视康硅水凝胶美瞳:浅析当前自行撤销行政行为存在的主要问题

王黎明：浅析当前自行撤销行政行为存在的主要问题 来源：主站 发布时间：2007-08-09 13:50
    自行撤销行政行为是指原行政行为存在违法或不当，在具备可撤销的情形下，由作出原行政行为的行政主体自行作出撤销决定而使之失去法律效力的行为。行政诉讼法规定“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这一规定，确定了自行撤销行政行为的法律地位，随后，《行政许可法》进一步规定了行政撤销的情况及行政撤销的后果。但是，由于行政行为的范围较广，除行政许可行为外，还有行政处罚、行政确认、行政强制等行政行为，涉及这些行政行为如何实施撤销，法律均没有作出相应的规定，即使是《行政许可法》对行政撤销的规定，也是比较原则的。因此，在实践中，自行撤销行政行为存在许多的问题，主要表现在：
    第一，随意性较大。由于《行政诉讼法》对自行撤销只作了概念性的规定，对自行撤销的启动、条件、时限、程序、效力等未作出明确具体的规定，《行政许可法》对行政许可的撤销虽有规定，但也比较原则。因此，对自行撤销权的行使，行政机关有相当大的自由裁量权，行政机关认为该撤销，都可以随意行使，自行撤销行为公开、透明度低，难以保证行政行为的公正，导致不公正、不合理的情况时有发生。
    第二，逃避监督。如一行政诉讼案件，已安排人大代表参加旁听审理，就在审理前，行政机关撤销原行政行为，申请人因此撤回行政诉讼而终结了行政诉讼案件的审理。在行政复议和行政诉讼中，行政机关撤销行政行为而当事人撤回行政复议或行政诉讼的并不在少数。与此同时，行政机关作出的新的行政行为，当事人往往又重新申请行政复议或提起行政诉讼，而且重新作出的行政行为因违法和不当被撤销的也并不少。
    第三，规避法律。我国现有法律法规大多规定了行政主体作出行政行为的法定期限，却未明确规定撤销原行政行为后重新作出决定的期限。这就为部分行政主体规避行政行为法定期限，提供了可乘之机。例如，根据《个体工商户登记程序规定》(以下简称《规定》)第14条规定：除当场登记的外，登记机关应当自受理登记申请之日起15日内作出是否准予登记的决定。这里的“15日”是指作出工商登记决定的法定期限，15日内未作出决定的，即属于程序违法。但在实践中，一些行政主体为规避这一期限，采取了先在15日内作出驳回申请决定，事后又以驳回申请决定存在瑕疵为由予以撤销，决定重新处理，并经审查后再作出是否登记的决定。由于《规定》未对重作决定的期限予以明确，《规定》有关“15日”的程序保障作用就被行政撤销行为轻易改变，登记机关就可以轻松达到“合法”拖延的目的。
    第四，破坏行政行为的公信力和稳定性。行政行为的公信力、稳定性是行政行为效力的主要特征。行政行为公信力是指行政行为一经作出，对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，它是包括相对人在内的社会对行政主体作为公共利益代表者、维护者和分配者的一致信任。而行政行为被撤销，就会破坏这种信赖。例如，当行政机关作出授益行政行为之后，相对人即会获得某种特定的利益，且受益人往往也会信赖该行为的有效而有所作为。如果行政机关撤销该授益行政行为，则意味着对相对人已获利益的剥夺。可见，不受制约的撤销权必然会侵害到相对人基于对已做出行政行为的合理预期而产生的信赖利益。行政行为的稳定性表现在行政行为的确定力上，行政行为的确定力又称不可变力,是指一个行政行为既经颁布之后产生的拘束力,在未经有权机关撤销或有其他理由影响其效力之前,即享有存续效果。当行政行为已经正式做出甚至延续很长一段时间以后，如果行政机关仍然有权随意对其加以撤销，就破坏了行政行为的既定力，使行政行为确定的法律关系受到破坏，此前行政行为所确定的权利义务关系重新处于不确定状态。不利于行政争议的解决，也有损政府的形象，对建立责任政府、诚信政府不利。
    第五，撤销行为缺乏相应的法律依据。如某一自行撤销行政行为案件，进入行政诉讼后，法院判决撤销的理由就是行政撤销决定未引用撤销所适用的法律，如前所述，由于行政行为撤销除《行政许可法》规定了撤销的情形和后果外，其它法律均尚未对撤销问题进行规定，所以，要求对其它行政行为撤销引用撤销的法律依据实在是免为其难。
    第六、漠视相对人权利。行政机关自行撤销行政行为与其作出行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为相比，行政行为自行撤销时行政机关对行政相对人权利往往重视不够，在决定撤销前不通知行政相对人，不告知行政相对人有关撤销的事实、理由，不听取行政相对人的陈述、申辩和意见，在撤销决定中不阐明撤销理由等相当普遍。以至于行政相对人难以理解，从而导致新的行政争议产生。
    存在以上问题，主要是我国尚未制定统一的行政程序法，各相关法律对行政撤销权的行使未做出全面而系统的规定。因此，笔者认为，我国制定行政程序法有必要明确规定行政撤销权的行使，其规定的主要方面包括：
    第一，借鉴《行政许可法》的做法，明确对行政行为自行撤销的情形、后果作出切合实际和具有较强操作性的规定。
    第二，对行政撤销的时限作出规定，笔者认为时限确定在应当自知道撤销原因之日起三个月内行使撤销为宜，即在行政诉讼时效内行使，以确保行政行为的稳定性和行政效率优先。同时应规定在行政复议和行政诉讼中，行政机关无权再自行撤销。
    第三，为避免反复撤销的问题，应规定行政机关自行撤销权只能行使一次；对撤销后需要重新作出行政行为的，应规定新的行政行为应在撤销后一个月内作出。
    第四，行政机关做出撤销决定之前，应当书面通知相对人及利害关系人，并告知导致行政机关将作出行政撤销的事实和理由 ；行政机关应听取行政相对人和利害关系人的陈述、申辩和意见；对重大的行政撤销和授益性行政行为的撤销应举行听证。
    第五，行政机关一旦正式做出撤销决定，应当及时通知行政相对人及相应的利害关系人。行政机关的撤销决定应以书面形式做出，并载明撤销的理由。
    笔者还认为，在目前行政程序法尚未制定出台前，各行政机关应对自行撤销行政行为应予以高度重视，把自行撤销行政行为纳入行政执法责任制目标管理进行考核考评。在自行撤销程序中，行政机关应严格履行通知义务，告知行政相对人和利害关系人撤销的事实和理由，保证行政相对人和利害关系人的知情权；认真听取行政相对人和利害关系人的陈述、申辩和意见，对重大的、授益性的撤销行为应当组织听证，确保行政相对人和利害关系人的充分参与撤销程序；行政机关作出的撤销决定应充分阐明理由，并及时通知行政相对人和利害关系人，以有效遏制自行撤销行政行为的随意性。（四川省广安市政府法制办  王黎明）