比例，包括产业结构、产品结构、劳动力结构、技术结构、地区结构等等。结构优化，就是要优化各经济要素及其在产业、地区之间颁布的比例，通常体现为结构平衡。结构平衡是与总量平衡相联系的一个概念，总量平衡是结构平衡的前提，结构平衡是总量平衡的基础。只有总量平衡了，结构平衡才不会被打破，经济才能在良性循环的状态下运行；只有结构平衡了，社会总供给与总需求才能维持均衡。宏观调控法通过计划法、产业政策法、投资法等法律，规划产业结构，引导资金流向，优化资源配置，协调不同产业、不同地区之间的关系，使经济结构趋于并保持平衡。

3、引导经济协调发展。在市场经济体制下，直接参与市场经济活动的是每一个微观的市场主体，通过他们的生产经营活动实现着商品的流通，推动着国民经济的发展。宏观调控法调整的是那些宏观的经济行为，一般不能直接约束参与市场经济活动的市场主体。为了落实宏观调控措施和实现宏观调控的目标，国家通过制定相应的法律，引导、鼓励市场主体沿着国家宏观调控的轨道调整自身的行为。同时，为了规范宏观调控主体的行为，维护宏观调控秩序，通过分别立法，协调规划、财税、金融等调控手段的相互关系及其运用，使各种调控手段相互配合，发挥其互补功能和组合效应；通过计划法，协调社会总供给与总需求的矛盾、社会需求结构与社会生产结构的矛盾，使国民经济稳定、协调、持续的发展。

4、推动社会全面进步。社会进步，包括科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的全面进步，也包括社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理、社会和谐、社会结构、社会各领域的体制和机制的完善等。[28]经济发展是社会进步的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会进步是经济发展的目的，同时也为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。宏观调控法在维持国民经济发展的同时，也保障并推动着社会的全面进步。宏观调控法强调以人为本，提倡保障人权，运用法律手段，调节着社会资源和财富的再分配，着力解决事关国计民生、国泰民安的问题，发展经济，增加收入，消除贫富悬殊，缩小地区差异，关注人与自然、人与环境的和谐，促进社会各领域统筹协调发展，其根本宗旨之一是达到共同富裕，促进协调发展，实现社会公平正义，从而推动社会全面进步。

第三节　宏观调控法的地位与体系

一、宏观调控法的地位

宏观调控法，作为调整宏观调控关系的法律制度，行使的是国家调节宏观经济结构和运行的经济职能，运用的是国家计划、经济政策和调节手段等经济性质的措施，目标在于保障国家经济总量平衡和结构优化，以促进社会经济稳定、协调、持续发展，突出地体现了其经济法属性，是经济法的一个独立分支和部门。因而，宏观调控法，无论其功能和任务、调整对象与调整方法、基本价值与理念、具体制度和原则均体现了经济法的本质属性和特征，而与其他部门法，如民商法、行政法不尽相同。

在经济法体系内，宏观调控法与市场规制法分别调整着宏观调控关系和市场规制关系，二者在逻辑上构成了并列的关系，是经济法的两个并列的分支部门法，构成了经济法的“两翼”[29]。但是，从国家调节社会经济活动这个整体来看，宏观调控法与市场规制法分别从宏观和微观两个层面调整着国家调节经济的活动，共同承担着国家调节经济的功能与任务，二者之间又存在着密切的联系。作为国家经济关系的两个层面，宏观经济关系和微观经济关系之间有着千丝万缕的联系。宏观经济关系是微观经济关系的目标和方向，微观经济关系要向着有利于宏观经济关系实现的角度展开；微观经济关系是宏观经济关系的条件和保障，宏观经济关系要本着规范和约束微观经济关系的角度进行。可见，国家的社会经济运行实践中，宏观调控关系与市场规制关系相辅相成、不可或缺。与之相适应，宏观调控法为市场规制法提供了宏观经济环境，指明了前进的动力和方向；市场规制法为宏观调控法提供了微观制度保障，指明了运行的结构与状况，二者紧密配合，全力合作，共同承担着国家调节经济的任务和使命。

