规划编制费用标准:福利院让老人打工养自己 死后不销户冒领养老金

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3月20日，福利院内的一位老人在雨中去喂猪。
3月20日，全克明老人正在劈柴。他曾连续三年被院长派出去打工。
养女（左后）到福利院来看望80岁的李兰英。
被“出租”打工，“以院养院”，去世不销户……湖北省竹山县福利院的这些养老方式，凸显中国农村养老制度的困局
本刊记者/ 王维博 (文)  柴春芽(摄影)(发自湖北竹山)
胡辉国把2000元钱交给院长，从福利院领走了两名“长工”。
“长工”之一叫全克明，53岁；另一个叫贾宏安，61岁，二人都是湖北省竹山县竹坪乡中心福利院的五保老人。
正月初五刚过，胡辉国就与福利院院长但玉堂签订了一份《用工雇用(佣)合同》，达成如下协议：
“甲方(福利院)为乙方(胡)提供二名身体健康的劳力，向乙方收取劳动报酬二人共12000元，人均按10个月计酬6000元。
乙方必须保证雇用人员的日常生活、生病就医，确保身体健康。并且负责雇用人员的人身安全，如出现伤亡安全事故，由乙方负全部责任。”
胡辉国家住30里外的秦古镇，养了二三十头牛，还有一个酒厂，虽然觉得协议有点苛刻，但还是把人领了回来。
可刚过半个月，2月20日，但玉堂就打电话把人叫了回去。“上面有人来调查了。”院长有些着急。
“我有合同，怕啥？”胡辉国说，但害怕牵扯出中间人，他便把人退回去了。
被“出租”的53岁打工仔
全克明已是第三年被派出去打工。
他个头不高，瘦脸薄唇，但眼睛有神，做事麻利。53岁了，他还是福利院里的“小全”。因为长年在外打工，他也被称为“打工仔”。
严格地说，全克明不够五保供养必须满60岁的标准，但自2007年福利院建院起，他就是第一批院民。在竹坪乡民政办的《集中供养花名册》中，全克明一栏的备注里写着：低智。“就是轻微智障的意思。”民政办主任李大健说。
所谓五保，即：保吃、保穿、保医、保住、保葬(孤儿为保教)。这项政策本是针对缺乏劳动能力又缺乏生活来源的老人、未成年的孤儿和残疾人而设计的。但对于全克明来说，被“保”的代价是要出去打工。
作为院里少数几个口齿清楚、身体健康的人之一，他已先后两次被派出打工，最远至大连。
一份当地乡政府党政办印发的《情况通报》这样写道：2009年3月3日，但玉堂私自将中心福利院院民全克明交给兴茶村村民张天伟，由张天伟带到大连建筑工地打杂工，并口头协议在保证人身安全的情况下，年工资按4000元给付。直至2011年元月4日，张天伟才将全克明送回福利院，2年一共支付给但玉堂7000元。
“(具体多少)我自己没有账，两年给了我500块钱。”全克明伸出5根手指。
全克明说，在大连，他负责在工地上打杂、看门。工地包吃包住，工钱全部交给院长。
被送回一个月之后，全克明和另一位“院民”贾宏安再次被但玉堂按人均一年6000元的标准，交给了本县秦古镇小河村的胡辉国。
五保老人被派出打工在当地不稀奇，当地人称之为请“院工”。“院工”分零工和长工两种，给附近村民种地养牛等做杂活的叫零工，按天计算，每天给院里25元；被派往外地砖厂、工地等长年劳动的叫长工，一般每年做十个月，工钱四千到六千元不等，也是由雇主直接交给院里。
零工和长工，全克明都干过。
院工价钱便宜，附近村民都喜欢雇。“外头找人一天得三四十，请院工只要25元一天。常年做还可以谈价。”解家沟村民李勇说，因为养猪，他也曾雇过“院工”。对雇“院工”，他经验丰富：一定要挑年轻，腿脚好的，智力差点不要紧，年纪大的只能做一些轻活，不划算。
