藤堂尤里卡的卡片:经济适用房划拨土地面临抉择

一个时期来，有关媒体频现关于经济适用房中出现豪宅、高出租率和购房者家有高级轿车等报道，引起社会的广泛关注。经济适用房问题太多，是停还是建，是革命还是改良，面临考验。笔者认为，自经济适用房制度实行以来，有关经济适用房建设、销售、转让过程中出现的问题一直没有得到有效的解决，这与划拨土地直接进入房地产市场有关。

经济适用房进入商品房市场，划拨土地失去意义

经济适用房无论是停还是建，市场提供不了社会保障，政府不能取代市场。经济适用房先天的缺陷就在于，具有特别意义的公共产品放开进入普通商品市场。划拨土地属于公共产品，法律对其有特别的规定，直接进入市场势必冲击房地产市场。

商品房用地为出让土地，需要通过招拍挂方式取得。划拨土地有特别的身份规定，收益由政府支配。划拨与出让土地，是两种不同性质、不同途径的用地类型。由于历史的原因，法律对划拨土地表现出了宽容，可以补办出让手续后转变为出让土地使用权。现阶段，经济适用房仍沿用划拨土地补交出让金房改成商品房的方式。但是，并不能因此模糊两种用地类型的性质。

无偿划拨土地进入市场，加大了政府支出，降低社会保障能力。众所周知，以往划拨土地补办出让手续存在的土地寻租现象，已造成大量的国有土地资产流失。经济适用房沿用划拨土地补出让金房改成商品房的方式，就有可能成为规避房地产用地招拍挂一个途径，成为权力寻租之地。以经济适用房项目用地为名，以商品房价格出售“经济适用房”，不少地方都出现过这类现象。

经济适用房划拨土地进入市场，给经济适用房发展出了一道大难题

经济适用房划拨用地，土地资产属性得不到体现，建设时不计土地成本，销售价格只考虑了房屋质量和功能，转让时忽视土地增值性，这些问题的存在，给经济适用房发展出了一道大难题。

按照现行的政策规定，经济适用房供应时由政府定价，转让时由市场定价，也即是谁购得经济适用房，谁就获得了政府优惠出售的“潜在商品房”。同一个城市政府的经济适用房价格标准是统一的，但是，因为地价区位因素的存在，经济适用房不仅作为“潜在商品房”未来价格差别很大，而且还存在着另一种“民间”认可地租差别，这是经济适用房高出租率的原因。这种地租差别因为划拨土地政府不予认可，称之为经济适用房灰色交易。　

之所以称为“潜在商品房”，是因为商品房与经济适用房存在很大的价差，一旦市场放开后，已购经济适用房就要向商品房看齐，土地增值性就会成为已购经济适用房者获取利润的主要动力。也说是从经济适用房动工的那天起，土地增值性就已被需求者所看中。这种土地隐性增值，成为“潜在商品房”预期收益和经济适用房灰色交易的公开秘密。

曾记得，房改初期一个家庭如果有几个成员在“好单位”，就有机会成为“住房暴发户”，既有实物分配的房改房，又有优惠价的经济适用房。房子多了住不了，正赶上国家推动二手房上市交易，给予税收减免、取消时间限制，象征性地补交地价等政策利好。房改房、经济适用房，这边刚拿到产权证，那边就可以上市交易，而过户费用全由买方承担，卖方落个净的。出手早的赚得少点，出手迟的赚得多点。这些“住房暴发户”在市场放开后几乎“一夜暴富”，实现了“住房撑杆跳”，日后在房地产投资中尝到很多甜头，最终成为“炒房先锋”，把尚处于“住房需求启蒙”中的中低收入者远远抛在身后。

经济适用房不补交土地出让金，不合时宜

依据有关政策规定，已购经济适用房上市出售按照坐落位置的标定地价补交土地出让金，原则上不再缴纳所得收益。这样的征收标准只能是象征性的，因为土地价格已与房价成为一个整体，很难确定补交土地出让金的标准。即使按照市场土地价格补交了土地出让金，也影响不了由于土地增值性给房价带来的增值。目前，多数地方已购经济适用房上市出售收取土地出让金的标准按照标定地价的１０％收取，有的地方甚至规定售价未超过家庭享受住房货币量一定比例的，免交土地出让金。

经济适用房定义为政策性商品房，在供给环节政策性较强，商品性较弱，转让环节商品性质较强，政策性较弱，“严进，宽出”。这种管理方式注定要使申请者排队等待，一旦获得，也就获得了“超值福利”，享有政策特别的宽容。经济适用房以补交土地出让金方式引入市场，类似于“先上车后补票”，虽然“不补票不给下车”，显然谁赶上了，谁就撞了大运。由此，形成了已购经济适用房既得利益，对无房的中低收入者极不公平。

经济适用房毕竟是卖方市场，政府不可能无限制地划拨土地建造经济适用房，经济适用房资源有限，补交土地出让金干涉不了已购经济适用房的既得利益。实际操作中，常常是受让方替转让方补交土地出让金，即使转让方补交土地出让金，转让方也会将该项支出转嫁给受让方，从而增加住房相对困难者的负担。

显然，划拨土地补办出让金的房改路线已落后于当前房地产市场发展形势，不合时宜。

划拨用地不宜作为房改出让用地

经济适用房既然是公共服务产品，就应当限定在公共服务范围内，不应当放开市场将其引入商品房市场，对商品房市场造成冲击。我国的房地产市场总起来说还处于起步阶段，还很不成熟，人们住房消费还有不成熟的表现。未来房价上涨是正常的，不能像对普通商品平抑物价那样，通过大量建设经济适用住房来平抑房价，否则，将对尚处在发育期内的房地产市场造成很大的伤害。

经济适用房建设和已购经济适用房转让两个环节，是经济适用房两个重要的“物管”环节，直接关系到经济适用房的套型和收益分配，影响到“物用”和“物价”，把好了建设、转让环节也就管住了“物”。造价不高，面积适用，接近原价转售，生活富足的人自然不会光顾。具体地说，管好经济适用房至少有两种办法可以选择：

选择一，保留经济适用房划拨供地，建立经济适用房回购制度，取消补交土地出让金房改出让用地，严格限定转售价格和受让范围。

这种“物管”方式比较符合经济适用房公共产品的性质，土地增值再多也是政府的，不予变现，也就失去了市场投资意义。

建立经济适用房回购制度，就是政府对实际不再需要经济适用房的进行限价回购。回购的经济适用房重新出售给中低收入者，取消补交土地出让金，土地仍然划拨，减轻中低收入者的负担。经济适用房不论交易多少次，都在中低收入者手里，政府就不用担心经济适用房社会保障性丧失，也不再需要占用更多的土地重复建设经济适用住房。

选择二，改革经济适用房土地供应方式，实行出让供地，取消商品房价格双轨制，变“暗补”为“明补”，使土地资产不再流失。

经济适用房实行有偿供地，政府从“准开发商”的位置转到市场监管者的角色。通过土地供应对房地产市场结构和总量进行调控，以保证经济适用房和廉租房供应量，通过出让合同对经济适用房开发进行管理，对于中低收入者购买经济适用房给予一次性补贴，补贴可以从土地出让金中支付。经济适用房实行有偿供地后，完全成为市场一种档次商品，价格完全由市场来决定，未来的增值也完全是由市场决定，不具有“超值福利”的隐匿性。此后，中低收入者可以自主住房消费，不会再有排队之苦，不会因住宅而窘迫。

摘自《中国土地》2006.1　总第241期