宏观调控法作为经济法体系的一个组成部分，其在经济法体系内的地位和重要性有一个逐步发展的过程。从经济法的产生和发展的过程来看，市场规制法，尤其是其中的反垄断法，从经济法产生之初就被视为是经济法体系的核心。这主要是因为经济法起源于资本主义从自由阶段向垄断阶段过渡的过程中，为了制止垄断和其他限制竞争的市场行为，国家开始运用“有形之手”干预和调控市场主体的经济行为，反垄断法由此而生，现代意义的经济法也开始确立并发展。但是，二战以后，尤其是20世纪80年代以来，宏观调控作为国家调节社会经济活动的一种方式，受到越来越多国家的重视，在社会经济生活中实践中的作用和优势也越来越凸现。各国纷纷通过综合运用国家计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济的健康、协调发展，并逐步形成了完善的宏观经济调控体系和宏观调控立法体系。宏观调控法在各国经济法体系中的地位越来越重要，出现了取代市场规制法而上升为各国经济法核心的趋势。这是20与21世纪之交世界范围内经济法体系发展变化最显著的特点之一。[30]

发生这种变化的原因，主要在于：首先，随着市场经济发育程度的增加，国家调节经济职能的作用方式开始发生转变。在成熟的市场经济条件下，经济运行顺畅，国家对社会经济的直接干预也相应减少，而宏观调控的广度和力度开始增大。国家在对社会经济进行调节时，多以引导和激励的方式促使市场主体沿着国家经济发展的目标和方向开展生活经营活动，除非为市场秩序调控所必需，应尽量避免直接针对市场主体的干预。随着市场经济的深入发展，和人们对市场经济的把握和认识的增加，宏观调控法在经济法体系中的地位越来越为各国所重视。其次，随着生产经营活动的社会化、跨国化、全球化，国家的国民经济逐渐融入世界经济体系，并成为其中的组成部分。国家对本国国民经济的调节需要更为广阔的视野，更为广泛的层面，从国内的和国际的双重全局去把握经济运行的状况和特点，以进行必要和有效的调节。在全球化的背景下，微观规制手段的“制度性障碍”，以及宏观调控手段的必要性和优越性开始显现，各国更加重视制定和实施宏观调控的各项政策和措施，引导和促进市场主体参与全球范围内的竞争，在此基础上进一步完善国家宏观经济调控体系和立法体系。最后，随着社会经济制度的发展与完善，国家的垄断和竞争政策日益要求同国家经济发展的总目标相协调，统一纳入国家宏观调控体系。市场规制法（尤其是反垄断法和反不正当竞争法）的作用机理在于，通过规制微观市场主体的具体经济行为，维护自由、公平的市场秩序和竞争机制，从而推动社会经济的健康发展。很显然，作为国家调节经济的一种方式，其对社会经济的作用具有间接性和被动性，范围也具有一定的有限性。而宏观调控的方式对于社会经济的作用则有了更多的直接性和主动性，影响面大，效果显著。市场规制法的这种作用机理的“功能性障碍”，使得其在经济法体系中的地位日渐式微。

当然，和市场规制法占据经济法体系的核心地位，宏观调控法仍作为经济法一个独立的分支部门存在一样，在宏观调控法逐渐发达并成为经济法体系的核心之后，市场规制手段作为国家调节经济的一种基本方式，市场规制法作为经济法体系中的一个相对独立的构成部分，由于其作用领域及方式的特定性，仍将存在，并继续发挥着其特有的作用。作为经济法的“两翼”， 宏观调控法和市场规制法是经济法体系中两个并列的分支部门，二者之间紧密联系，相互配合，共同承担并履行着经济法的任务和使命。

二、宏观调控法的体系

宏观调控法的体系，指的是作为调整国家宏观调控关系的全部法律规范所组成的体系结构。如前所述，宏观调控法的体系庞大，内容涉及国家计划、经济政策和各种调节手段的运用，立法形式包括综合性的或立项立法，以及数量众多的行政法规，所以，经济法学界对于宏观调控法体系的研究方法各异，众说纷纭。[31]

