血寡妇2:刘松山：胎动而未形的宪法委员会设计

　　摘要：1982年宪法制定过程中的宪法委员会，是由宪法修改委员会秘书处工作人员在1981年酝酿和设计的，未能提交正式的会议讨论即放弃了。进入1982年5月后，在全民讨论和五届全国人大五次会议审议宪法修改草案中，很多方面要求改革宪法监督制度，代表性的意见之一还是要求设立宪法委员会，但是，这些意见没有被采纳。宪法委员会的方案没有成功，主要是因为在人民代表大会制度的体制下，它很难有存在的空间，一些重要的政治人物对它持否定态度，当时的社会背景也几乎不允许宪法委员会产生。回顾和分析这段历史，对于如何认识、完善和构建我国现行的宪法监督制度，具有重要意义。

　　关键词：宪法委员会；设计时间；方案；各方态度

　　1982年宪法在对宪法监督制度的设计中，有一个十分引人注目的历史环节，就是曾经讨论过是否设立宪法委员会。当然，这个委员会最终未能设立。但不管设立与否，“宪法委员会”这个名称本身就有令人震撼和遐想的力量，以至无论时人还是后人对那段讨论都给予了不同寻常的重视，一些史料也因之而陆续披露出来。参加了1982年宪法制定的肖蔚云先生回忆说，那时，“许多同志提出要设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法的实施。”［1］（P.537－538）原全国人大常委会副秘书长刘政撰文介绍了当时对设立宪法委员会的几种意见分歧［2］（P.234）。许崇德先生在他的《中华人民共和国宪法史》中照录了宪法修改时的一些简报，反映了当时关于宪法委员会的一些讨论意见。但是，当时设计宪法委员会的具体过程，特别是一些重要细节和背景，迄今尚未有更多的披露或者分析，而对这些问题加以关注和分析，又可以让我们对那一次讨论的真实情况，乃至对宪法委员会在中国究竟有没有存在的空间，中国究竟可以或者应当建立什么样的宪法监督制度，产生新的更深一层的认识。

　　一、宪法委员会酝酿的时间、设计者和方案

　　1982年宪法修改，从1980年9月10日五届全国人大三次会议通过宪法修改委员会名单，到1982年12月4日五届全国人大五次会议审议通过新宪法，历时两年近三个月。那时，宪法修改委员会设立了负责具体工作的秘书处，秘书处于1980年9月17日成立并开始工作。那么，在这样一个时间段内，宪法委员会的设想是何时提出的，又是由谁设计的呢？设计的又都是什么样的方案呢？

　　按照当时宪法修改委员会秘书处工作人员许崇德先生的回忆，1981年2月28日，宪法修改委员会秘书处起草了一个《宪法讨论稿》，这个讨论稿增写了第五章，共六个条文，专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。后来，在这个讨论稿的基础上又相继形成了1981年4月1日的第三次讨论稿，4月20日的第四次讨论稿，5月1日的第五次讨论稿。而秘书处在讨论4月1日的第三次讨论稿时，对于拟设立的全国人民代表大会宪法委员会，提出了两个方案：第一个方案是，宪法委员会的地位与全国人大常委会相当，仅对全国人民代表大会负责并报告工作，专门负责审理违宪问题。第二个方案是，宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及其常委会负责并报告工作，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。讨论后，多数意见倾向于第一个方案［3］（P.609－611）。但是，许先生没有提供上述“第一次讨论稿”至“第四次讨论稿”的条文内容，笔者查阅当年的修宪档案时，也未看到这几个讨论稿和相关条文的记录。由于许崇德参加了那次修宪的具体工作，其回忆的客观性当勿庸置疑。从他的回忆可以形成三个大体的判断：一是，在时间上，宪法委员会这一设想的提出，最早可能始于2月28日的讨论稿，而4月1日的第三次讨论稿已肯定出现了。二是，宪法委员会一开始就是由宪法修改委员会秘书处的工作人员提出和起草的，而不是来自哪一个政治人物或者政党的意见或者建议，至少已有的档案资料没有证明哪个政治人物或者政党那时在推动宪法委员会的设计。三是，从内容上看，宪法委员会的方案在起草的时候，就存在一个与全国人大常委会相比地位孰高孰低的争议，而后来的情况表明，这个地位高低的问题是直接决定宪法委员会能否设立的关键性问题。

　　许崇德先生的上述回忆中，有具体方案的是4月1日的“第三次讨论稿”。但这一稿中只有两个方案，而笔者有幸看到一份比这一稿更进一步的关于宪法监督四个方案的档案。这四个方案是由谁起草的呢？档案上的记录就是许崇德。可惜这几个方案草拟的日期不明。现实录如下：

