腐败温床：揭秘官员如何用隐性权力谋私

　　只有当官员利益符合了社会公平正义的要求，相关社会群体的正当利益，才可能得到根本保障。

　　2010年11月，在中国轻工业联合会和中国陶瓷工业协会联合举办的“2010第二届中国陶瓷艺术大师”评选结果中，江西省景德镇市委书记许爱民赫然在列。

　　在文化艺术领域，2010年10月刚爆出获得“鲁迅文学奖”的武汉市纪委书记车延高，11月又“诞生”了获“陶瓷大师”称号的许爱民。两则消息接连引发热议，被指是官员隐性利益不断“扩张”的明证。

　　在多位受访专家看来，所谓官员隐性利益，既包括灰色收入，还包括隐性特权。由于制度规范的缺失，官员易利用手中的特权，谋求诸多显著高于社会一般成员的非正当性收益，比如各种福利、特权车牌号的获得、特供烟的占有、子女上学与就业的便利，也包括通过评选获得本不该属于自己的种种奖项和称号以及延伸的“含金”收益。

　　“在官本位的社会背景下，官员易以公权力获取隐性利益，而公众的敏感反应，正折射出对社会资源遭到权力掠夺或变相寻租的担忧。”中央党校政法部副教授黄小勇接受记者采访时认为。

　　受访专家认为，官员利益应公开化、透明化，以防范公权力对公共与公众利益的肆意侵蚀。因为只有官员利益符合了社会公平正义的要求，相关社会群体的正当利益才可能得到根本保障。

　　官员利益悄然“扩张”

　　2010年12月5日，国家公务员录用考试公共科目笔试开考。据统计，这年报名人数突破141万，最终确认参考103万人，这比7年前的万人高出了16倍。

　　小周是北京一所高校应届毕业生，他坦言：“如果考上公务员，不但社会地位高、福利待遇好、发展空间大，要是获得一官半职，工资外还有不少实惠。”

　　记者采访发现，有小周这样想法的考生不在少数。现实中，也确有相当数量的官员，通过运作自身掌握的公共权力和公共资源，在法定利益之外，还享受着各种各样的隐性利益。

　　“在健全的公务员制度环境下，官员以其公职为唯一职业，基于公职而取得的能维持其体面社会地位和生活的收入是其唯一收入，绝对禁止官员利用特权谋利，尤其是经济上的利益。”黄小勇说，“作为公权人物，官员拥有的利益，只应有合法与非法之分。合法利益包括法定的工资、奖金、福利等。而非法利益，包括利用公权力获取的财富，如贪污、受贿所得财物等。”

　　从记者调查的情况来看，随着反腐力度加大，灰色收入、隐性特权——这两种隐性利益，因其性质难以明确界定，为一些腐败官员提供了逃避法律制裁的途径。特别是“说不清道不明”的灰色收入，已成官员隐性利益的主要来源。

　　比如，2010年2月，文强案进入最后审判阶段。对于巨额财产来源不明罪，文强认为“灰色收入部分认定太少”。公诉方称他在担任重庆市公安局副局长和市司法局局长期间，红包收入仅有万元。文强说“远不止这些”，全局几十个下属单位，每年春节都会给他拜年，奉上一两万元礼金。

　　再如，许道明是合肥市前市委副书记，江黎是合肥市商务局局长。2007年11月13日，他们成为了安徽有史以来第一对“厅+处”同堂受审的贪官夫妻。为了把无法说明来源的巨额家庭财产“讲清楚”，这对夫妻当庭大曝官员的灰色收入来源——“逢年过节几乎每个部门都能给千儿八百的”“单位内部的‘创收奖’，以工会、机关党支部名义发的钱，一概都不算，工资条上也不显示”，等等。

　　谈及此，国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝认为：“所谓灰色收入，既不是收受贿赂，也不是权力求租所得，有的还是披着合法外衣的‘部门福利’。但仔细分析，这些收入并不是所有的公务员都有的，其背后还是权力在起作用。逢年过节，部门福利，权力集中者会比一般人的多，而人情送礼，也是谁的官阶越高、权力越大，谁的节礼就会越丰厚。这是在官本位社会中‘敬长尊权’规则下的必然结果。”

