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住房政策-释义

所谓住房政策，是指政府满足不同层次住房需求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。我国的住房政策设计，必须从自己的基本国情出发，建 立有中国特色的住房政策体系。我国住房政策体系应包括四个基本部分：累进制的房地产税收制度，政策性住房金融制度，廉租房制度，以及以货币工具为主的房地产市场调控政策。

住房政策-具体内容

●鉴于我国人地矛盾越来越突出的国情，统一的房地产税税率应该采用累进制，关键是税率和容积率调整系数的确定。在具体的政策设计上，可按以下步骤操作：第一，明确基本居住面积的合理标准;第二，确定基准税率;第三，确定基本容积率的合理标准;第四，确定容积率调整系数。

●住房消费总是与社会信用、尤其是消费信贷紧密结合的。为此，必须建立规范的政策性住房金融制度。首先，积极推进住房公积金向政策性住房金融转变;其次，还可以通过招标方式允许相关商业银行开展政策性住房金融业务。

●廉租房是以“租”的方式来解决低收入人群的住房问题，它不具备保值增值的功能，更适合我国国情。因此，必须进一步加强和规范廉租房制度建设，主要应做好以下工作：首先是要增加供给;其次是要完善相关制度;第三是要完善运行机制和管理体制;第四是要保障资金供应。

●政府有责任保持住房市场的稳定。政府应通过相继抉择的货币政策对房地产市场进行调控。政策工具除了常规的利率政策、总量政策、金融监管以外，还应保持货币政策信息的透明、连续、明确，稳定社会心理预期，切断“涨价-预期涨价-再涨价”的链条。同时，政府还应保持廉租房政策和住房金融政策的稳定性， 确保低收入家庭不会受到房地产市场调控的影响，中等收入家庭较少受到影响。

住房政策-存在的突出问题

当前，社会反响强烈的住房问题主要集中在以下几个方面。

商品住房供不应求。与市场结构性问题相比，供给总量不足的矛盾是当前房地产市场面临的主要矛盾。2004年以来，我国无论是土地总供给还是房屋总供给，其增速都呈下降趋势。但城镇化的进程却持续快速推进，新增城镇人口、需对原有住房条件进行改善的人口、因城镇建设的需要而被动拆迁的人口、新就业等着 成家的人口、投资性购房的人口等几方面的需求，导致商品住房市场供不应求状况进一步加剧。

商品住房价格上涨过快，特别是大中城市房价涨幅过大。2007年5、6、7月份，全国70个大中城市新建商品住房销售价格涨幅同比达到6.6%、7.4%、8.1%，11月份已达到10.5%。房价上涨过快已成为当前各方面关注的一个热点问题。

住房保障机制一度不健全，措施不到位。我国住房制度改革的基本原则是：对不同收入的家庭实行不同的住房供应政策，给不同收入的家庭提供不同的解决住 房问题的途径。但是，长期以来，我们过多地强调了市场对住房供应的调节作用，忽视了对部分城市低收入家庭的住房保障作用。目前，我国新建住房中，94%为 商品房，“经济适用住房”只占6%，廉租住房制度更是因各地的财力不同尤其是西部地区财政困难而相对滞后，直至今年，国家才出台较为具体的政策扶持措施。 同时，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套。

房地产市场宏观调控尚未达到预期目标。2005年5月，针对房地产市场发展中的有关问题，国家出台了两个“国八条”对房地产市场进行宏观调 控，2006年5月，国家又出台了“国六条”进一步对房地产市场进行宏观调控，上述调控措施的出台，对房地产市场的持续健康发展起到了一定的作用。但部分政策的执行不力、操作不便，使房价还是普遍上涨，人们对某些宏观调控政策措施的有效性产生了疑虑。客观来看，虽然一再调控，但住房建设与管理中存在的矛盾 和问题并未得到根本解决，调控尚未达到预期目标。

住房市场秩序比较混乱。虚假广告、预售监管、拆迁资金的监管还不到位;任意修改已经审定的规划和设计图纸的情况还大量存在;开发商为偷税逃税乱例开发成本的问题还未得到有效遏制。

住房政策-产生问题的原因分析

对房地产政策和住房政策的混淆认识，导致长期的住房政策缺失。

长期以来，我国用房地产政策代替了住房政策，对住房和住房问题的特殊性认识不足，片面强调通过房地产市场来调节需求，解决住房问题。

从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，它归根到底主要着眼于市场效率;住房政策则应包括社会公共政策，更注重社会公平和居民的基本住房诉求，它要解决的问题是用什么手段，使不同收入状况的居民住有所居。住房属于生活必需品，拥有住房服务是每一个人的基本权利，即使是最低收入家庭，也需要住房消 费，这是住房与一般消费品最大的区别。同时，在市场经济条件下，住房又具有商品属性，它是每个居民都希望拥有的资产。因此，政府在研究制定住房政策时必须考虑民众对住房的双重需求。多数国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我国混淆了这两个表面相似而又有实质区别的 问题，忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位或不到位。