根据法学的一般原理，调整对象是划分法律部门的主要标准和基础，是一部门法区别于另一部门法的本质之所在。宏观调控法独特的调整对象构成了其区别于其他部门法，区别于经济法其他分支部门法的主要依据。因此，在讨论宏观调控法的体系结构时，可以将调整对象的特定性作为划分的主要标准。宏观调控法是调整在国家运用计划、经济政策和各种手段来调节宏观经济的过程中所形成的社会关系的法律规范体系。因此，分析宏观调控法的体系，需要运用“行为—关系—法律规范”的分析范式，遵循逻辑分类同质性的要求，逐层划分，形成对宏观调控法体系构造的认识。[32]

宏观调控法是调整宏观调控关系的法律规范体系，根据宏观调控理论体系和宏观调控法的调整对象，可以将宏观调控法划分为宏观调控基本法（宏观调控基础法、宏观调控综合法）和宏观调控专项法（宏观调控部门法、宏观调控特别法）。这是第一层次的划分。宏观调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控的最基本法律，在宏观调控法律体系中具有最高的法律效力，统率、指导宏观调控专项法的制定和实施。一般来说，其内容主要包括：宏观调控的立法依据、宗旨和目标，宏观调控的基本原则，宏观调控体制和权限，宏观调控基本制度，宏观调控的方式、程序及法律责任等。其所要解决提宪法不会具体去解决、各单行宏观调控法律法规又解决不了的、关系国家宏观调控全局的重大问题，其突出作用在于明确国家的宏观调控目标，整合各宏观调控法律法规，充分发挥宏观调控法的整体功能。[33]这方面的立法，如德国1967年制定的《促进经济稳定与增长法》，美国1978年制定的《充分就业和经济平衡增长法》，就是典型的基本法性质的宏观调控法。宏观调控专项法是体现宏观调控基本法原则和要求，贯彻落实宏观调控基本法目标和宗旨的具体法律部门，表现为具体的法律制度，包括规划法、财政税收法、金融法等。

国家调节经济的宏观调控行为，按其内容和手段来划分，可以分为规划调控行为、财税规划行为、金融调控行为。相应的，这些具体宏观调控行为在实施的过程中所形成的社会关系依次为规划调控关系、财税调控关系、金融调控关系；而调整这些社会关系的法律规范依次为规划法、财税法、金融法。这是按照上述范式所作的第二层次的划分。规划法是调整在制定和实施国家规划的过程中发生社会关系的法律规范的总称，主要涉及国家规划的管理体制及规划的内容构成，以及规划的编制、审批、执行、监督检查等方面的内容。国家在宏观调控过程中，通过规划法把国民经济运行与发展过程中的经济规划和产业政策以法律的形式确定下来，其作用在于国家可以列有权威地运用经济规划和产业政策来调控国民经济的健康运行与协调发展。财税法是贯彻国家财政政策，调节国民收入分配的法律制度，主要内容包括国家预算法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度。[34]国家通过财税调控措施，可以保持国民经济总量平衡，优化经济结构，实现社会公正。金融法是调整金融调控关系的法律制度，即调整在国家运用金融政策和金融工具调控社会经济过程中所发生的社会关系的法律规范的总和。[35]在我国，金融宏观调控任务是由中国人民银行来承担的，通过制定和执行货币政策，发行货币和管理人民币流通，审批、监督管理金融机构，监督管理金融市场，持有、管理、经营国家外汇储备和黄金储备，经营管理国库等职能来实现保持总量平衡和币值稳定的目标。

在此基础上，尚可按照上述范式对规划法、财税法和金融进一步作第三层次、第四层次、甚至第五层次的划分。如规划法又可以进一不分为计划法、产业政策法、投资法等。财税法可以分为财政法和税收法，财政法可进一步分为预算法、国债法、财政支付转移法、政府采购法等，税收法可进一步分为税收体制法、税收征纳实体法、税收征纳程序法、税收代理法、税收制裁法和税收救济法；其中，税收征纳实体法又包括商品税法、所得税法、财产税法和行为税法；商品税法包括了增值税法、消费税法、营业税法和关税法，所得税法包括企业所得税法、个人所得税法、农业税法，财产税法包括资源税法、房产税法、土地税法、契税法、车船税法，行为税法包括印花税法、筵席税法、屠宰税法等。[36]金融法可以分为银行法、货币法、证券法、票据法、信托法、保险法、期货法；[37]银行法又进一步分为中央银行法、商业银行法、政策性银行法，货币法又可分为人民币管理法、外汇管理法、金银管理法等。关于这些分支的具体内容，在后面的内容中将作详细介绍，在此不作展开。