“哪一年福利院都要挣我一千多。”他说。
村里的退休老师李丛寿甚至和院里“换过工”：先给院里做“大工”，如修房子、盖猪圈、做扫把之类有技术又需体力的活儿，以此换院里的老人去家里做“小工”。一个大工可以换两三个小工，还不用花钱。
“院工”也很听话。村民陶军说，当地村民把院民叫老笨(方言，指听话、头脑不好的老人)，如果有后人给撑台(腰)，没人愿意去福利院。
全克明和老贾都是这样的“老笨”。在胡家，两人不仅帮胡家养牛，还下地种土豆、栽苞谷。直到被院长电话叫回。
老年“生产队”
竹坪乡中心福利院以前是解家沟村小学，地势在解家沟村最高。2007年，村小学撤并之后，乡政府将其改建成福利院。
福利院向阳背坡，青瓦低墙，一条水泥路通往下方的村落，村民的房屋掩映在青树翠竹之中。山野寂静无声，偶尔能听见老人们在院子里说话。往日小学生的喧哗已消失，嘻闹的场所变成了安静的老人之家。如果衣食无忧，这里真是养老的好地方。
但这里的老人却是依靠“以院养院”的模式在维持生活。
院长但玉堂介绍，福利院属公立敬老院，占地2亩，为附近11个村的五保户老人及无人照顾的精神病人提供“集中供养”，目前全院有26人，最年轻的50多岁，最老的80多岁，其中有两名生活不能自理，还有4名聋哑残疾人。
“瞎的瞎，瘸的瘸，勉强能抬(走)的有十几个。”副院长李明忠说。
福利院有二三十亩“自留地”，吃的土豆、萝卜和白菜等靠自己种，但粮、油、煤只能买。湖北省去年集中供养的标准是每人每年1800元。“根本就不够。”院长说。
因此福利院自建院起便实行“以院养院”，让老人用自己的劳动养活自己，包括“适当”地外出打工。
在院的老人也被组织成“生产队”。老人们被分成生产组和后勤组。生产组负责打工、种地、养猪、烤酒等；后勤组负责洗衣、做饭、打扫卫生。大部分时间，福利院的老人们都这样各司其责。副院长李明忠负责记录老人们每天的出工情况。劳动情况都被记在“工分簿”上。
院长但玉堂介绍，计工分是为了发零花钱，按劳动轻重、时间长短记录工分，年底结账。工分多的老人能分到三四百元，最少的则只给50元。那些生活不能自理、完全不出工的，只在过节时给点糖、毛巾等，意思意思。
被送回来后，全克明又加入了福利院的“劳动组”。参加劳动的老人有些智力低下、腿脚不好，怕这些人迷路，院里指派全克明和陈德社负责“带队”。
3月14日下午，小雨加雪，山里的空气突然变冷。全克明带着七八个老人在距福利院不远的刘家沟种苞谷，那里有一小块村民撂荒的地。
七八个老人一字排开，用铁锹挖着地，动作很慢。有人嫌冷，跑到一边点了一小堆火，于是所有的人都停下来，凑过去烤火。
“山里禁火，小心烧了林子！”全克明大声提醒着。他不愿提此前打工的事。“院长不许多说。”他看了一眼陈德社，转身又去挖地。
一里之外，福利院里也是忙碌景象：有人在酿苞谷酒，猪圈旁边，两名老人抬粪。除了种地，酿酒与养猪是老人们忙得最多的事。
院门不远，66岁的黄娃正在低坡处打猪草。黄娃原名黄志朝，负责七头猪的“伙食”，每天都要出去打猪草；他同时还负责整个院子的卫生。
出院或在院，都要劳动，老人们便不太在乎被“出租”。这些无儿无女的五保老人们看中的，是他们丧失劳动能力之后，院里能念着自己曾经卖过力的情分，收留他们，照顾他们，为他们安葬。
而对全克明来说，出去打工意味着能吃得更好些。“每天一盒烟，如果要酒喝也会给点。”他笑笑说。
逃跑风波
唐启友从竹山县上庸镇中心福利院逃跑了两次。