过度强调住房的经济发展功能忽视了住房的保障功能。

由于历史的原因和经济发展的原因，我国住房制度改革从实施之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。“房地产是国民经济的支柱产业”，被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括征用农用地用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。在经济增长的冲动下，一些城市政府忽视了住房的保障功能。

片面强调调控供给，忽视调控需求，导致房地产市场宏观调控成效不佳。考虑到资源的有限性、环境承载力和可持续发展等问题，2005年以来的几次房地产市场宏观调控，是以调控供给为主。提出“90平方米以内的住宅要占 70%”。把这作为一项符合中国国情的住宅建设模式和住宅消费模式的战略任务，无疑是正确的，但实施效果并不理想。究其原因，除了住房建设一般需要2年左 右的开发周期(有的因拆迁问题需要更长时间)使效应滞后，还存在对中小户型的认识不统一，开发商对销售中小户型特别是小户型商品房存在滞销后积压资金影响 下一步土地的有效取得存在着不同程度的担心。据对40个重点城市的统计数字测算，到2007年上半年，在批准预售的商品住房供应中，套型建筑面积90平方 米以下的住房面积占比虽逐月有所增加，但还不到25%，套型占比还不到40%;新建商品住房套均面积为107.8平方米，主力户型以100-130平方米 /套居多。

导致房地产市场宏观调控成效不佳的另一个重要原因是忽视了采用经济手段从需求方进行调控。从需求方面看，一是人民币升值、流动性过剩，大量资金流向 房地产市场;二是在CPI居高不下的背景下，投资性资金进入楼市，家庭拥有多套住房的数量增加;三是人们对住房价格上涨的预期，提前进入消费，而且消费主流是较大户型;四是中心城市不断提升的城市品质，吸引了更多的外地(含境外)机构和个人购房。五是一些金融机构没有严格执行个人住房抵押贷款的相关规定， 客观上支持了住房消费需求的增长。

过分强调“无形的手”的作用，忽视“有形的手”的作用，导致住房保障体系缺失。

在我国实施住房商品化政策的过程中，新房供给结构主要由开发商提供，而开发商的住房供应结构是根据当期利益最大化的原则决定的。完全把住房问题推向市场，让市场自身去调节和完善，过分强调市场这只“无形的手”的作用，忽视了政府这只“有形的手”的作用，导致了保障性住房体系的缺失和长期滞后。

从国外来看，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资匮缺、经济基础薄弱以及技术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自有产权住房，这时公房比例往往较高;当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现中产阶级占主流时，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高。但即使如此，政府也没有忘记为中低收入者提供保障性住宅。然而，我国在目前经济尚不充分发达，社 会收入分配差距较大的发展阶段，一度把住房制度改革的重点放在了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋”变成了“居 者有其产”，在认识上存在较严重的偏差。因此，十七大报告中提出了“住有所居”，而不是“住有其产”，就是对我国现阶段住房状况科学的判断和深刻的把握。

土地出让制度存在缺陷，导致住房价格的快速上涨。

在现行体制下，由土地产生的资产(源)性收益和大部分税费基本上归地方所有。加之我国实行财政“分灶吃饭”的政策，各地政府在财政收入不足的情况 下，只有利用土地出让筹集地方建设资金，土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。据调查，2005年，全国土地出让金总价款高达5505亿元，占同 期地方本级财政收入15092亿元的1/3还强。而且我国还普遍沿袭以GDP增长率论政绩的干部考核体系。也使得地方政府在政绩冲动下，或明或暗地支持土地出让金的持续上涨。再有，现行的土地出让制度把70年土地使用权一次性出让给开发商，开发商再把这笔费用转嫁到购房者身上。在目前这种土地出让制度下，地方政府与开发商在有意无意中结成了利益共同体，共同推高地价从而推高房价。

经济适用房制度定位模糊，管理监督失控，导致保障政策的落实不到位。

一是经济适用房政策定位不明确。老政策规定的受益群体是中低收入群体，2007年三季度出台的新政策调整为低收入群体;二是新政策的出台又将更广大 的中等或中等偏低收入的工薪阶层推向了市场、无论从事何种职业，统一划定面积标准也似有欠妥;三是部分人群随着收入的增加，超出了应享受经济适用住房政策 的规定而不能退出。

由于政策上的模糊和不稳定，在实际操作中，政府有关管理部门也很难有效地核实购房者的实际收入水平，致使一些中等偏高或高收入群体也享受了购买经济适用住房的政策。经济适用住房政策的实际受益人并不能与政策初衷完全相吻合。

二手房市场发育不完善，导致我国一二级住房市场的发展严重失衡。

一个成熟的住房市场构成包括一级市场、二级市场、租赁市场，而且二级市场的交易规模通常会远大于一级市场。目前发达国家中每年住房交易总量中八成以上是二级市场的成交，租赁市场也相应发达。就是在经济发达的美国，租房住的人也较高。二级市场、租赁市场的存在，应该使人们的住房需求在很大程度上可以通 过存量资源的重新优化配置得到满足。而目前我国的住房市场结构过度倚重一级市场。“十一五”发展规划及“国六条”中提出了“积极发展住房二级市场和房屋租 赁市场，引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件”。但是，目前我们对二手房市场的政策指引不够，缺少有关的法规制度，特别是针对二级市场发展的 有关经济政策更是严重缺失。