　　第一方案：将如下两个条文写入第二章第一节：

　　第条全国人民代表大会宪法委员会是全国人民代表大会审理重大违宪问题的机关。

　　全国人民代表大会宪法委员会由全国人民代表大会选举委员九至十三人组成，任期与全国人民代表大会的每届任期相同。

　　全国人民代表大会宪法委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。

　　第条全国人民代表大会宪法委员会行使下列职权：

　　（1）对于违反宪法的法律、法令可以提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会复议；

　　（2）对于行政法规和地方性法规是否违宪，有权裁定；

　　（3）审查和处理中央国家机关和中央国家机关领导人的重大违宪行为。

　　第二方案：将下列条文写入第二章第二节：

　　第条全国人民代表大会常务委员会设宪法委员会。宪法委员会协助全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施，对于违宪的法律、法令、其他法规以及中央国家机关和中央国家机关领导人的违宪行为向全国人民代表大会常务委员会提出报告和处理意见。

　　第三方案：将下列条文写入第二章第七节：

　　第条最高人民检察院对于法律、法令、其他法规以及国家机关、中央的国家机关领导人的行为是否符合宪法行使监督权。

　　第四方案：将宪法委员会作为全国人大和全国人大常委会领导下的专门委员会（常设委员会），条文列入第一章第一节：

　　第条全国人民代表大会设立宪法法律委员会、民族委员会、计划预算委员会和其他需要设立的专门委员会。各专门委员会在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。

　　这四个方案中，第一、第二个都是关于宪法委员会的设计。其中，宪法委员会的性质、地位与4月1日的“第三次讨论稿”的设计基本相同，而第三方案实际是赋予最高人民检察院以宪法监督的职权，第四方案则是在全国人民代表大会下设立专门委员会性质的“宪法法律委员会”，行使宪法监督权。这个委员会实际就是现在的法律委员会。

　　值得注意的是，这份设计方案是目前为止即使许崇德先生本人的著作中也尚未有披露的。对照许先生的回忆，草拟这个方案的合理时间应当在1981年4月1日后、4月20日前，因为它保留了4月1日“第三次讨论稿”的两个方案，又在这个基础上增加了两个可供选择的新方案，而后来5月份后的“第五次讨论稿”与这四个方案相比又有了新变化，所以，这四个方案应当就是许崇德先生未披露的4月20日的“第四次讨论稿”中的方案。

　　这里有一个问题，就是许崇德先生回忆，宪法修改委员会秘书处在5月1日有一个“第五次讨论稿”，但许先生未提供具体的讨论稿内容，而笔者检索到了《宪法修改第五次讨论稿》的档案，但这份档案标明是1981年6月归卷的，没有标明讨论稿的草拟日期。与许先生的回忆相印证，这就是他说的那份“第五次讨论稿”，当没有疑问。重要的是，这是一份很值得研究的史料，因为从内容上看，对宪法委员会形成比较完整的考虑和设想的，当然，也是展示明显意见分歧的，就是这个“第五次讨论稿”。

　　这一稿用第二章第三节专门规定“全国人民代表大会宪法委员会”。这种用专门一节规定宪法委员会的做法很不寻常，因为在这一稿第二章的国家机构中，全国人大、全国人大常委会、国家主席和国务院都是各用一节专门规定的，宪法委员会是列于全国人大常委会后、国家主席和国务院之前的一级国家机关，其地位之高可想而知。讨论稿在这一节的标题下还附了这样的说明：“本节是新增加的，如果被采用，则应对本稿其他有关条文作相应的修改。”接下来，这一节就从第82条至第86条，用五个条文对宪法委员会进行了设计，并在每个条文下用括号加了设计条文的说明。其中，第82条最重要，现实录如下（条文及备用方案用宋体字标出，“说明”用楷体字标出，以下同）：

　　第八十二条全国人民代表大会宪法委员会是全国人民代表大会审理违宪问题的机关。

　　说明：1、由于过去我国宪法的实施得不到应有的保障，这次宪法修改座谈会讨论中，许多人提出要成立专门的保障宪法实施的机构

　　2、从国外关于保障宪法实施的机构来说，有的是最高国家权力机关，如苏联；有的是宪法法院，如南斯拉夫、捷克斯洛伐克；有的是最高法院，如美国；有的是宪法委员会，如法国。

　　3、我国现行宪法规定，全国人大监督宪法和法律的实施，人大常委会解释宪法和法律，这种规定与苏联、东德等国家现行宪法规定由最高国家权力机关及其常设机关负责监督宪法的实施，基本上相同。监督宪法的实施由全国人大行使，在其闭会期间由人大常委会行使，从理论上讲，是完全可以的，因为它是全国人大的常设权力机关和工作机构。但是，由于人大常委会的立法和其他任务很忙，可考虑另成立一专门机构———全国人民代表大会宪法委员会，负责审理重大的违宪问题。