　　复旦大学博士孙琳曾专门研究过中国的公务员薪酬问题，据不完全统计，不少地方擅自发放的公务员津贴、补贴达300多项。

　　在多位受访专家看来，官员隐性利益除灰色收入外，还包括隐性特权。其中主要是“职务消费”。比如，有些官员以开会、考察名义到国内外旅游，并购置价格不菲的个人或家庭生活用品，以“职务消费”名义回到单位实报实销。在不少地方，这并不视为违规。

　　同样，屡遭诟病的还有公务接待中的“招待费”。据多位受访检察官透露，目前在有些地方，对官员几万元的经济问题，根本没法立案侦查——只要有人去查，官员弄出一堆招待费票据搪塞，就万事大吉了。

　　正因此，某些官员使用公款挥金如土。比如，原建行老总张恩照，搞一次舞会派对挥霍115万元；中石化原总经理陈同海，在职期间日均挥霍公款4万元；10年前国家电力公司在武汉召开内部会议，总经理高严住6万元一天的特大套房，午休另有每天8000元的总统套房，从家具到马桶都专门订做。.

　　而公车改革16年进展甚微，其深层原因，也在于触及众多官员的隐性利益。因此，发生辽宁省辽阳市实行“车改”的两区区级领导每月补贴6600元的事情，也就不足为奇。

　　在住房领域，公务员“团购”事件亦折射出其隐性利益。如，2010年4月，山东省安丘市一名公务员称，其所在的单位低价团购当地某高档商品房。接着，农业部也被曝光团购定向低价房。而河北省石家庄市的网友也在网上晒出了“石家庄公务员团购低价房集锦”名单。

　　官员子女通过种种“安排”进入官场的现象也尽人皆知。从“潜规则”到给领导子女“量身定制”职位，甚至出现“交叉安排”“考试作弊”“公示巧合”“提前内定”“人才引进”等手法。

　　还有官员“依权”兼职拿钱、入股取酬等。

　　针对官员隐性利益向各个领域“扩张”，中央编译局副局长俞可平教授坦言，最担心的就是腐败向特权转化。他说：“这实质上是让腐败合法化。现在官员的待遇已经足以保证他过体面的生活，应当减少特权，比如用车、医疗和住房等。”

　　权力暗箱催生“与民争利”

　　多位受访专家认为，官员隐性利益泛滥，危害极大，挑战了社会公平正义。

　　“当前官员与民争利现象严重，这是超越了法律和政策界限的非法权利或离轨行为。”黄小勇认为，社会中一部分人利用自己在某个领域的特权优势去谋求其他社会领域的优势，是典型的社会不公和对社会正义的破坏。允许与权力相关的官员隐性利益存在，只会给腐败留下了制度性的“借口”。

　　“官员灰色收入的主要原因，还是与权力配置的特点和崇尚权力的政治文化有关。”胡仙芝认为，从当前权力配置的特点来看，公权力存在暗箱操作，是官员灰色收入难以禁止的主要原因。尽管信息公开条例已实施两年多，但在权力内部的运行中，信息不对称、信息屏蔽现象仍较严重，这为公权滥用提供了土壤；从政治文化环境来看，官员的一些灰色收入则披着合法合情合理的外衣，如人情往来等的收入。

　　“预算外收入的失控，也为官员攫取灰色收入提供了基础条件。”胡仙芝指出，“由于地方政府预算外收入在体制外循环，这也成为了一些官员获取灰色收入的主要渠道。”

　　“官员隐性利益实质是公权力的不正当使用，是公权人物为了私利或小集体利益而利用权力，与权力的公共性要求是相违背的。”胡仙芝说。

　　她认为，官员隐性利益的危害性，主要是混淆了掌权用权的目的，模糊了权力行使的范围，扭曲了执政为民的观念，滋生了滥用权力的作风。

　　受访专家提醒，要对官员隐性利益保持足够的警惕，以防整个官场道德防线失守，腐朽思想滋长，腐败行为蔓延。

　　公权需要“阳光化”运作

　　在多位受访专家看来，削除官员隐性利益，是一项系统工程，需要多项制度改革随之配套。当前急需在官员隐性利益普遍存在的公车改革、公务接待与公费出国的改革方面，取得实质性突破。

