虎兔英雄传第一季:官与吏的区别

我们一般人说到“官”“吏”，大都以为他们是一回事——顶多也就官职大小的区别。然而，事实上，这两者不仅不是一回事，而且，从他们之间的区别中，我们还可以隐略看出现代官僚制度的萌芽。

“官”与“吏”的区分，是中国古代政治制度中一个相当重要的原则，官就是官，吏就是吏。他们的区别主要在于以下这几方面：

首先，从身份上讲，官是上等人，是人民为他服务的；而吏则是下等人，是为官服务的。“吏”虽然在官府里承担着执法工作，却仍然是百姓，在古代等级森严的社会结构中，吏相对于官而言是明确无误的下等人。吏的身份，从元杂剧中角色的相互称呼中也可以看出，平民百姓们遇事相求时，习惯上尊称外郎、孔目们为“外郎哥哥”，“孔目哥哥”，按例不跪，而进了衙门遇到官，必须尊称“大人”、“老爷”，必须下跪。吏见官时虽然不必每次下跪，但官是可以斥令吏跪下讲话的；自然，书吏之间一般以兄弟相称，却断断不可称县令为兄弟，“县令哥哥”这样的称呼绝对听不到。换言之，虽然同样在衙门里办事，官与吏之间实际上等同于官和民的关系。古代的官场中有“官”和“吏”的区别。官之所以为官，在于可以“管”人，掌握人的命运，包括“吏”的命运。“吏”是做事的，比如那些班头、文书先生、账簿先生、师爷等等，虽然管的事大小不同，多少不同，但都可以影响到一些事情能不能办、如何办、办得顺不顺利等。作为我们研究对象的公务员中间阶层群体，可以看做现代的“吏阶层”，是相对于"官"而言。

其次，他们的工作性质不一样。当官的职责是根据自己施政理念发号施令，治理辖区，所谓“一朝把权握，便将令来行”是也。而吏的任务则是用自己的专业知识来为自己顶头上司服务，所谓“学成文武术，售与帝王家”是也。如果我们不嫌牵强的话，也可以说：官是政治家，他必须有自己的政治理想和执政理念；而吏则是技术专家，他要做的是如何通过自己的技术经验将上司的计划一步步实施，并取得最佳效果。

最后，是他们的不同归宿。这归宿简言之就是官流吏留。过去说“铁打的衙门流水的官”。官是三年一任，清代地方官平均一任只在一年半左右。而吏则不然，用清人阮葵生的话说“吏则土著世守”(《茶余客话·论吏道》)。官是外来的，吏是本地的，官板凳没坐热即去，而吏扎根在此，老子做完儿子做。这种不同的归宿，其好处在于：因为官是流动的，不可能在一个地方形成他的权力网络，进而鱼肉百姓；而吏则因为是当地的，熟悉该地风俗人情，因而也有利于政策的贯彻执行，又因为他只是一个政策执行者，没有大权，所以可以有效防止其贪污腐败。

不要以为这种官吏分离的用人制度只是传统社会产物，实际上，许多现代国家也从中吸取了精华，以旧为新，转化出富于时代特色的新的用人制度——比如美国的“政务官”与“事务官”制度。

所谓“政务官”是指政府中的政治性职位，例如内阁、各部会首长或政务次长即是。他们是政策的主要决定者，向国会负政治责任，随政党更迭而进退。而“事务官”是指国家文官人员 (在台湾一般称为公务人员)，他们的升迁、任用、退休、辅恤、考核、褒奖等均依法定程序为之，以能力和经验作为标准，不受政治因素的影响。因此，所谓的政权更迭，其实只是政治职位的更动，广大的文官体系则丝毫不受影响。

这种区分的好处在于：政务官是由在选举中获胜从而担任职务的官员（如总统、州长、市长等），以及由这些官员直接任命的官员，通常担任各行政机构首脑或其它高级官员。可见，政务官的是有任期的，与选举产生的官员共同进退。由于政务官是各行政机构的行政长官，所以在很大范围内拥有决策权，保证了在大选中获胜的政党能够把握国家的大政方针，从而控制政府，实现执政。但由于有任期的限制，所以政务官不可能成为终身职业和谋生手段，很多政务官本来拥有其它收入更高的职业，出仕为官通常是出于经济原因以外的考虑。所以，这就避免了高级官员以权谋私，权力寻租。而事务官，即狭义上的文官，是职业官僚，通过考试合格录取成为政府官员，从最低级职务做起，按照其资历、工作表现以及内部的选拔考试逐级晋升。同时法律规定，文官必须保持政治中立原则。文官可以是某党的党员，但不得进行任何政治活动、政治竞选和政治性捐款，不得因拒绝这类活动而遭到免职。这一制度的结果是与“政党分赃制”相比，政治对行政的负面干预大大减轻，提高了行政管理水平。第一，促进了文官的专业化和知识化，更多拥有较高知识水平的专业人才进入政府部门，从而适应了分工越来越细的现代社会对专业技能的极高要求，和对系统化、科学化管理的历史性要求，从而为20世纪以来政府大规模经济干预和社会事务管理提供了人事上的保障；第二，保证了行政机构和政府行政人员的稳定性，使业务熟练、经验丰富的文官能够长期服务政府，保障政府的工作效率和管理水平；第三，基本消除了文官对政党的依赖性和党棍对文官的控制，使文官能够忠于政府工作和自己的职责，改善政府风气，减少政治腐败。
    美国规定，政务官官职不得作为竞选的许诺；事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，不犯过失即不得被解职。这些措施，都有力地遏止了官员的结党营私。美国官员一旦任期届满，就得离开政府去自谋职业，该干啥就干啥，除非选民认为他很优秀要他连任。所以美国的官员不是终身制，在任上有浓厚的危机意识。与此同时，事务官（也就是我们一般说的“公务员”）则大多是终身制的，因为公务员是面向全社会公开考试选拔的，不是官员任命的，也不是权贵利用职权带进行政部门的，职能也是纯技术性和服务性的，只有“按章办事”的义务而无“自由裁量”的权力。

不嫌牵强的话，我们可以看出：其实，美国在用人上的“政务官”与“事务官”制度，其实就是我们国家“官”“吏”制度的翻本——其最大特点就是：政策的制定者和执行者必须分离，可简言之“两权分离”。