　　4、全国人民代表大会宪法委员会就其性质来说，是最高国家权力机关的组成部分，专门负责审理违宪问题，其地位和人大常委会相等，都对全国人大负责并报告工作，但其职权不如人大常委会广泛。

　　另一方案，全国人民代表大会设立宪法委员会，协助全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。

　　说明：有的同志提出，人大常委会在人大闭会期间，其权力应该是最高的，再设一个与它地位平行的机关，不合适。这样的机关实际上也很难起作用。宪法委员会的地位宜低于人大常委会。

　　值得注意的是，这个条文再次提出了宪法委员会设计的两个方案，而核心仍然是宪法委员会的性质与地位问题。实际上，宪法修改委员会秘书处针对这个“第五次讨论稿”，于6月15日还专门起草了一份经三次修改的《关于宪法修改的一些问题的汇报》，并在其中提出了宪法委员会问题，摆出了对宪法委员会的性质、地位和职权的两种不同意见。“一种认为，宪法委员会的地位与全国人大常委会相等，仅对全国人大负责并报告工作，它专门负责审理违宪问题”，“另一种意见认为，宪法委员会的地位应低于人大常委会，对人大及其常委会负责并报告工作；它协助人大或者常委会监督宪法的实施，对法律、法令和其他法规的合宪性，提出意见或者报告。秘书处多数倾向于前一种意见。”秘书处汇报的这两种不同意见，正好印证了前面许崇德先生关于“第三次讨论稿”中两种不同意见的回忆。

　　即使存在上述两种意见的重大分歧，“第五次讨论稿”还是设计和说明了以下几个条文：

　　第八十三条全国人民代表大会宪法委员会由全国人民代表大会选出下列人员组成：主任委员，副主任委员二人，秘书长，委员十一人。

　　说明：1、关于宪法委员会的人数，规定为十五人，这参考了国外的宪法保障专门机构的人数。例如南斯拉夫宪法法院由院长和十三名法官组成；捷克斯洛伐克宪法法院为十二人；意大利宪法法庭为十五人；法国宪法委员会为九人，此外，历届前任共和国总统为宪法委员会终身当然成员。也有的同志提出，宪法委员会的人数还可以考虑再少些。例如可为九人，要选那些德高望重，身体健康的人参加，使宪法委员会真正成为有权威的机构。

　　2、关于宪法委员会领导人的名称，用主任委员、副主任委员或者主任、副主任。

　　第八十四条全国人民代表大会宪法委员会行使下列职权：

　　（一）对于不符合宪法的法律、法令，可以提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议，使该项法律、法令和宪法相一致。

　　说明：1、参考了南斯拉夫宪法第384条，该条规定：“南斯拉夫宪法法院如果确认：联邦、共和国或省的法律同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法不一致，或者共和国或省的法律同联邦法律有抵触，则将作出裁决加以确认，并将裁决提交主管议会。”（第一款）“主管议会有义务在南斯拉夫宪法法院提交裁决之日起六个月内，使法律同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法相协调或者消除共和国或省的法律同联邦法律之间的矛盾。”（第二款）

　　2、我国1978年宪法规定，宪法解释权属于人大常委会，有的同志提出，宪法解释权应规定属于宪法委员会，因为宪法委员会如果没有宪法解释权，就不可能完成审理违宪问题的任务。

　　（二）除法律、法令外，对于不符合宪法的其他法规，有权加以改变或者撤销。

　　说明：参考了南斯拉夫宪法第385条，该条规定：“南斯拉夫宪法法院如果确认，社会政治共同体机关除法律以外的条例或一般文件或者一般自治文件同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法不一致，或者同由联邦机关负责实施的联邦法律有抵触，或者联邦机关的条例或其他一般文件同联邦法律不一致，则将废除或撤销这一条例或一般文件，或其中同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法或联邦法律不一致或同联邦法律有抵触的条款。”

　　（三）审查和处理国家机关的违宪行为。

　　说明：有的国家规定的范围更为广泛，如苏联最高苏维埃议事规程规定：“苏联最高苏维埃主席团审查国家组织和社会组织及公职人员遵守宪法的问题。”（第六十四条）

　　另一方案：全国人民代表大会宪法委员会对法律、法令和其他法规的合宪性，向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会提出意见或者报告。

　　说明：参考了罗马尼亚宪法第53条，该条规定：“为了对法律的合宪性执行监督以及为通过法律进行准备工作，大国民议会选举在本届任期内的宪法与法律委员会。”（第一款）“委员会就法律的合宪性提出报告和意见。它还按照大国民议会的工作规则审查具有法律效力的规范的命令，以及部长会议的决议。”（第三款）。罗马尼亚宪法与法律委员会的地位与专门委员会大致相等。