　　“官员的利益应在工资中得以彻底、充分体现，实现官员责、权、利的统一，工资以外不应存在任何特殊权利和利益。”黄小勇认为，这需要设立一套机制，来科学合理地厘定官员的合法利益和非法利益。

　　“剥除官员隐性利益，要以官员的灰色收入和特权利益作为突破口。”黄小勇说，“要明确取消官员的灰色收入，官员的收入除法律禁止的违法收入和合法收入外，不应存在任何中间形态。同时，随着我国民主法制建设的加快，官员各种形式的隐性特权要逐步取消或受到限制。”

　　“要给权力运行谋求一个阳光空间。各地政务信息公开要落实到位，尤其是政府机关、政府官员以及广大公务员的有关情况，包括他们所使用的权力和资源，都应在社会公众的监督下运行。”胡仙芝说，只有充分保障公民的知情权，公众才能有效监督。同时，需加强社会舆论及新闻媒体对政府的监督。”

　　对于防止预算外收入成为官员隐性利益的主要渠道，中国人民大学政治学系张鸣教授建议：“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。”

　　多位专家提出，建立健全完善的官员财产申报制度，是减少官员隐性利益的必然途径。

　　1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，但因申报内容完全不公开而效果欠佳。2001年6月，中央纪委、中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，但据说因阻力大，也不见踪影。

　　记者汇集地方反馈发现，地方部门认为，推行官员收入申报制度之所以乏力，主因是由于缺乏必要配套制度，如金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告，等等。

　　但多位受访专家认为，官员财产申报制度难以建立的最大症结，还是受阻于利益群体。

　　“官员财产申报制度的推行，不是时机不成熟，而是决心不够。”谈方说，“官员财产申报所需要的配套制度，如能不断建立和完善，申报制度实施效果将会更好。但这不能成为拖延官员财产申报制度出台的理由，越往后拖延，阻力越大。”

　　“官员财产申报所需要的配套制度，只有在切实推行官员财产申报制度的实践中，才能够不断在探索中完善起来。”谈方最后说。

　　“培训中心”离阳光有多远

　　当以提高干部职工素质为目的的种种“培训中心”，偏离了“培训”这个基本的目标时，就容易成为滋生种种腐败现象的土壤。

　　近些年来，全国各地党政机关纷纷兴建“培训中心”，这本来是着眼于提高干部职工队伍素质，建立学习型社会的好事。但记者调查发现，其中的一些培训中心成为集餐饮、住宿、娱乐、休闲、培训等为一体的豪华宾馆，越来越偏离了“培训”的本意。

　　记者调查发现，一部分“培训中心”存在重复建设、盲目攀比、奢侈浪费等现象，有的甚至变成领导干部用公款“吃喝玩乐”的场所，滋生出大量腐败，严重影响了政府的形象，应引起有关部门高度重视。

　　悄然蔓延的“豪华培训中心”

　　“每天开半小时的会后就去桑拿、美容、唱歌、打保龄球等，每人每天消费标准1000元。”2006年8月10日，在北京某局工作的王女士告诉记者，“单位每年都要组织员工到自己的‘培训中心’培训，时间一般2～3天。最后，还每人发一张购物消费卡。”

　　其实，王女士反映的这些情况，早已成为社会上“公开的秘密”。在北京，许多党政机关都建有“培训中心”，而且有相当一部分建在京郊风景区的黄金地段。

　　2005年5月，北京市政协委员曾广宇提出“关于规范北京市各委办局培训基地管理问题的建议”的提案，得到市纪委监察局回复。当时，市纪委监察局表示，将对已有“培训中心”进行清理、规范。