3月16日中午，73岁的唐启友坐在上庸镇中心福利院门口晒太阳，低着头，不时停下来听马路上汽车过往的声音。
他无儿无女。十年前，患了眼疾，没钱治，就几乎给拖瞎了，现在只能看见脚下一小块地方。三年前，政府要在上游的潘口建水库，他原先住的北坝街八组成了移民区，于是，他被送到上庸福利院“集中供养”。
“七搞八搞就把我转到这儿来了，想回去是走不脱了。”老人叹了一口气，“还是想回去看啊，房子很破了，但住了一辈子，另外家里还有两个侄子，还有三个侄孙。”
在福利院，唐启友早上吃面条，晌午是米饭，晚上喝粥。虽能吃得饱，可他觉得不好吃：下饭的不是青菜就是腌菜，油水很少，加餐也顶多吃一顿肥肉片炖萝卜。
于是，去年大年初二夜里，唐启友和另外一位老人程功福从福利院“逃”了回去。
70公里的山路，两个老人走了两天两夜。
上庸镇福利院院长高润犁承认，老人逃跑“确有其事”，只不过唐启友和程功福逃跑时他还没起床，根本不知道他们什么时候动的身。
“他们还不走大路，我们到处找，找不到人。”高润犁说，他当时气坏了，到处联系，几天后才得知两人跑回老家去了。
高润犁并不认为院里的伙食差，每天都有米饭、面条，每周还有一顿猪肉或鸡肉，跟平常人家里差不多。但毕竟是大锅饭，不能满足每个人的口味。
“很多老人耳背，只有大声喊他们才能听见！那些能听见的老人，就认为我们态度恶劣。”高润犁很委屈。
高润犁说，程功福跑回去后，侄儿们都不理他，没办法，大年初九又找到乡政府要求回福利院来。
乡政府打电话让高润犁去接人，高在电话里说，“叫他自己来，他有本事跑没得本事回来？”对方说老人饿得走不动了。
去了乡政府，高润犁把程功福骂了一通：“我说你跑啥，跑死了我都不管你。你跑了不说还带走一个瞎子。那个唐启友眼睛不行，你把瞎子引不见了我要了你的命。你立马回去把唐启友找回来。你还想回福利院？你饿死都值得。”
程功福于是又去找唐启友。直到两个月后，二人才先后被远房亲戚送了回来。
高润犁并不认同老人们逃跑的理由。“院里规定早上起来要叠被子，还必须搞卫生。有的人在家几十年都没有叠过被子。到福利院来要叠被子，就很不习惯。”他说，“有一个老人就是要他洗澡他不洗跑的。”
死人的“供养费”
福利院的老人，有亲戚来看望是最有面子的事。
3月20日，竹坪乡中心福利院的李兰英就在等着养女陈立华来看望她。老人特意穿上一件红色丝棉外套。衣服是别人捐的，有些脏，扣子也掉了几个，却是院里唯一的红色。
小雨下了两天，三十多里山路，女儿早晨六点就从隔壁的竹溪县出发，才赶在午饭前带着满脚泥巴赶到了福利院。
见到养母，陈立华从怀里掏出用塑料袋裹着的二斤白糖。老人则赶紧拉着女儿去烤火房。山里一下雨就冷嗖嗖的，全院老人都在烤火聊天。
养女陈立华也50多岁了，智力还不好，但李兰英很知足。“唯一担心的是，自己死了之后，女儿怎么办。”老人拉着女儿的手，转过身去擦了擦眼角。
以老人为主的福利院，每年都有人离去。死亡，成了老人们小心回避却不得不面对的现实。
2009年10月，71岁的五保老人程用庭在竹坪乡福利院去世。当天，福利院便通知村里将人拉走，之后安葬在安河塘村九组附近，一条小路旁的背阴处。
老人们多不愿意谈论死去的人。前几年院里还有五十多个人，死了七八个，加上中途转走的，如今只剩下30多个人。
“慢慢进来，慢慢死，每年都有变化。”唐启友叹了一口气，不再吱声。
“保葬”是“五保”政策内容之一。但在当地人看来，安葬最不被重视。而五保老人都没有后人，最后的心愿就是有人帮他们买一块厚实的寿棺。