　　第八十五条全国人民代表大会宪法委员会行使职权到下届全国人民代表大会选出新宪法委员会为止。

　　说明：国外保障宪法实施机构的任期，一般都较长，如南斯拉夫宪法规定为八年，不得连任；捷克斯洛伐克宪法性法令规定为七年，连选连任不得多于两次；意大利宪法规定为十二年，不得立即重新当选；法国规定为九年，不得连任。全国人民代表大会宪法委员会是全国人大选出的。其任期宜与全国人大每届任期相同，但可连选连任。

　　第八十六条全国人民代表大会宪法委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。

　　全国人民代表大会有权罢免全国人民代表大会宪法委员会的组成人员。

　　另一方案：全国人民代表大会宪法委员会对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

　　说明：以上两个方案是和宪法委员会的地位密切联系的。

　　与上述第82条设计两种方案一样，这里的第84条和第86条有关宪法委员会的职权和宪法委员会向谁负责并报告工作的规定也设计了两种方案，为什么有两种方案呢？这都与宪法委员会的地位有因果关系，宪法委员会的不同地位就决定了它具有的不同职权。

　　这是一份很有意思的史料，联系当时乃至今天的历史背景，是很引人深思的，当然这不是本文所必须展开讨论的。

　　这里所关注的是，有关宪法委员会的设计随后就发生了波折。那就是，在上述“第五次讨论稿”两至三个月后，由秘书处草拟的1981年8月3日讨论稿中，突然没有了宪法委员会的规定，与此同时，该稿在列举全国人大职权时，加上了“监督宪法的实施”一项，并在第29条作了两款规定：“宪法是国家的根本法，各级国家机关通过的法律、法令、法规、决定如与宪法相抵触，一律无效。”“全国人民代表大会常务委员会对违反宪法的法令、法规、决定应进行审查处理。”这个规定实际将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会。为什么会突然出现这样的变化呢？是秘书处工作班子认为宪法委员会不具有可行性而改变了主意，还是秘书处受到某种力量的启发或者干预而放弃了宪法委员会的设计呢？

　　有意思的是，在两个月后的1981年10月31日，秘书处又草拟了新的一稿。其中，宪法监督的职权再次发生变化。这一稿用一节规定了全国人民代表大会的事项，其中第7条的第3项规定，全国人大职权之一就是“监督宪法的实施”，但又将这个职权具体地赋予了宪法委员会。第10条、第11条作了以下规定：

　　第十条全国人民代表大会宪法委员会是全国人民代表大会审理重大违宪问题的机关。

　　全国人民代表大会宪法委员会由全国人民代表大会选举委员九至十一人组成，任期四年。

　　第十一条全国人民代表大会宪法委员会行使下列职权：

　　（一）对于违反宪法的法律，可以提请全国人民代表大会复议；

　　（二）对于法令、行政法规和地方性法规是否违宪，有权裁定；

　　（三）审查和处理中央国家机关和中央国家机关负责人的重大违宪行为。

　　这个修改稿在第11条后紧接着规定了全国人民代表大会的民族委员会和法律委员会等专门委员会的事项。这种一改“第五次讨论稿”中专门用一节规定宪法委员会的做法，而将宪法委员会与其他专门委员会并列规定，其意旨何在呢？而在规定宪法委员会的同时，这一稿不仅没有规定全国人大监督宪法实施的职权，而且也没有规定全国人大常委会有权监督宪法实施，这说明，这一职权只由宪法委员会行使。但这种规定仍然面临两个严重问题：一是，宪法委员会究竟处于什么地位，是与全国人大常委会处于同一地位，还是低于全国人大常委会但高于普通专门委员会，或者是与普通专门委员会地位相同呢？二是，宪法委员会有权“审查和处理中央国家机关”的“重大违宪行为”，这个“中央国家机关”是否包括全国人大常委会呢？两个问题归结到一点就是，这个修改稿仍然没有回答宪法委员会与常委会的地位高低这一核心问题。

　　随后的结果就可以预见了：以秘书处草拟的10月31日稿为界，所谓宪法委员会的设计就戛然而止，再无声息，此后无论是宪法修改委员会秘书处的讨论稿还是交宪法修改委员会全体会议的讨论稿，都再没有出现宪法委员会的条款，宪法监督的职权被赋予了全国人大或者它的常委会。

　　由以上的材料可以得出三个结论：第一，宪法委员会设计和草拟的时间主要发生在1981年7月前的2、3、4、5几个月内，10月31日再次被提出，但很快被否决了。第二，宪法委员会的具体草拟和设计者自始至终都是宪法修改委员会秘书处的工作人员。第三，从宪法委员会在几次讨论稿章节条文中的不断变化，可以分明感受到秘书处的煞费苦心和几番辗转，但又始终没有找到最好的方案，为什么呢？

　　因为这个设计自始至终都存在难以解决的争议点，这个争议似乎先天决定了宪法委员会设计不可能有存在的空间。