　　据北京市纪委监察局透露，截至2004年6月，北京这类具有住宿餐饮娱乐等功能、独立设置并在市编办登记的培训中心共有54个，其中经费形式为财政全额拨款的单位11个，1986年至2000年建立的单位有47个，占总数的87%，这期间是成立的高峰期。

　　2006年8月15日至16日，记者就北京这类“培训中心”的数量和清理、规范情况，曾十余次致电北京市监察局有关部门要求采访，得到的回答均“简明扼要”——“不太清楚”。其中一位工作人员称问题“太敏感”，向领导请示后会给记者一个明确答复。但直到2006年8月21日记者发稿时，也没得到任何回音。

　　记者调查发现，党政机关兴建“培训中心”，在全国是个普遍现象。中央各部委、各省厅局有，许多地市的党政机关、大型国有企业也在建，甚至一些边远穷县，也建“培训中心”，其中一些堪称豪华。

　　“全国各地风景名胜区，比如北戴河、庐山、黄山、葫芦岛等，都能看到各种‘重量级’的单位和部门建的‘培训中心’，其中一些已经偏离了培训本意。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授用简短的语言表达了他的忧虑，“上行下效，‘豪华培训中心’的泛滥就在所难免。”

　　全国各地党政机关“培训中心”究竟有多少，不得而知。但从媒体相关报道看，各地改制的机关酒店，无论数量还是金额，都不是个小数目。

　　“各地‘培训中心’内部机制大体有三类：第一类是完全由单位财政补贴；第二类是财政补贴一部分，自己对外营业赚一部分；第三类是完全市场化运作，自己养活自己。”据李成言介绍，“其中完全由单位财政补贴的‘培训中心’，占有相当的比例。”

　　有专家告诉记者，酒店是回报率很低的行业。一家三星级宾馆，每天的运转费用需要10万元左右。这些所谓的“培训中心”建设标准很高，运行成本巨大。由于机制等原因，几乎不可能赚钱，更谈不上投资回报。

　　“培训中心”功能异化

　　一般来说，党政机关建“培训中心”，基本的理由是培训系统内部员工、投资挣钱、内部接待。

　　记者了解到，近年来中央很重视干部的教育培训工作。中共中央日前印发了《干部教育培训工作条例(试行)》，根据《条例》，省部级、厅局级、县处级党政领导干部每5年应当参加至少3个月的培训。干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一。

　　同时，胡锦涛总书记对加强干部教育培训工作，也作出了重要指示，他明确指出要“联系实际创新路，加强培训求实效”。

　　在采访中，很多人也能认识到干部培训工作的重要性。但对作为培训干部的场所——“培训中心”的功能，却心存疑虑。在不少人心里，“培训中心”理所当然应该是学习培训的地方，主要设施应当是教室、图书阅览室和教职工、学员宿舍等。

　　“一年到头，单位就组织员工过来开一次年终总结会，平时主要还是内部接待上下级人员，或本单位大大小小的领导。”北京某“培训中心”负责人向记者透露，“一些党政机关领导挖空心思要建‘培训中心’，除为培训干部方便外，主要是单位的名字往上一挂，那是实力的一种象征，不但让单位形象‘上档次’，而且给领导面子添光彩。”

　　据了解，各地不少“培训中心”，曾经安置了一部分人员就业，也解决了机关职工的一部分福利，同时为解决上下级人员来往接待，开展培训业务提供了方便。从这方面看，“培训中心”曾经也发挥过它的历史功能。

　　但是记者调查发现，目前很多“培训中心”已违背初衷，成为利用便利条件大肆拉关系、钱权交易、请客应酬、公款吃喝玩乐的地方，甚至成为变相创收私设“账外账”“小金库”的隐蔽场所；有些每年都需要财政或者是预算外资金补贴，成为年年亏空的“无底洞”。这样的“无底洞”，成为某些权贵“权力寻租”的黑洞。

　　“培训中心应是一个教育场所的代名词，是一个旨在培养和训练技能的地方。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说，“现在很多社会机构，都具备培训干部的设施条件，培训场所的问题完全可以用市场化的手段来解决。可是，如果各政府部门都建一个‘培训中心’，并且成为部门的‘专属资产’，这种培训场所的功能异化问题就很难避免。”