但对福利院来说，去世的老人仍有“价值”。
在竹坪乡最新的五保供养花名册中，死于2009年的程用庭，仍在名单中，政府依然在支付其养老费用。
上庸镇民政办提供的名单上集中供养老人名单共有64人。《中国新闻周刊》与上庸镇福利院院长高润犁核对，发现前几年去世的8位老人仍然在册，另有至少8人，他从未见过。这些“老人”们还在每人每年领取1800元供养费。
民政办说，这笔钱给了福利院，但福利院对此并不承认。
钱够不够？
在乡村福利院，外出打工、以院养院、冒领逝者的供养费，似乎所有的现象都可以归因于一个现实：缺钱。
真的缺钱？
农村经济体制改革之前，中国农村的五保供养资金长期来自村级集体经济；分田到户后，五保供养资金由五保户田亩的代耕收入以及乡村的公共事业收费组成；2003年，农村税费改革后，村提留和乡统筹都被取消，一直由村集体负责的五保资金改由财政转移支付提供。政府正式成为五保老人的实际供养人。
竹山县民政局局长王世国说，竹山县全县去年五保对象共5878人，集中供养达1100多人。2010年以前，由财政转移支付提供的供养费是每人每年1800元，今年提高到了2100元。
在王世国看来，每人每年1800元的供养费根本不够用，除去员工工资(普通员工每月700元)、水电费、医疗等费用，乡镇每年每人还要再补贴六七百元。
但一位曾在上庸福利院工作过的村民算了这样一笔账：每人每年1800元，每月就是150元，每天摊5元。老人每天吃一斤粮食2元钱，每月吃油5斤，青菜大部分自己种，加上养猪、酿酒等副业收入，养老费用来吃饭并不困难。
事实上，除吃饭外，“五保”中的另外“四保”，都由政府另外调节。竹山县民政局长王世国介绍，福利院是县里出钱盖；棉衣、被褥等通过社会捐赠、民政救灾等途径解决；县里出资让五保老人参加合作医疗保险，70%的医疗费可以报销，剩下的30%也由县民政用医疗救助资金解决。
剩下来，最大的问题就是吃饭、以及去世老人的安葬问题。
王世国说，为了改善老人的生活，部分福利院让能活动的老人干一些力所能及的活，比如扫扫地，跟工作人员一同种菜喂牛，每月可获得40元到60元不等的报酬。
不仅如此，“去世不销户”的做法也得到了县民政部门的默许。县民政局对此的解释是：“以延长供养时间的方法解决五保老人的安葬费。”王世国说，全县解决五保老人的死后安葬问题都是延长一年的供养时间。
“不这样搞我没有其他办法。”他说。
但该县政府的文件表述并不是这样。该县人民政府办公室2010年8月份发布的《县关于切实加强农村五保供养工作的通知》中这样写道：“五保对象死亡或有新的生活来源应取消五保待遇的，应及时登记注销，收回五保供养证。五保对象死亡的，一次性增发两年供养资金作为丧葬费补助。”  ★湖北省竹山县福利院的种种乱象，折射了乡村、乃至整个中国养老事业所面临的严重制度问题。
直观地看，这些福利院面临的最大问题是资金紧缺。政府财政拨款，但福利院发现或者认为，这些资金入不敷出。于是，他们自谋生路，第一个办法是老人去世不销户，吃一年空饷，用以筹措安葬资金。第二个办法则是当下中国最为流行的替代性办法，找市场，进行商业化经营，老人被廉价“出租”给企业、私人打工，所获收入归院方，或者福利院组织——其实是强制——老人们劳动，美其名曰“以院养院”。
当下的财政体系应当对老人们可能遭受的不幸承担很大责任。孟子早就提出“老吾老以及人之老”的理想，《礼运》篇更明确地提出了“矜、寡、孤、独、废、疾者，皆有所养”的伟大理想。当代政府在获得巨额税收之后，更应当承担这样的责任。因此，解决乡村福利院的困境，首先需要政府调整心态，增加财政投入，不给院方以不当经营的口实。
