如何正确理解烟草专卖行政处罚原则中的主体适格

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    新《烟草专卖行政处罚程序规定》已于今年5月1日起施行，其在烟草专卖行政主管部门实施行政处罚应遵循的原则中提出了主体适格的要求。如何正确理解主体适格，对于烟草专卖行政主管部门依法行政，在实施行政处罚中做到规范执法有着至关重要的作用。作为一名专卖管理工作者，笔者结合具体工作实践，谈谈如何正确理解主体适格。

　　正确理解主体适格的含义

　　在烟草专卖行政处罚中，主体包括行政执法主体和被处罚主体，主体适格要从以下三个层面加以理解：

　　一是行政执法单位主体适格。《行政处罚法》规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，即具有行政处罚权的行政机关才是行政执法主体。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第四十六条明确规定：“烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及本条例的情况进行监督、检查，查处违反《烟草专卖法》及本条例的案件，并会同国家有关部门查处烟草专卖品的走私贩私、假冒伪劣行为。”按照职权法定原则，烟草专卖行政主管部门是实施烟草专卖行政处罚的法定主体，也就是说只有各级烟草专卖行政主管部门才有资格做出烟草专卖行政处罚决定，其他如专卖科(股)、稽查支队(大队、中队)均无权以部门的名义做出行政处罚。在烟草专卖行政执法实践中，容易造成主体不适格的情况有很多种，如超越职权查处无证经营烟草制品行为;超越行政管理区域，实施跨区域行政执法;对依法应当移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，以罚代刑等，这些情况都必须引起烟草行政主管部门的高度重视，依法履行执法主体职责，不得超越职权范围执法。

　　二是执法人员身份适格。这里有两层意思：首先是行政执法人员的身份适格。烟草专卖行政主管部门执法主体职能的履行和实施，主要是通过烟草专卖行政执法人员来具体实现的，这就要求专卖行政执法人员必须具有相应的执法资格。即，烟草专卖行政执法人员必须取得省级以上烟草专卖行政主管部门核发的烟草专卖执法检查证，否则不能进行执法。其次是行政审批人员的身份适格。在实施行政处罚过程中，按照烟草专卖行政处罚程序规定，需要经过相关的审批程序，这就要求承担执法事项审批职责的执法人员也须具备相应的资格。如对与涉嫌违法行为有关的证据进行先行登记保存，须经烟草专卖行政主管部门负责人批准，但实际工作中有时会出现由专卖科长、稽查中队长等人批准的情形。还有类似案件是否移送的审批、案件处理的审批意见等，这些由谁来审批，法律都有明确的规定，其他人不可擅自代替，否则就是执法人员不适格，所作出的审批意见也就没有法律效力。

　　三是被处罚主体适格。被处罚主体是否适格决定了案件定性是否准确和处罚决定是否有效。在实施烟草专卖行政处罚过程中，首先，各级烟草专卖行政主管部门要注意被处罚主体是否能独立承担民事责任。根据《行政处罚法》第二十五条、二十六条的规定,不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教。已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚,但应当责令其监护人严加看管。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的,应当给予行政处罚。这就要求烟草专卖行政主管部门及其执法人员在实施行政处罚时，首先应根据法律规定对被处罚主体的民事行为能力作出判断。其次，各级烟草专卖行政主管部门要注意因案件定性不准造成被处罚主体不适格的现象。比如，对无证户经营非正常渠道卷烟和无证运输烟草专卖品等,都要求我们各级烟草专卖行政主管部门在具体执法实践中认真加以判断和区别。

　　在执法过程必须做到主体适格

　　一般而言，专卖行政执法过程中出现主体不适格的现象，原因主要是：有的专卖执法人员对主体适格概念不清、理解不深、把握不准;有的专卖执法人员依法行政、文明执法、规范办案的意识淡薄，纪律性差，缺乏理性。因此，各级局(公司)应从以下几方面入手，采取有效措施，确保做到主体适格。

　　一要强化培训学习。要不断组织专卖执法人员认真学习相关的法律法规知识，熟悉法律法规的规定和要求，准确把握法律法规赋予的职权，提高对法律知识的掌握程度，增强依法行政的意识，始终做到不越权执法，不违反法定程序执法。

　　二要强化纪律观念。严明的执法纪律是规范执法的保证。各级烟草专卖行政主管部门要进一步严明执法纪律，约束专卖管理人员的执法行为，强化自律意识，提高执法的规范性。

　　三要强化监督意识。自律和他律相结合是规范专卖执法行为的有效措施。各级烟草专卖行政主管部门要严格执行专卖管理行政执法的监督制度，建立健全专卖执法监督体系，加强事前、事中、事后监督，严厉查处主体不适格和程序不规范等行为，确保规范执法。

　　总之，主体适格是烟草专卖行政处罚的基本原则，各级专卖执法人员要正确理解、准确把握，并在执法过程中严格遵守，只有这样，才能切实保护当事人的合法权益，才能保证执法的公正和规范，才能正确履行法律赋予的职权。

　　刘荣贵