　　社会成本令人怵目

　　据记者调查，违规“培训中心”的建设，除了畸形投资的不良冲动外，不但浪费社会资源、弱化政府职能，损害了国家机关的执政形象，而且也给少数腐败分子侵占私分、贪污挪用提供了便利。

　　首先，造成社会资源浪费。由于“培训中心”的设施重点是“对内服务”，常常处于半经营状态，导致许多设施长年闲置，利用率不高，难免造成公共资源的浪费。

　　据了解，“培训中心”等大量非生产性国有资产滞留在党政机关、事业单位，既不讲使用效益，也不求保值增值，造成了国有资产的大量流失。据业界人士估计，截至2006年，

　　全国尚未进入商业酒店序列的各级党政机关、大型国企培训中心至少超过10000家，其中85%以上处于亏损和临亏状态，在一些经济不发达地区，培训中心的亏损率甚至超过90%。

　　其次，弱化了政府职能。据了解，多数“培训中心”负责人，基本是单位某处级(或副处级)领导兼任，由于创收涉及单位切身利益，很多领导不得不放弃本职工作搞创收，分散了精力，也造成政企不分。

　　第三，破坏公平的市场竞争秩序。据了解，有些培训中心名义上用于内部接待，可以享受关税收优惠政策，实际上却像社会上其他酒店一样对外经营。

　　另外，有些“培训中心”由于与政府部门关系紧密，基本垄断了政府系统内的各种会议、培训的项目，这种情况显然对商业酒店造成严重的冲击，是典型的不正当竞争。

　　第四，不断助长了奢糜之风。有些“培训中心”，不但将经营性收入划入机关“小金库”，违规发放干部职工的奖金、福利，甚至支付一些个人开支，使“培训中心”成为一些单位负责人吃喝玩乐的逍遥地。

　　“由于‘培训中心’是块‘肥肉’，其负责人也基本由主要领导的亲属或亲信出任。”一位业界人士向记者透露，“除部分员工公开社会招聘外，其他有不少是领导安插的三亲六戚，内部关系极其复杂。”

　　当然，近些年来曝光的大量腐败案件中，以“培训中心”所作为载体的可谓不胜枚举。比如张二江、胡长清等腐败分子，就是长期住在党政机关“培训中心”，过着腐化堕落的生活。当年陈希同、王宝森“搞腐败”的那个地方，也同样挂着“培训中心”的牌子。

　　据国家审计署2004年披露，经审计发现，国家电力公司2000年召开的一个内部人事干部会议，短短3天时间竟然挥霍了304万元，人均耗费万元！事后，会议主办者为掩盖事实真相，也通过其下属的“培训中心”，对会议费用进行“技术处理”。

　　第五，大量滋生经济犯罪。因管理和体制等多方面的因素影响，“培训中心”常常入不敷出，亏损严重，要维持运行，就要在公务消费的名义下不断加大投入，最终成为不法分子吞噬公共财产的黑洞。

　　更可怕的是，一些党政机关把“培训中心”当成了转移资金、利润的渠道，个别单位的领导甚至把搞基建当成权力寻租的良机。比如河北省巨贪李真，先后把省国税局承德培训中心工程、衡水培训中心工程、石家庄培训中心工程等6个工程强行“发包”给朋友，心安理得地从中收受贿赂305万元；原山西省旅游局培训中心主任李贵发，在任职期间数次利用职务便利进行贪污和受贿，非法所得财物近50万元；原湖北省乡镇企业培训中心主任王毛弟，上任一年多就向某建筑商索取回扣77万元，被判处有期徒刑12年。.