假如政府不能做到这一点，那就应当对福利院制度本身进行改革，允许社会广泛地参与。当然，这不只是一个解决资金问题的权宜之计，也涉及福利院经营管理模式转换的大问题。
应当说，目前的福利院经营体制，要对老人们所遭遇的不幸承担相当大的责任。目前政府给予拨款的福利院基本上是公家经营的，似乎通常是事业单位——虽然在乡村，福利院不大可能有这样的待遇。
这样的经营机制难以避免一个病症：冷漠。因为，福利院中人仅仅把这当成一份工作，而没有任何情感投入。因此，他们所考虑的唯一问题就是收支平衡，甚至只是员工自己的收入。在这样的制度下，如果政府拨款充裕，或者还可以勉强维持。如果政府拨款不足，他们就会一下子跳到市场机制中，用自己所能掌握的资产，比如房屋，老人们的廉价劳动力，进行各种令人瞠目的商业化经营。
走出这种困境的办法是引入社会性管理。这至少可以从两个层面来讨论。
首先，现有的公家福利院应当打破目前管理体制的封闭性，实行社会化管理。目前的福利院由基层政府管理，民政部门指导。各方利害一致，形成一个错综复杂的关系网络，监管机制基本失灵。即便福利院在经营过程中存在严重问题，也无人过问。
为此，应当改革福利院的治理结构。比如，福利院设立理事会，容纳本地贤达参与其中。以理事会作为福利院的最高决策机关，原管理层则作为其执行机构。理事会审议福利院预算，并对福利院的日常经营管理进行监督。理事会还应当向社会公开福利院各项信息，以利于社会监督。
其次，在一个更高的层面上，政府应当创造条件，以便更为人性化的福利院体系形成、发展。具体地说，政府应当放宽民间社团和基金会管制，让人们更为便利地成立慈善、公益组织，并让这些慈善公益组织可以便利地开办福利院，不论是救济性质的，还是经营性质的。
福利院的目标是老有所养，这里的养，当然首先是指提供最基本的物质保障。但孤寡老人们所需要的还有关爱，而这是现有的公家福利院很难提供的。这是由其体制决定的。而另外一种福利院是可以解决这个问题的。
在现代国家兴建福利院之前，传统社会就已经存在福利院性质的机构，而他们是由民间的慈善公益组织建立的，并且通常都有宗教信仰的背景。这样的福利院本身就是基于仁爱之心而开办的，其日常管理也就较为人性化，在供养老人的同时，也能给老人一定的爱。
这一历史经验对当下具有重大启发意义。中国民间的财富已有所积累，而人们并不缺乏仁爱之心。假如制度比较合理，慈善机构就可以从公众中募集大量资金、物资。他们可以用这些资源设立公益性质的福利院，让孤寡老人们安定地养老送终。同时，这类慈善组织也可以借助其精神资源，动员大量人力，直接参与福利院的服务、管理或者监督。这也就可以把仁爱之情注入到福利院中，让福利院的日常经营管理较为人性化。
也就是说，让社会参与福利院，可以同时解决资源与爱心的匮乏问题。当然，这样的前景，取决于政府大幅度放松对慈善基金会之成立、运作与慈善团体活动之管制。目前的制度造成了一种奇异的现象：连从事慈善事业都面临重重制度障碍。反过来，这种制度让政府背负了沉重的包袱。政府其实背不动它，强行背负的结果就是，在很多领域，比如为孤寡老人养老送终这样微不足道的领域，也酿成严重问题。解决这样的问题，可以用加法，但明智的办法其实是用减法，放手让社会去做。  ★



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