总之，宏观调控法是一个内容庞杂、层次多级而又紧密联系的结构体系，通过对这种体系的逐层分解，有助于加深对宏观调控法体系构造的认识，从而既避免对某一具体宏观调控法律制度作孤立的理解，又便于对具体宏观调控法律制度进行分类研究。

1、宏观调控法有何特征？

2、宏观调控法的调整对象是什么？

3、宏观调控法的的原则有哪些？

4、如何理解宏观调控法的地位？

5、宏观调控法有哪些法律制度构成？

【注释】[①]梁小民编著：《西方经济学基础教程》，北京大学出版社2003年第2版，第6-8页。

[②]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年第2版，第337页。

[③]这一点有别于市场规制法。市场规制法都是对具体经济行为的规制，没有也不可能形成一个统率和指导全部市场规制法领域的市场规制基本法。

[④]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第386页。

[⑤]漆多俊著：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第353页。

[⑥]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第382-383页。

[⑦]邱本著：《经济法通论》，高等教育出版社2004年版，第247页。

[⑧]邱本著：《经济法通论》，高等教育出版社2004年版，第248页。

[⑨]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第382页。潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年第2版，第335页。杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社2006年第2版，第420页。

[⑩]张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2006年版，第120页。

[11]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第382页。

[12]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第382页。

[13]叶秋华等著：《西方宏观调控法与市场规制法研究》，中国人民大学出版社2005年版，第29页。

[14]张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2006年版，第120-121页。

[15]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年第2版，第335-336页。

[16]中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政三者相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”

[17]2006年3月14日，十届全国人大四次会议通过了《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，延续了五十多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”。这“一字之差”，至少传递出中国经济社会发展的三大信号：（1）“计划”让位于“规划”，凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基基础性作用；（2）过多过细的量化指标将被淡化，政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；（3）克服“越位”和“缺位”，政府职能转变迈出新步伐。参见《计划变规划 透出中国经济社会发展三大信号》，载新华网，newsxinhuanet/stock/2005-10/11/content_3604080htm，2007-5-4。

[18]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第409页。

[19]刘志云、卢炯星：载《西南政法大学学报》，2005（4）。

[20]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第386-387页。

[21]杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社2006年第2版，第425-426页。

[22]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年第2版，第339-341页。

[23]张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2006年版，第123-125页。

[24]李昌麒、刘瑞复主编：《经济法》，法律出版社2004年版，第149-151页。

[25]杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第263页。

[26]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第386页。

[27]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年第2版，第340页。

[28]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第381页。

[29]徐孟洲著：《经济法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2006年版，第61页。

[30] 漆多俊著：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第370页。

[31]李昌麒、刘瑞复主编：《经济法》，法律出版社2004年版，第156-157页。

[32]肖江平：《论经济法体系的构造》，载杨紫烜主编《经济法研究》（第3卷），北京大学出版社2003年版。

[33]叶秋华、宋凯利、郝刚著：《西方宏观调控法与市场规制法研究》，中国人民大学出版社2005年版，第34页。

[34]李昌麒主编：《经济法学》，法律出版社2007年版，第391页。

[35]金融法是调整金融关系的法律规范体系。金融关系包括金融交易关系、金融监管关系和金融调控关系。金融交易关系属于商法的调整范畴，金融监管关系属于市场规制法或行政法的范畴，金融宏观调控法主要是调整金融调控关系。所以这里的金融法是狭义的概念，特指调整金融调控关系的法律规范体系。参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，中国方正出版社2002年版，第277页。

[36]李昌麒、刘瑞复主编：《经济法》，法律出版社2004年版，第210页。

[37]我国金融业实行分业经营，银行、信托、保险、证券、期货五业分业经营、分业管理，因而没有形成一部金融法典。同时按照现行学科体系，证券法、票据法、信托法、保险法、期货法属于商法的教学内容，故经济法学科体系中一般不涉及上述四个分支部门的法律制