　　“清理风暴”波澜不惊

　　“培训中心”作为一种微观经济的形态，以其小集团的利益损害着整个社会肌体，这不但引起社会各界的关注，也引起中央领导和一些地方政府的高度重视。

　　早在1997年1月29日，江泽民同志在中央纪委第八次全体会议上的讲话中就一针见血地指出：“有些所谓的‘培训中心’‘疗养院’‘驻京办事处’，实际上成了大吃大喝的场所。”

　　中共中央办公厅、国务院办公厅2003年下发了《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》，重申并提出从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的要求。

　　近几年，一些地方对“培训中心”，也掀起过声势浩大的“清理风暴”——2005年4月，四川省在全国率先实行了省级机关国有资产统一管理改革，将这些国有资产纳入统一管理，使他们彻底告别“自留地”；2003年10月，南京市政府决定收回、用作机关办公用房的宾馆和培训中心，主管部门一律将其关闭停业；2000年8月，广东省直党政机关原有的39个培训中心，除保留和组建7个系统培训中心外，其他一律撤销。.

　　但记者调查发现，这种运动式的“清理风暴”，并没有使“培训中心”成为一块净土，在解开这个社会化困局的过程中，各种深层次的矛盾，反而集中“浮出水面”。

　　“由于体制上没有彻底解决问题，各地建‘培训中心’的风气仍在蔓延。”北京石油化工学院李明伟教授告诉记者，“整顿牵涉各方利益，特别涉及很多权力部门，其复杂的背景也造就了清理工作本身的难度。”

　　“在北京，尽管与去年相比，总量没增加，但规范已有‘培训中心’的状况并不容乐

　　观。”2006年8月11日，曾广宇接受记者采访时表示，“提案得到回复至今，我仍没见到相关部门出台过规范现有‘培训中心’的具体措施。”

　　“这些‘培训中心’多数隶属党政主管部门，背景太复杂，规范起来阻力极大。”李成言指出，“党政机关与所属‘培训中心’脱钩，牵涉到事业单位改革、人员安置、资产处置等一系列棘手的政策问题。”

　　“培训中心”离阳光还有多远？

　　“解开‘培训中心’这个社会化的困局，不能只靠发几个文件和规定了事，制度层面的建设才是解决之本。”中国人民大学行政管理学院毛寿龙教授认为，很多培训中心机制定位不明确，难免存在管理上的很多漏洞。如果要清理‘培训中心’，除了撤销、移交、解除其行政隶属关系和挂靠关系外，采取必要的拍卖、改制、重组也不失为过渡之策。

　　“对现有的‘培训中心’，在不影响部门培训任务和理顺体制的前提下，从培训工作实际出发，除少量可以保留外，一般都可撤销。”李成言建议，“现在那么多单位想方设法建‘培训中心’，完全是由于利益的驱动。应该出台相关法规，严格禁止党政机关新建、改建、扩建‘培训中心’，将现有的利用国有资产投资兴建的‘培训中心’推向市场，实行政企分开，参与市场竞争，进行市场化经营，或通过拍卖、置换、改造等方式进行妥善处理。”

　　“‘培训中心’容易成为一个腐败滋生的地方，这与政府公务消费不透明有很大的关系。”杨钟红认为，“政府公务消费应该打破‘定点’规则，实行市场化运作，面向社会公开招标，增加消费透明度，接受社会监督。政府公务接待活动‘定点’消费，也是一种垄断，容易滋生腐败。要消除‘培训中心’腐败，那么，公务消费改革的步伐也应该跟上。”

　　“在严禁党政机关新建、经营各类‘培训中心’的前提下，要进一步做好现有‘培训中心’的清理整顿工作。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为，对政府决定收回、用作机关办公用房的“培训中心”，应该由主管部门将其关闭停业，并按规定做好资产审计评估、人员分流安置和债权债务落实工作。各级机关事务管理局负责验收、接管。划转给相关国有资产授权经营主体的“培训中心”，由国有资产授权经营主体按照政府的要求，负责做好改制工作。其他按政企分开列入企业改制或经营性事业单位改制转企的“培训中心”，由主管部门负责积极稳妥地推进改制工作，确保改制质量。

　　另外，杜立元还建议：“各级纪检监察机关要对清理整顿‘培训中心’的有关情况进行监督检查，对违反国家规定的党政机关，要视情节轻重追究直接责任人和主要领导的责任，直至给予党纪政纪处分。”