可见，目前我国住房领域存在的突出矛盾和问题，是经济发展阶段性特征、住房改革进程以及市场发育水平的集中反映，也与当前宏观经济乃至全球经济的影响密切相关。从中长期看，这些问题需要在全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、创建和谐社会的过程中逐步加以解决。

住房政策-建议

摸清家底，为制定住房政策提供依据。自1985年全国第一次城镇住房普查以来，我国已经有近23年没有进行过住房普查了。在这近23年中，城市人 口、家庭及其住房状况、城市住房数量、质量和分布等，都发生了巨大变化。究竟我们的城市中，每100个家庭拥有多少套住房、每个居室居住几口人等最基本的 数据，没有一个人能说清楚。所以，应该通过全国城镇住房普查活动，掌握清楚当前的居民家庭及其住房状况。

根据调查数据和我们所处的经济发展阶段及城市化进程，结合我国政府能力及未来发展，确定我国住房政策的发展目标。制定公开透明的近期和中长期住房建设计划、尤其是公共住房建设计划是当务之急。

完善政策法规，为住房政策提供法律支持。住房政策作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国目前还没有专门的公共住房政策法规。因此，应尽快出台相关法规，为住房政策实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从法规上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专 门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等内容，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。从长期看，一部立法层面较高的《住宅法》出台，不仅是住房保障的客观要求，也是住房市场持续、稳定、健康发展的主观需要。

在政策法规中，要明确城市低收入家庭、参加过房改以后还想改善居住条件的人、刚就业的人、进城务工的农村人口等的住房政策，也就是说，政策法规要覆盖低收入、中等收入、高收入的各类群体。特别要提出的是，在全国统一的政策中，应当规定以当地的房价收入比例来界定各类群体的住房政策。

加强对我国住房保障政策的落实力度。前面已经谈到，单纯依靠市场机制无法解决我国所有阶层的住房问题。政府应对住房供需政策、总量和结构进行引导和调控，在保持房地产市场的健康持续发展的同时，解决中低收入家庭的住房问题。各级建设 (房地产)、发展改革、土地、财政、金融、税收等部门，都必须在落实政府住房政策目标中，积极扮演相应的角色，做到目标一致、相互配合，形成合力，按十七大报告提出的“住有所居”、“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，全面落实我国住房政策。

用经济手段对住房供需双方进行调控。前面已提到，导致房地产市场宏观调控成效不佳的另一个重要原因是忽视了采用经济手段从需求方进行调控。为此，建议调整税收政策，实行差别税率。对大户型和别墅征收高税率。如对90平方米以下的住房可享受优惠的税收政策，91-120平方米之间的住房按现行税收政 策，121平方米以上的住房和别墅按差额税率加重征收。

修订房屋租赁市场的经济政策。目前我国房产租赁市场不管是住房还是商业用房和工业用房执行的房产税是统一的税率政策，加之监管不力，偷、漏税和避税现象四处存在。为此，应针对住房租赁制定不同的房产税，并规定凡不是产权人自己居住的均要纳税，以活跃房屋租赁市场并避免以各种理由偷、漏税和避税。

建立联网产权登记制度。各城市应按每户所有人口建立计算机联网产权(使用权)登记制度，并与税务部门协作。一可避免偷、漏税和避税现象的发生，二可利用计算机网络技术核查一边有房改房、商品房，还在申购经济适用住房甚至廉租住房的现象发生。

调整住房土地供应政策。一是对经济发达地区财力增长较快而房价又畸高的城市，可探索由购房户分期支付土地出让金的办法来建设特定商品房;二是对宗地的出让面积应加以控制并限期开发完成、限期上市，防止囤地和囤房;三是土地出让前必须要有规划控制指标，在修建中不得突破，防止“暗箱操作”;四是在《物 权法》实施之后，各地应尽量采取熟地出让的方式出让土地;五是国土、建设等部门要严格执行有关法规，对到期不进行开发的土地应收回土地使用权。

继续规范房地产市场秩序。要加强对房地产开发的全过程监管，严格执行资本金制度和开发项目手册制度，严肃处理无资质开发、违反规划、虚假广告、合同欺诈等行为，重点查处囤积土地、捂盘惜售、恶意炒作等行为。要健全房地产中介服务规则，加强经纪机构及人员管理，坚决打击各类侵害消费者权益的行为。

总之，住房问题是一个长期问题，同时也是一个复杂的系统工程，困绕政府，牵动民心。对住房问题解决的成败得失，考量着一个执政党的执政能力和执政水平。面对百姓的呼声和需求，政府惟一能做而且也必须做的是：铁肩担道义，奋笔写春秋。