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政府投资项目“代建制”管理模式探讨

威海市财政局    李文基    高见

一、政府投资项目“代建制”的涵义和实质

政府投资项目“代建制”，是一种新的政府投资项目管理模式。是指政府组织发改、监察、建设、财政等部门，根据有关法律法规制定项目“代建制”管理制度，按照管理制度规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的建设管理模式。

政府投资项目“代建制”，其实质是将政府投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程，项目管理公司从中赚取相应的工程管理费用和合理利润。政府通过招标等方式选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和项目管理水平的目的。

二、目前采用的政府投资项目管理模式及存在的问题

长期以来，政府投资项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即“财政投资，政府管理”的模式。具体程序是先由建设单位提出项目建议书及可行性研究报告，发改委审查立项（或建设部门提出建设计划），确定项目概算投资额和年度投资计划，然后会同财政部门编制基本建设支出预算报政府审定，人代会通过，最后由建设单位组织基建班子实施建设。

现行的项目管理模式在以往的政府投资项目管理中，尤其是在计划经济占主导地位的经济体制下发挥了积极的作用。但是，随着经济体制改革的不断深化，公共财政框架的逐步建立，传统管理模式存在的弊端也逐步显露出来，主要表现在：

一是缺乏强有力的投资风险约束机制。政府投资项目主要是由政府运用财政资金以拨款方式建设的，建设单位基本上是无偿使用资金而享有投资成果。这类投资项目（尤其是城市基础设施建设等非经营性项目）的投资主体是政府，但在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构从法律上代表政府来履行管理和监督职责，而是临时组建“指挥部”或“筹建办”一类的非法人机构负责建设，项目完成“班子”散伙。由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，以致不少单位资金节约意识淡薄，敞开口子花钱，使项目投资难以得到有效控制，给政府投资项目的总盘子平衡和计划安排带来很大难度。

二是项目超概算现象非常突出。由于项目建设单位只管花钱不管偿债，且大部分项目的“使用单位”同时又是“建设单位”，因此在项目建设过程中，“建设单位”往往只从本部门的利益出发，擅自扩大建设规模，提高建设标准，增加建设内容，导致项目投资一超再超，既成事实后再申请追加投资，使年初编制的《年度基本建设支出预算》如同一纸空文。这种情况在政府投资项目中普遍存在，有的重点项目超概算投资甚至超过一倍甚至几倍。

三是项目管理缺乏完善的组织形式。大部分建设单位(特别是行政事业单位)不能够配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员，往往是为了某一个项目临时拼凑组成基建班子，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。这种分散管理、各自为政的运作方式，势必造成项目工期长、工程质量难以保证、资金利用效益低等缺陷，导致投资效益低下。

三、目前情况下，推行政府投资项目“代建制”的利弊分析

随着国务院《投资体制改革决定》的颁布，全国各省市都在摸索探讨项目“代建制”的管理模式，具体的实施措施也各不相同。我们学习和借鉴了外省市及省内兄弟市地的先进管理经验。对项目“代建制”的管理模式进行了探讨，总结了一些体会，供大家参考。

目前，全国有深圳、上海、宁波等市地开始推行政府投资 “代建制” 的项目管理模式，青岛市从去年开始对项目“代建制”进行了尝试。去年，我们就政府投资项目的监督管理模式对国内一些城市进行了考察，对“代建制”项目管理模式作了客观分析，概括其积极作用有以下四点：

一是解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资人、建设管理者、使用人等各当事人的责任、权利、义务，从质量、工期、造价及安全等方面入手，建立有效的约束和激励机制。

二是将传统管理模式的“建、用合一”改为“建、用分开”，使项目管理专业化。割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，提高了项目管理水平。

三是减小了建设期间引起投资额变化的人为因素。通过公开招标的方式选择项目管理公司作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，限制了建设期间人为超规模、超标准、超投资的现象，提高了投资效益。

四是解决了项目单位违反财务管理制度截留挪用专项资金的问题。由于使用单位不直接参与建设，建设资金绕开了无偿享用建设成果的行政事业单位而直接拨付项目管理公司，降低了资金运行风险，有利于国库集中支付制度改革的进行。

但是，随着“代建制”项目管理模式在一些城市的推行，制约其健康发展的一些消极因素也逐渐显露出来，具体表现为：

一是建设风险的转移缺少相应的法律依据。项目“代建制”到底是是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题。一方面，委托人??政府，作为直接的当事人不得不面对一旦出现的工程质量事故和使用功能缺陷的投诉（如拆迁安置工程和安居工程），使政府“重指导管理、轻具体操作”的初衷付之东流；另一方面，截至目前，项目“代建制”并不是一个法定制度，法律赋予的工程建设重大责任和义务，不能够因为实行“代建制”而产生转移，国家法律法规所规定的建设单位的责任和义务以及建设单位的违法责任追究制度，并没有因为民事行为的委托而转移。这就势必造成相关管理者产生疑虑情绪，出现扯皮、推诿、推卸责任的现象，不利于项目顺利进行。

二是项目管理公司追求利润最大化的经营目的，必然会导致项目管理公司在建设过程中片面压低建设成本的管理倾向，致使建设质量的降低或项目建成后功能凑合，导致项目功能的先天不足。青岛市在去年的项目“代建中心”的运作中已经有所感受。

三是相关配套政策的滞后，决定了新型管理模式的建立需要一个不断完善的过程。项目“代建制”管理制度、项目代建行业的管理、代建企业的资质管理，代建项目的合同管理，“代建制”财政财务管理制度、项目建成后的绩效评价体系等与之配套实施的制度规定，目前还是空白。

四是没有政府行政推动的“代建制”项目管理模式使项目前期工作存有潜在的风险。“代建制”项目管理模式是伴随着市场经济的发展进步而逐步产生的，政府投资项目大都是非经营性的、非盈利性的社会公益项目，它的组织实施不能适用于市场规律，必须依靠政府强有力的行政推动才能顺利完成。譬如城市基础设施建设中的房屋拆迁和土地征用，若要一个项目管理公司去完成此项工作，即便是花费更多的钱，也不可能顺利的按期完成，这对项目的建设是不利的。如何划分政府与项目管理公司在项目实施中的职责范围，保证资金效益的最大化，也是需要我们进一步研究和探讨的问题。

四、对政府投资项目管理模式改革的建议

（一）要建立健全与“代建制”配套的法规体系。政府投资项目“代建制”是社会主义市场经济发展的要求，是基础设施投融资体制改革的方向，也是建立现代企业制度、完善政府投资项目管理模式的重要内容。但是，目前条件下，在与之配套的法律依据以及规章制度不健全的情况下，我们认为应积极研究出台相关的法律法规及配套政策，以完善的政策作引导，以严格的法律法规作保障，逐步实现政府投资项目管理体制的转型。

（二）要推行项目“代建制”，需要政府的统一组织与协调。项目“代建制”是一个全新的项目管理模式，是建设项目管理的一次重大改革，它的推行打破了目前建设行政体制上的条条分割管理体制，如工程咨询制度、工程监理制度、设计咨询制度、拆迁评估制度、土地评估制度等等，这些行业管理职能目前都分别在发改、建设、房管、国土资源等职能部门，各部门都通过各自的资质、资格以及业务范围的管理形成相对独立的运行机制。要打破这种运行机制，建立一个全新的管理模式，不是某一个职能部门所能推动实施的，需要政府的统一组织与协调。

（三）进一步加大政府采购的力度，全面推行招标投标制度。项目“代建制”是社会主义市场经济发展的要求，必须遵循市场规律，纳入市场竞争机制。一是推行“量价分离，合理低价”的招标投标方法。二是扩大政府投资项目招标投标的范围。政府投资工程的勘察设计、建设监理、大宗材料、专业设备、绿化苗木、拆迁评估等，凡是能进行招标投标和政府采购的，都要研究制定相应的招标办法和操作规程，纳入招标投标管理机制。扩大投标企业范围，通过“公平竞争、优胜劣汰”，把技术装备好、管理水平高的企业选进来，利用这些企业单位产品成本较低，利润空间较大的优势，进一步降低报价，最大限度地节约财政资金。三是推行财政投资项目工程预结算审价机构政府采购制度。加强审价机构行业管理，提高从业人员职业道德和执业水平，保证代建企业的合理合法利润，实现代建企业的健康有序发展。

（四）强化预算监督管理，提高《基本建设支出预算》执行的严肃性。项目代建前，要编制详实准确的项目投资预算，列入《项目基本建设支出预算》。调整项目投资概算、追加项目投资预算，都要经过法定程序，概算、预算、决算要相互控制，提高预算执行的严肃性。